深度 研究推介

金盾工程:數字監控技術如何改變中國政府的維穩偏好

研究表明數字監控帶來的維穩便利令政府不再積極投入社會福利,人們能享受到的公共品沒有得到預期的改善。這從側面反映了威權國家推行社會福利的首要目標是維穩,而不是改善民眾福祉。


2020年5月22日雲南昆明,人們戴著口罩於蘇寧電器商店的電視屏幕上觀看十三屆全國人大三次會議開幕式的轉播。  攝:Liu Ranyang/China News Service via Getty Images
2020年5月22日雲南昆明,人們戴著口罩於蘇寧電器商店的電視屏幕上觀看十三屆全國人大三次會議開幕式的轉播。 攝:Liu Ranyang/China News Service via Getty Images

無處不在的監控攝像頭、實名的網絡社區、可以追蹤個人位置的健康碼軟件,不斷發展的數字監控技術令中國成了每個人都無所遁形的國家。過去十多年間,中國建立了規模龐大的數字監控系統,將民眾的一舉一動置於「老大哥」的視野之下。這些監控技術犧牲了個人隱私,也為威權國家提供了前所未有的信息量,並改變了政府對維穩方式的偏好。

最近發表在政治學研究頂級期刊《美國政治科學期刊》(American Journal of Political Science)的一篇論文,分析了數字監控對維穩偏好產生的影響。研究者指出,在信息匱乏的年代,國家無法有效識別出政權的挑戰者,因此維穩主要是通過提供普遍的福利來「收買人心」。而當數字監控可以彌補「信息差」的時候,威權國家更傾向於對異見者實施「精準打擊」,由此帶來政治犯人數的上升,以及公共福利的下降。

金盾工程:公安部「維穩」系統的建立

研究者以中國主要的數字監控工程「金盾工程」為例。這一工程的全稱為「全國公安工作信息化工程」,由中國公安部於1998年提出,2003年開始實施。「金盾工程」至今已開展了兩期,其中第一期(2003-2005年)包括三方面的內容,一是建立電子化的人口數據庫,包括個人照片、身份證號碼、住址、家庭構成等基本信息,以及「重點管控人口」名單,方便公安部門查詢;二是實現線下的身份追蹤,在酒店、網吧、火車站、機場等地安裝追蹤設備,當目標人物進行身份登記時,公安部門會迅速得到通知;三是進行網絡管控,包括監測重要的網站、論壇、社交媒體,及時向警方報告不穩定因素,並主動對一些網站進行攻擊或輿論引導。人口數據庫、身份追蹤系統的建立,也便於警方對網民進行線下監控。

2000年代後期,「金盾工程」第二期開始實施,本期的重點在於鋪設道路監控攝像頭,並將其整合到已有的監控系統中。研究者主要關注了其中旨在建設「平安城市」的「3111工程」。「3111工程」全稱為「城市報警與監控系統建設」,由中國公安部和各省政府合作展開,「3111」意在為省、市、縣三級進行試點,每個省確定一個市、每個市確定一個縣、每個縣確定一個區或派出所。這一工程自2006年起開展了三輪,涵蓋的地區範圍逐漸擴大,至2012年已包含660個縣或區。廣泛鋪設的監控攝像頭,加上人臉識別、人工智能等技術,令國家能對個人進行實時監控。

一台閉路監視器前,一面風中飄揚的紅旗在北京朝陽區。

一台閉路監視器前,一面風中飄揚的紅旗在北京朝陽區。攝:Colin McPherson/Corbis via Getty Images

「金盾工程」的實施,對國家的維穩偏好產生了怎樣的影響?以往的研究普遍認為,威權國家的維穩主要有兩種模式,一是「打壓」(repression),通過武力使對方屈服,二是「收編」(co-optation),通過給對方好處來換取忠誠。研究者進一步指出,打壓往往是選擇性的,只是針對激進分子;無差別的打壓會帶來國際制裁、經濟損失、大眾反抗等負面影響。而有效的收編往往是普遍性的,例如通過經濟增長、提供公共品來增強民眾對政府的滿意度。針對部分激進分子的收編往往收效甚微,遠不如把他們送進監獄來得方便。雖然普遍的收編不能贏得激進分子,但當大部分民眾不支持他們的時候,他們也無法製造大規模行動。

精準打擊的加強和福利開支的降低

研究者認為,威權國家要在這兩種模式之間做出取捨。理論上來說,他們更希望鎖定目標「精準打壓」,在集體行動爆發前預先阻止,而不是提供無差別的好處來維穩。但是,威權國家面臨着信息困境:在一個缺少競爭性選舉、言論和媒體不自由、個人傾向於自我審查的環境下,威權國家並不能有效識別出那些政權的激進反對者。然而,數字監控(Digital Surveillance)技術的發展也許改變了這種困境。通過對個人生活無孔不入的監控,威權國家如今能夠越來越清晰地掌握反對者的面貌,控制他們的行動,令「精準打壓」成為可能。研究者據此提出假設:數字監控使「精準打壓」(targeted repression)模式上升,「普遍收編」(non-exclusive co-optation)模式下降。

這一假設能否得到數據的支持呢?研究者以縣為單位收集了兩方面的數據。在「打壓」方面,研究者採用了兩個衡量指標。一個是每個縣的年度公共安全支出(不包括金盾工程),來自研究者自行整理的各縣財政數據。另一個是每個縣每年關押的政治犯數量,來自美國國會及行政當局中國委員會的中國政治犯數據庫(CECC-PPD)。這兩個數據都不完美,例如公共安全支出既包括了打壓政治異見者的支出,也包括了打擊一般犯罪的支出。而政治犯的數據則存在很多數據缺失。但研究者認為,同時參考這兩個數據可以彌補它們各自的不足。

在「收編」方面,研究者採用了縣級福利支出作為衡量指標,包括低保、退休金、醫療和失業保險等。作者還整合了一系列公共品指標,包括福利中心數量、床位,中小學在校學生的數量等。此外,作者還加入了農業生產指標,以衡量地方政府在農業上的投入。

如果我們觀察到「金盾工程」實施後,這些縣在「打壓」方面的指標上升了,而在「收編」方面的指標下降了,是否就能認為作者的假設得到了數據的支持呢?並不是。因為從時間上來看,這些指標可能原本就處在上升或下降的趨勢中,又或者是其他因素造成了這些趨勢,並不一定和數字監控有因果關係。為了能更準確地進行因果推斷,研究者採用了雙重差分法(difference-in-difference),將一些干擾因素排除出去。

2015年9月19日,遊客在中國西藏自治區首府拉薩的安全攝像頭下拍攝布達拉宮。

2015年9月19日,遊客在中國西藏自治區首府拉薩的安全攝像頭下拍攝布達拉宮。攝:Aritz Parra/AP/達志影像

這一方法之所以能被使用,是因為不同地區「金盾工程」的實施進度是不同的。在2005年「金盾工程」第一期結束的時候,只有部分地區完成了計劃,而另一些地區沒有。在2012年,也只有部分地區參與完成了第二期計劃,而另一些地區沒有。作者特別指出,在「3111工程」中,選擇哪些地方加入試點、哪些地方不加入,主要考慮的不是這些地方維穩需求強不強,而是儘可能地讓它們均勻分布在不同省份,因此減少了內生性的問題。

研究結果表明,那些在2005年前完成了「金盾工程」第一期的縣,相比同時期沒有完成的縣,在2005年後的縣級公共安全開支平均增加了11.6%。而那些在2012年前完成了「金盾工程」第二期(3111工程)的縣,相比同時期沒有完成的縣,在2012年後平均多抓了0.1個政治犯;考慮到此前平均每個縣每年的政治犯人數為0.13,數字監控幾乎令政治犯人數翻倍了。研究者認為,這些結果表明數字監控導致了「精準打壓」模式的增強。

數字監控的「有效性」

另一方面,數字監控是否導致了「普遍收編」模式的減弱呢?研究數據表明,無論是「金盾工程」第一期,還是第二期中的「3111工程」,都顯著降低了當地的多項社會福利指標。其中第一期顯著降低了政府的社會福利和農業開支,而「3111工程」則顯著降低了醫院床位和農產品產量。需要指出的是,這些「降低」並不是絕對意義的降低,而是相對於沒有實施數字監控地區而言的相對下降。研究者認為,這些結果表明數字監控導致了「普遍收編」的減少。

為了使以上結論更有說服力,研究者還排除了一些其他的可能性。例如,數字監控導致政治犯人數上升,是否一定意味着「精準打壓」模式的上升?是否有可能是數字監控技術升級後(例如可以獲取個人上網記錄),統治者擴大了打擊面,令一些原本沒有被定義為激進反對者的人被抓,而不是那些原本的反對者被更加精準地識別了?研究者指出,在政治犯數據庫中,大多數因為網絡活動被捕的人都曾使用網絡進行反政權的組織工作,因此能認為他們原本就是政權的激進反對者。其次,即使排除了這些因為從事網絡活動而被捕的人(大約佔全部政治犯的10.6%),原有的數據分析結論也仍然成立。

另一方面,數字監控導致社會福利開支下降,是否一定意味着「普遍收編」模式的下降?有一種觀點認為,數字監控能讓統治者更好地掌握民意、更有效率地分配資源,從而「節省」了社會福利的開支。然而研究者指出,他所研究的對象「金盾工程」是公安部用於監控市民的,不太可能對政府分配公共品產生影響。其次「3111工程」也只是在城市安裝攝像頭,不太可能影響農村地區的再分配和農業生產。還有一種觀點認為,社會福利開支的下降,可能是因為公共財政總量有限,當政府將更多資源投入到「打壓」活動中後,必然會擠壓其他開支。但研究者指出,這種變化並不是平衡的,各縣政府在社會福利方面減少的開支,比他們在公共安全方面增加的開支,大約高出了60%。作者認為,這說明「精準打壓」和「普遍收編」之間的此消彼長不只是出於財政平衡方面的考慮。

2018年8月11日中國山東省,隨着太陽落下,孩子與日食合影。

2018年8月11日中國山東省,隨着太陽落下,孩子與日食合影。攝:Visual China Group via Getty Images

總體來看,這項研究表明,數字監控能幫助威權政府更精準地識別出激進反對者,解決他們的「信息差」問題,從而令他們更傾向於用「精準打壓」代替「普遍收編」作為維穩模式。

對行動者而言,這意味着數字監控的升級令他們更容易被識別和打壓。這一結論看似是「常識」,但作者的貢獻在於用科學的方法在兩者之間建立了因果關係,即數字監控導致了更多的「精準打壓」,並指出了這一效應的規模,即令政治犯人數近乎增加了一倍。對於那些認為數字監控只會幫助打擊一般犯罪、對公民政治權利沒有影響的人,這一結論是有力的反駁。

更重要的是,這項研究揭示了數字監控不僅會對行動者產生負面影響,也會令一般民眾的利益受損。研究結果表明,數字監控帶來的維穩便利令政府不再積極投入社會福利,人們能享受到的公共品沒有得到預期的改善。這從側面反映了威權國家推行社會福利的首要目標是維穩,而不是改善民眾福祉。筆者認為普通人應從中得到啟示,即不應該抱有僥倖心態,以為只要乖乖聽話就可以獲得維穩紅利。當行動者被打擊,整個社會越來越失去反抗能力的時候,每個人都可能成為輸家。

(姜樂,政治學研究者)

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
互聯網審查 中國研究 姜樂