Black Lives Matter 深度 評論

社區關係、軍事化與抗爭處理:透視反警暴運動背後的美國警政沉痾

當警員身著作戰服、配備軍用槍械、搭乘裝甲車行動,並接受來自軍方的訓練時,「軍/警」間的分際就越形模糊。


2020年5月31日華盛頓,一名警察衝向示威者,示威者抗議喬治·弗洛伊德(George Floyd)在明尼阿波利斯因警暴而死。 攝:Samuel Corum/AFP via Getty Images
2020年5月31日華盛頓,一名警察衝向示威者,示威者抗議喬治·弗洛伊德(George Floyd)在明尼阿波利斯因警暴而死。 攝:Samuel Corum/AFP via Getty Images

非裔美國公民佛洛依德(George Floyd)遭警察壓頸致死的事件,再次點燃了發端自2013年,並於2014年佛格森(Ferguson)非裔少年槍殺事件後興起的「Black Lives Matters」(BLM) 運動。至今BLM的抗爭已經從全美,進一步擴散至全球各地,一般預期將會對即將到來的美國總統大選造成重大影響,並進一步牽動國際情勢。

美國的種族問題由來已久,猶如一座隨時爆發的火藥庫。但在數波BLM運動中扮演導火線的美國警察,在這次運動中自身也成為了標的,警察改革的呼聲高漲。顯然一而再,再而三的執法爭議並非單純「擦槍走火」,警政問題本身就是另一座社會衝突的火藥庫,盤根錯節,亟待細心且徹底地拆解。

美國警政基礎背景:部門分立、長官民選、集中部署

在美國,從聯邦、州、縣、市等各級行政區,警察部門都是各自獨立而不互相隸屬的,全美約有一萬七千多個警察單位。

在討論對BLM運動所反映的警政議題之前,由於各國警政制度大相徑庭,因此必須先介紹美國警政體系與BLM議題相關的幾個主要特徵。

首先雖然在網路上經常看到「美國警察如何如何……」的發言,但實際上並不存在一個統一的「美國警察」。在香港,只有一個香港警察組織;而在台灣,雖然地方政府在預算與人事上擁有實質影響力,但組織上全國警察均隸屬於中央的警政署;在日本,中央的警察廳與各都道府縣的地方警察本部有一定程度的分立,但警察廳仍透過高階警官的人事以及部分直屬部門,掌握著全國警察的領導權。

但在美國,從聯邦、州、縣、市等各級行政區,警察部門都是各自獨立而不互相隸屬的,全美約有一萬七千多個警察單位。每個單位都有其管轄區域特性、管轄案件類型、預算員額、職務階級與權限等。在大城市,如知名的紐約市警(NYPD)、洛杉磯市警(LAPD)自然是兵多將廣,而鄉下小鎮可能只有個位數警員。但就算是小鎮警察,也是獨立單位,不受聯邦、州、縣警的直接指揮。

除了部門分立外,在部分地區的治安首長並非由首長指派,而是由民選產生的,不僅有任期,也不一定是由警察體系出身者擔任。在許多地方,治安首長選舉的重要性並不遜於地方首長選舉。這使得警政政策與當地政治情勢連動,由選舉產生的民意正當性,也賦予了警政首長在面對中央或地方政府時的一定自主性。

最後則是在警力部署上,大部分採取「集中制」,亦將警力集中於分局,再前往巡邏與機動應變。這是相對於日本、台灣、中國、新加坡等地,將警力分散至派出所等,深入社區內部駐點的「散在制」。集中制的優勢在於調度靈活、管理方便且節省人力,因此即便是採取散在制的國家,也往往會建置一定的集中應變警力。但集中制下警察與社區的關係較為疏離,美國各地存在著許多警察無法踏足的「黑街」,原因之一就是因為與當地居民的對立嚴重。

2020年5月29日,在明尼蘇達州明尼阿波利斯的一次示威遊行中,一名示威者投擲滅火器。
2020年5月29日,在明尼蘇達州明尼阿波利斯的一次示威遊行中,一名示威者投擲滅火器。攝:Chandan Khanna/AFP via Getty Images

社區警政及其侷限

社區警政原本是希望消解「警察」對「社區」的對立,但LAPD透過定義「社區」與「社區之敵」,將白人與西裔界定為「社區」,進而以「回應社區需求」之名持續取締「社區之敵」的非裔,其執法正當性得到大幅強化。

警察與當地社區的疏離甚至對立,會造成許多問題,例如「黑街」成為治安死角、警員安全受到威脅、治安政策不符居民需求、民眾拒絕協助等等。因此從1980年代開始,美國各地開始推行「社區警政」(community policing)政策,例如成立委員會聽取民意,甚至讓居民參與部份決策、重視第一線與民眾互動的基層、結合社區力量解決治安問題、基於民情資訊事前預防犯罪等等。

社區警政在部分地區確實出現成效,例如犯罪率降低、治安死角的清除、警民衝突減少,因此有許多國家也開始導入社區警政政策。但另一方面,也不乏對社區警政的質疑,包括對於睦鄰活動、政令宣導等部分措施的實效性存疑、對於黑幫盤據等治安嚴重敗壞區域無效等等。

理論上若推行社區警政,改善警民關係,則警方對有色族裔的執法歧視亦應可望改善。然而,政治社會的不平等結構,仍有可能反映在警政體系上。例如在1960年代的民權運動中,許多南方州的執法部門,都明顯袒護白人種族主義者,甚至被懷疑協助殺害、攻擊民權運動者。

而2014年導致BLM運動興起的佛格森,直到1960年代為止都是日落後禁止非裔進入的「日落城市」之一,是完全由白人中產構成的城市,這樣的結構並未隨著人口結構改變而自動改變。在佛格森事件發生的2014年,非裔人口比例已高達百分之六十二,但市長、警察首長都是白人,六名市議員中只有一名黑人,五十三名警察中僅有三名非裔警察。

美國學者羅素(Aaron Roussell)對於洛杉磯市警(LAPD)的社區警政研究,揭露了警方如何在社區警政改革之後,持續維持種族不平等。LAPD在1992年洛杉磯暴動後,開始導入社區警政,由於引發暴動的導火線,就是非裔男子在高速公路上遭白人警員圍毆,因此LAPD的社區警政,在一開始就特別強調透過委員會建立與各種族間的雙向溝通,以及對警方執法公平性的監督。

然而羅素根據田野研究指出,首先委員會是用英語進行,排除了不諳英語的居民。而經常成為取締對象的移民、性工作者與街友,也難以踏進警局參與會議。此外,不同種族間的矛盾,成為了LAPD的突破口。當時西裔移民大量湧入洛城,擔起了城市底層的勞動力,遭到原居於洛城的非裔社群敵視。LAPD於是聯合西裔社群,對西裔常見的非法工作、無照攤販等違法行為,基於「社區需求」放鬆取締。而將非裔視為「社區之敵」的白人與西裔,則在委員會中要求LAPD嚴加取締非裔犯罪。

羅素認為,社區警政原本是希望消解「警察」對「社區」的對立,但LAPD透過定義「社區」與「社區之敵」,將白人與西裔界定為「社區」,進而以「回應社區需求」之名持續取締「社區之敵」的非裔,其執法正當性得到大幅強化。而非裔,特別是底層非裔居民的處境,則仍未能受惠於社區警政,對警方的對立與不滿持續存在至今。

2014年11月26日密蘇里州弗格森市,弗格森警察局外面下起大雪。
2014年11月26日密蘇里州弗格森市,弗格森警察局外面下起大雪。攝:Jeff Roberson/AP/達志影像

美國警察「軍事化」的潮流與批判

在阿富汗與伊拉克戰爭中,軍方採購的大量作戰服、武器、裝甲車等,透過聯邦政府轉手到了警察單位手中,超過警察執法所需程度的過剩火力,反而對民眾帶來更大的生命與財產風險。

除了種族因素,美國警察在現場行使強制力的妥適性,也成為檢討焦點。常見支持警察使用強制力的論點,是認為美國槍枝非常普遍,因此警方經常使用槍械等風險較高的執法手段,也是不得已的選擇。確實槍枝管制是非常重要的治安議題,但只談民間槍枝管制,其實忽略了長年來美國政府的警察「軍事化」政策下,對警察執法裝備、策略與心態的長遠影響。

聯邦政府有許多提供各警察單位申請的補助計畫,許多資源都來自於軍方。擁有百年歷史的美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union, ACLU),在2014年出版的研究報告中指出,長年來聯邦政府的這些補助,導致了美國警察的高度「軍事化」。特別是在阿富汗與伊拉克戰爭中,軍方採購的大量作戰服、武器、裝甲車等,透過聯邦政府轉手到了警察單位手中,超過警察執法所需程度的過剩火力,反而對民眾帶來更大的生命與財產風險。

具體而言,原本各地的特警部隊(Special Weapons And Tactics, SWAT),是用來對付劫持人質、槍枝濫射、恐怖攻擊等重大事件的,也因此SWAT被視為「準軍事部隊」的一種。但實際上美國警察經常在普通的搜索任務上動用SWAT,根據ACLU的調查,在2011-2012年間,有79%的搜索任務動用了SWAT。而比起先出示令狀要求配合,SWAT傾向出動大部隊,直接使用破門工具、震撼彈與槍械突襲。但根據統計,警方事前認為對方可能有武裝的案例,只佔了35%,而實際上繳獲的武器,大多是手槍等級。

ACLU批評,SWAT增加了民眾財產與生命的無謂風險,特別是缺乏應變能力的老弱婦孺。例如民宅裡面可能根本沒有人,但門窗與傢俱都已被搗爛;也有民眾在攻堅時被震撼彈燒傷,或是被誤擊斃命。而非裔比其他族裔更容易面對到軍事化所造成的風險,根據ACLU的調查,於動用SWAT的案件對象當中,有39%為非裔、20%為白人、11%為西裔、30%種族不明。

作為代表性的「軍事化」政策,而被ACLU點名批判的「LESO計畫」Law Enforcement Support Office Program),是由美國國防部後勤局(Defense Logistics Agency, DLA)所負責的支援計劃。該計畫緣起於二戰後大量汰除軍方物資的再利用,目前的制度則確立於1997年。各地警察單位可與DLA簽訂合作備忘錄(MOU),申請撥用軍方物資,範圍從醫藥包到裝甲車不等。根據DLA統計,於今年六月全美約有八千兩百個單位加入。

對於相關批判,DLA則表示,首先這些撥用給執法部門的裝備都會經過「去軍事化」(demilitarized),確保其符合執法部門使用,例如拆除裝甲車的機槍座與軍用通訊器材。而槍械、戰鬥配件與交通工具等管制物資(Controlled property),在撥用後仍會持續受到DLA的追蹤,以確保執法部門適切使用。若有違反MOU或其他法令的情形,DLA有權對違規單位停止裝備使用、凍結申請權限或將其剔除於LESO計畫之外。

DLA也強調,根據2019年的統計,管制物資只佔了全體撥用物資的8%。除了DLA與其他國防部的計畫外,各警察單位亦有可能從聯邦財政部、司法部或國土安全部,透過不同管道取得軍事裝備,或採購相關物資的補助款。簡言之,不應將警察的軍事化,全部歸咎於LESO計畫。

雖然ACLU也承認,因為缺乏充分公開資訊與監察機制,因此未能掌握警察軍事化的全貌,但這黑箱本身亦是問題所在。從DLA的說法當中,也可以間接了解到美國警察的軍事化,已是不同部門、計畫、預算分頭並進的廣泛現象。而在背後,則有著美國軍事工業複合體的龐大利益,渴求著更多訂單。

2020年5月28日,美國明尼蘇達州阿波利斯市,示威者在焚燒中的警署外聚集。
2020年5月28日,美國明尼蘇達州阿波利斯市,示威者在焚燒中的警署外聚集。攝:John Minchillo/AP/ 達志影像

當警員身著作戰服、配備軍用槍械、搭乘裝甲車行動、並接受來自軍方的訓練時,「軍/警」間的分際就越形模糊。

除了軍事裝備直接造成的損害之外,其所形塑出的「軍人心態」,是更廣泛而深層的問題。警察與軍人最大的不同,就是警察的主要目的並非「殺傷」而是「保護」與「執法」,警察所面對的是「公民」,即便是搜索或逮捕的對象,警察一樣需要保護其安全,而非將其當成殺之可也的「敵人」。

但當警員身著作戰服、配備軍用槍械、搭乘裝甲車行動、並接受來自軍方的訓練時,「軍/警」間的分際就越形模糊。即便是SWAT以外的警察,其仍有可能受到軍事化的訓練內容與組織文化影響,而更傾向動用強制力,更容易將民眾視為潛在罪犯/敵人,並在執法時輕視對民眾生命財產安全的顧慮。

ACLU取得了部分的警察訓練課程內容,並指出在課程當中,軍方教官明顯正試圖將警員訓練為具軍事思維的軍人。例如在密蘇里州(Missouri)法明頓市(Farmington)的訓練中,教官表示鑑於軍方不能輕易介入國內治安事務,因此學員必須成為國內的「特戰部隊」(Delta Force)。而在北卡羅萊納州(North Carolina)卡瑞鎮(Cary),要求所有隸屬快速反應部隊的員警,接受名為「戰士素養」(Warrior Mindset)的課程,目的為強化其「戰鬥意識」(Battle Mind)。

在善惡分明的熱血警匪片中,所出現的武裝攻堅槍戰,僅是警察工作的極小部分。警察大多數都是在與民眾相處,即便是查緝犯罪,民眾的配合與協助也往往不可或缺。對大多數員警來說,比起射擊技術,對溝通技巧、地方民情與法規的熟稔,是對執勤更有幫助的。在可能會起衝突之時,如何降低衝突強度,以保護彼此與周遭民眾的安全,這是軍事訓練少有著墨,但對警察來說必要的素養。而治安問題,也無法透過增加步槍或裝甲車的數量來解決。

軍事化的武裝與思維,如何升高無謂的衝突,進而讓警察所面對的情勢更加失控,不僅體現在日常執法的槍擊爭議,也在美國總統川普對BLM運動的回應上表露無遺。

2020年5月31日加利福尼亞州舊金山市政廳外,示威者嘲諷市政廳外的一名警員。
2020年5月31日加利福尼亞州舊金山市政廳外,示威者嘲諷市政廳外的一名警員。攝:Philip Pacheco/AFP via Getty Images

治絲益棼的鐵腕宣言

「開槍鎮壓」或「放任劫掠」的二元對立是假議題,真正的問題出在抗爭處理上警力運用的策略失當。

面對這波BLM抗爭,美國總統川普對華盛頓特區的抗議群眾部署了持槍人員,在大隊鎮暴警察保護下,為競選特意前往教堂高舉聖經拍照。並將無政府主義運動Antifa視為BLM的幕後黑手,將其認定為恐怖組織,並宣稱聯邦將動用軍隊介入無力或不願平息事態的城市。

確實,在不少地方發生了放火、打劫的事件,報警後仍未見警方處理。而這些打砸搶的畫面,不僅成為反對BLM運動的理由,也成為支持川普應放手開槍鎮壓的論據。但同時我們也看到,許多高舉雙手,手無寸鐵的抗議隊伍,被全副武裝的鎮暴警察以催淚瓦斯、警棍驅離。甚至連CNN的採訪團隊,都在現場直播報導中被警方押走。顯然「開槍鎮壓」或「放任劫掠」的二元對立是假議題,真正的問題出在抗爭處理上警力運用的策略失當。

原則上,在面對抗爭時,應優先透過溝通協調來降低現場的衝突張力,因為絕大部分的群眾上街不是來打砸搶的,而是來表達訴求的。在警察部門分立之下,美國各地警方對抗爭的回應相當不同。有一些地方選擇了以單膝下跪的抗議姿勢,同理群眾的訴求,或是協助群眾和平完成行動。劫掠並沒有因為這些地方的警察對群眾「示弱」而上演,反而是在沒有可趁之亂時,即便有人動手行搶,也很難得到群眾響應而容易對應。

當然,在當前的緊繃情勢之下,警方做好防止現場失控的準備,也是合理的。但只要現場還算和平,鎮暴部隊就不應擺到第一線,不僅浪費警力,也只會無謂地刺激群眾情緒。川普不斷發言刺激群眾,更在群眾面前部署持槍人員,是最糟糕的示範。一旦發生衝突,警民雙方的生命風險都將大幅提高,而對此公權力往往有更大的選擇餘地,也須負上更重的責任。

可能會有人問,如果參與劫掠或暴動的民眾人數過多,遠超過警力而無法阻止,那還不該開槍嗎?確實就算一支鎮暴警力能以一擋十,能夠應付的群眾人數終究有極限。曾有經歷過數十萬人抗爭現場的警官對筆者坦白:「群眾人數多到一個程度,其實警察能做的就只有祈禱。」但若真有多到令警力寡不敵眾的大量居民,投入所謂「暴亂」,甚至不惜以武裝反抗警察,比起鎮壓,探究與解決令事態演變至此的真正原因,才是當務之急。

2014年11月23日密蘇里州弗格森市,一個企業的藝術品上反映在窗戶上的雨滴,這是密蘇里州弗格森市一名白人警察槍殺一名18歲黑人之後的三個多月。
2014年11月23日密蘇里州弗格森市,一個企業的藝術品上反映在窗戶上的雨滴,這是密蘇里州弗格森市一名白人警察槍殺一名18歲黑人之後的三個多月。攝:Charlie Riedel/AP/達志影像

「解散警察」的主張?

提供公民一個安全環境,應該是不分左右的共通責任,美國作為世界強權,在這點上卻始終不及格。

以BLM運動來說,若希望抗爭平息,顯然正面回應改革警察的訴求,要比調動軍隊來得更有效,也合乎民主精神。但或許是「削減警費」(Defund the Police)的抗爭口號,以及佛洛伊德案發城市明尼阿波利斯的市議會支持解散本市警隊的行為,被許多人直接解讀為「解散全美警察」,因而運動的訴求被不少人認為是極端而難以接受的。

確實有許多無政府主義者主張的「解散警察」,就真的是全面解散執法機構。其論述認為,警察所保護的,其實只是資本主義。若能夠讓小規模的在地社群充分自治,社群成員平等地互相尊重彼此的自由,那麼根本不會有那麼多犯罪需要取締,也就不需要警察了。

筆者雖不贊同上述論調,但無政府主義者的批判提醒了一點,那就是警察制度與其他社會制度一樣,其正當性並非不證自明的。警察在當前社會究竟扮演什麼樣的角色,又是否需要改變,是值得也應該不斷反思的。

細究關於「解散警察」的內涵,其實包含了許多不同的改革訴求。首先由於美國警察屬於地方部門,因此要針對特別有問題的分局或整個當地警政部門,進行人事重整或預算重分配,就其規模也並非不可能。

例如紐澤西州(New Jersey)的肯頓市(Camden),由於長年苦於高犯罪率以及警政貪腐嚴重,因此在2012年重組警察部門,從強調嚴懲犯罪,改為重視降低衝突、溝通對話與社區警政,成功讓犯罪率降到歷史新低。當地警察在這次的BLM運動中,也選擇了和民眾走在一起。

就聯邦政府的角色來說,除了正在審議中的提高透明度、訓練內容與監察機制的改革法案外,也該著手檢討警察軍事化政策。除了軍事化本身的負面效應外,若將每年採購武器的聯邦預算移轉至社福、教育,也被認為對改善治安會有更好的成效。這也同樣適用於地方政府的預算分配。

除了長遠的政策面以外,「8 can’t wait」運動則提出了短程改革目標。包括了「禁止鎖喉等高致命風險手段」、「以降低衝突為主要策略」、「射擊前充分警告」、「射擊前須窮盡其他手段」、「賦予員警介入同僚執法過當之義務」、「禁止射擊行駛中車輛」、「制定武力升級準則」與「要求完整報告」。這都是警察學上討論已久,但在實務上遲遲難以落實的措施。該運動鼓勵民眾去檢視居住地的警察部門,其訓練與實務是否有符合上述準則,希望推動由下而上的全國性改革。

在當前動盪的國際情勢下,對於牽動美國總統大選的BLM運動,各方在分析與評論時,難免交織著各自的國內外政治考量,陰謀論亦因此甚囂塵上。但提供公民一個安全環境,應該是不分左右的共通責任,美國作為世界強權,在這點上卻始終不及格。無論有著怎麼樣的政治盤算,都不該無視BLM運動所揭露的警政沉痾,以及無數寶貴生命的犧牲。

(許仁碩,北海道大學法學助理教授)

評論 許仁碩 警察 明州事件