金盾工程：數字監控技術如何改變中國政府的維穩偏好

無處不在的監控攝像頭、實名的網絡社區、可以追蹤個人位置的健康碼軟件，不斷發展的數字監控技術令中國成了每個人都無所遁形的國家。過去十多年間，中國建立了規模龐大的數字監控系統，將民眾的一舉一動置於「老大哥」的視野之下。這些監控技術犧牲了個人隱私，也為威權國家提供了前所未有的信息量，並改變了政府對維穩方式的偏好。

最近發表在政治學研究頂級期刊《美國政治科學期刊》（American Journal of Political Science）的一篇論文，分析了數字監控對維穩偏好產生的影響。研究者指出，在信息匱乏的年代，國家無法有效識別出政權的挑戰者，因此維穩主要是通過提供普遍的福利來「收買人心」。而當數字監控可以彌補「信息差」的時候，威權國家更傾向於對異見者實施「精準打擊」，由此帶來政治犯人數的上升，以及公共福利的下降。

金盾工程：公安部「維穩」系統的建立

研究者以中國主要的數字監控工程「金盾工程」為例。這一工程的全稱為「全國公安工作信息化工程」，由中國公安部於1998年提出，2003年開始實施。「金盾工程」至今已開展了兩期，其中第一期（2003-2005年）包括三方面的內容，一是建立電子化的人口數據庫，包括個人照片、身份證號碼、住址、家庭構成等基本信息，以及「重點管控人口」名單，方便公安部門查詢；二是實現線下的身份追蹤，在酒店、網吧、火車站、機場等地安裝追蹤設備，當目標人物進行身份登記時，公安部門會迅速得到通知；三是進行網絡管控，包括監測重要的網站、論壇、社交媒體，及時向警方報告不穩定因素，並主動對一些網站進行攻擊或輿論引導。人口數據庫、身份追蹤系統的建立，也便於警方對網民進行線下監控。

2000年代後期，「金盾工程」第二期開始實施，本期的重點在於鋪設道路監控攝像頭，並將其整合到已有的監控系統中。研究者主要關注了其中旨在建設「平安城市」的「3111工程」。「3111工程」全稱為「城市報警與監控系統建設」，由中國公安部和各省政府合作展開，「3111」意在為省、市、縣三級進行試點，每個省確定一個市、每個市確定一個縣、每個縣確定一個區或派出所。這一工程自2006年起開展了三輪，涵蓋的地區範圍逐漸擴大，至2012年已包含660個縣或區。廣泛鋪設的監控攝像頭，加上人臉識別、人工智能等技術，令國家能對個人進行實時監控。

「金盾工程」的實施，對國家的維穩偏好產生了怎樣的影響？以往的研究普遍認為，威權國家的維穩主要有兩種模式，一是「打壓」（repression），通過武力使對方屈服，二是「收編」（co-optation），通過給對方好處來換取忠誠。研究者進一步指出，打壓往往是選擇性的，只是針對激進分子；無差別的打壓會帶來國際制裁、經濟損失、大眾反抗等負面影響。而有效的收編往往是普遍性的，例如通過經濟增長、提供公共品來增強民眾對政府的滿意度。針對部分激進分子的收編往往收效甚微，遠不如把他們送進監獄來得方便。雖然普遍的收編不能贏得激進分子，但當大部分民眾不支持他們的時候，他們也無法製造大規模行動。

精準打擊的加強和福利開支的降低

研究者認為，威權國家要在這兩種模式之間做出取捨。理論上來說，他們更希望鎖定目標「精準打壓」，在集體行動爆發前預先阻止，而不是提供無差別的好處來維穩。但是，威權國家面臨着信息困境：在一個缺少競爭性選舉、言論和媒體不自由、個人傾向於自我審查的環境下，威權國家並不能有效識別出那些政權的激進反對者。然而，數字監控（Digital Surveillance）技術的發展也許改變了這種困境。通過對個人生活無孔不入的監控，威權國家如今能夠越來越清晰地掌握反對者的面貌，控制他們的行動，令「精準打壓」成為可能。研究者據此提出假設：數字監控使「精準打壓」（targeted repression）模式上升，「普遍收編」（non-exclusive co-optation）模式下降。

這一假設能否得到數據的支持呢？研究者以縣為單位收集了兩方面的數據。在「打壓」方面，研究者採用了兩個衡量指標。一個是每個縣的年度公共安全支出（不包括金盾工程），來自研究者自行整理的各縣財政數據。另一個是每個縣每年關押的政治犯數量，來自美國國會及行政當局中國委員會的中國政治犯數據庫（CECC-PPD）。這兩個數據都不完美，例如公共安全支出既包括了打壓政治異見者的支出，也包括了打擊一般犯罪的支出。而政治犯的數據則存在很多數據缺失。但研究者認為，同時參考這兩個數據可以彌補它們各自的不足。

在「收編」方面，研究者採用了縣級福利支出作為衡量指標，包括低保、退休金、醫療和失業保險等。作者還整合了一系列公共品指標，包括福利中心數量、床位，中小學在校學生的數量等。此外，作者還加入了農業生產指標，以衡量地方政府在農業上的投入。

如果我們觀察到「金盾工程」實施後，這些縣在「打壓」方面的指標上升了，而在「收編」方面的指標下降了，是否就能認為作者的假設得到了數據的支持呢？並不是。因為從時間上來看，這些指標可能原本就處在上升或下降的趨勢中，又或者是其他因素造成了這些趨勢，並不一定和數字監控有因果關係。為了能更準確地進行因果推斷，研究者採用了雙重差分法（difference-in-difference），將一些干擾因素排除出去。

這一方法之所以能被使用，是因為不同地區「金盾工程」的實施進度是不同的。在2005年「金盾工程」第一期結束的時候，只有部分地區完成了計劃，而另一些地區沒有。在2012年，也只有部分地區參與完成了第二期計劃，而另一些地區沒有。作者特別指出，在「3111工程」中，選擇哪些地方加入試點、哪些地方不加入，主要考慮的不是這些地方維穩需求強不強，而是儘可能地讓它們均勻分布在不同省份，因此減少了內生性的問題。

研究結果表明，那些在2005年前完成了「金盾工程」第一期的縣，相比同時期沒有完成的縣，在2005年後的縣級公共安全開支平均增加了11.6%。而那些在2012年前完成了「金盾工程」第二期（3111工程）的縣，相比同時期沒有完成的縣，在2012年後平均多抓了0.1個政治犯；考慮到此前平均每個縣每年的政治犯人數為0.13，數字監控幾乎令政治犯人數翻倍了。研究者認為，這些結果表明數字監控導致了「精準打壓」模式的增強。

數字監控的「有效性」

另一方面，數字監控是否導致了「普遍收編」模式的減弱呢？研究數據表明，無論是「金盾工程」第一期，還是第二期中的「3111工程」，都顯著降低了當地的多項社會福利指標。其中第一期顯著降低了政府的社會福利和農業開支，而「3111工程」則顯著降低了醫院床位和農產品產量。需要指出的是，這些「降低」並不是絕對意義的降低，而是相對於沒有實施數字監控地區而言的相對下降。研究者認為，這些結果表明數字監控導致了「普遍收編」的減少。

為了使以上結論更有說服力，研究者還排除了一些其他的可能性。例如，數字監控導致政治犯人數上升，是否一定意味着「精準打壓」模式的上升？是否有可能是數字監控技術升級後（例如可以獲取個人上網記錄），統治者擴大了打擊面，令一些原本沒有被定義為激進反對者的人被抓，而不是那些原本的反對者被更加精準地識別了？研究者指出，在政治犯數據庫中，大多數因為網絡活動被捕的人都曾使用網絡進行反政權的組織工作，因此能認為他們原本就是政權的激進反對者。其次，即使排除了這些因為從事網絡活動而被捕的人（大約佔全部政治犯的10.6%），原有的數據分析結論也仍然成立。

另一方面，數字監控導致社會福利開支下降，是否一定意味着「普遍收編」模式的下降？有一種觀點認為，數字監控能讓統治者更好地掌握民意、更有效率地分配資源，從而「節省」了社會福利的開支。然而研究者指出，他所研究的對象「金盾工程」是公安部用於監控市民的，不太可能對政府分配公共品產生影響。其次「3111工程」也只是在城市安裝攝像頭，不太可能影響農村地區的再分配和農業生產。還有一種觀點認為，社會福利開支的下降，可能是因為公共財政總量有限，當政府將更多資源投入到「打壓」活動中後，必然會擠壓其他開支。但研究者指出，這種變化並不是平衡的，各縣政府在社會福利方面減少的開支，比他們在公共安全方面增加的開支，大約高出了60%。作者認為，這說明「精準打壓」和「普遍收編」之間的此消彼長不只是出於財政平衡方面的考慮。

總體來看，這項研究表明，數字監控能幫助威權政府更精準地識別出激進反對者，解決他們的「信息差」問題，從而令他們更傾向於用「精準打壓」代替「普遍收編」作為維穩模式。

對行動者而言，這意味着數字監控的升級令他們更容易被識別和打壓。這一結論看似是「常識」，但作者的貢獻在於用科學的方法在兩者之間建立了因果關係，即數字監控導致了更多的「精準打壓」，並指出了這一效應的規模，即令政治犯人數近乎增加了一倍。對於那些認為數字監控只會幫助打擊一般犯罪、對公民政治權利沒有影響的人，這一結論是有力的反駁。

更重要的是，這項研究揭示了數字監控不僅會對行動者產生負面影響，也會令一般民眾的利益受損。研究結果表明，數字監控帶來的維穩便利令政府不再積極投入社會福利，人們能享受到的公共品沒有得到預期的改善。這從側面反映了威權國家推行社會福利的首要目標是維穩，而不是改善民眾福祉。筆者認為普通人應從中得到啟示，即不應該抱有僥倖心態，以為只要乖乖聽話就可以獲得維穩紅利。當行動者被打擊，整個社會越來越失去反抗能力的時候，每個人都可能成為輸家。

（姜樂，政治學研究者）