深度 評論

民主全球滑坡:危機從何而來,將向何去

所謂「民主危機」,本質上是一場社會的存在性危機:我們,還願意在同一個國家中和平共處嗎?


2016年11月8日西雅圖,民主黨總統候選人希拉里的支持者於西雅圖市國會山附近的酒館,觀看電視報導美國總統大選。 攝:Jason Redmond/AFP via Getty Images
2016年11月8日西雅圖,民主黨總統候選人希拉里的支持者於西雅圖市國會山附近的酒館,觀看電視報導美國總統大選。 攝:Jason Redmond/AFP via Getty Images

未來的美國會不會變成一個獨裁國家?這一直是為政治學者和科幻作家所津津樂道的話題。一方面,作為第一個現代民主政權,美國的政治框架建構於二百餘年前,未必能適應當今時代的快速變遷;另一方面,正如胡安·林茨(Juan Linz)所指出的,總統制民主在危機面前更為脆弱:權力集中於一人,而且重組政府的時間不能靈活調整。歷史上,美國也確實出現過如水門事件這樣的政治危機,所幸在國會、媒體和輿論的共同作用下,體制本身並未受到太大創傷。

然而,自第45任總統唐納德·特朗普上任以來,坊間對美國民主崩潰的憂慮,似乎在一天天變得更加實際。早在競選期間,特朗普就對民主政治的傳統支柱之一——新聞媒體——大肆抨擊,並拒絕承諾在敗選之後接受結果。上任以來,他對於媒體的攻擊變本加厲,還通過社交媒體平台為虛假新聞推波助瀾。在他的整肅下,司法部已然淪為了黨同伐異的工具:自承有罪的弗林將軍被免於起訴,而正在調查特氏家族盟友的曼哈頓檢察官則遭到解職。在國際事務上,他跟一眾獨裁政權打得火熱,反而和民主世界的盟友齟齬日深(參見博爾頓的新書「The Room Where It Happened」)。面對民眾的和平示威,他的第一反應不是回應訴求或者號召團結,而是宣稱要動用軍隊武力鎮壓,一時間引得朝野震動。

在特朗普的示範作用下,破壞民主制度的嘗試在美國地方政治中也變得愈發頻繁。選區劃界(gerrymandering)和選民登記設限之類的伎倆已是屢見不鮮。威斯康星州在新任州長上任之前,通過了一系列限制州長權力的法案以保護前任的政治遺產。密歇根州任由反對居家令的右翼民兵佔領國會並中斷立法議程。蒙大拿州的眾議員 Greg Gianforte 甚至在選舉當天對質疑他政綱的記者大打出手。地方政客和專業官員面對特朗普的胡吹法螺,表現得日益唯唯諾諾,俯首帖耳。很多人擔心,即使特朗普在今年的大選中鎩羽,他給民主制度造成的破壞也非朝夕可以修補。更何況,他是否會尊重大選結果,和平交權,如今看來都還是未知數。

讓人憂慮的還遠不止領導人的表現,美國民眾對於民主的熱情,似乎也遠不如他們宣稱的那樣高漲。

讓人憂慮的還遠不止領導人的表現,美國民眾對於民主的熱情,似乎也遠不如他們宣稱的那樣高漲。最近發表於《美國政治學評論》(American Political Science Review)的研究中,耶魯大學教授 Milan Svolik 跟合作者開展了一項實驗,讓選民在兩名假想的候選人中進行抉擇。兩人的差異除了個體特質和競選綱領,還包括是否會推行以損害民主制度為代價令本黨獲益的政策,比如設置不公平的選舉規則或者限制反對黨舉行集會。結果顯然,美國選民對不民主的候選人表現出了相當大的寬容。在其他方面相同的情況下,這些人的得票份額只會降低3%到10%,還不如婚外情所造成的負面影響大。

類似的現象不僅僅出現在美國。Svolik在委內瑞拉選民中間也觀察到了相近的結果(Svolik, 2020)。一項於2018年在馬來西亞進行的調查實驗(Gandhi and Ong, 2019)發現,如果告知反對派(希盟)支持者,希盟將在大選中獲勝,但首相不會來自他們所偏好的政黨(土著團結黨或民主行動黨),那麼他們對於希盟的支持率會大幅下跌。換言之,大部分人確實擁護民主,但前提是他們能從中獲得自己想要的結果。林茨曾經說過,民主正常運作的前提之一,是民眾堅信此乃各種制度中的「唯一之選」(the only game in town)。從這個角度看,民主確實在全世界遭遇了「滑坡」(backsliding)。

2019年12月29日紐約市,自由女神像和帝國大廈。

2019年12月29日紐約市,自由女神像和帝國大廈。 攝:Gary Hershorn/Getty Images

民主危機的本質

民主國家內部最引人矚目的政治現象之一,就是維繫了百餘年的傳統政黨體系搖搖欲墜。越來越多選民厭倦了在左翼社民黨和右翼保守黨之間的二選一,轉投新興的極端民粹政黨。

過去十餘年間,反體制的民粹政黨和政客在各個民主國家湧現,甚至在不少地方已經上台執政。儘管口頭上不反對民主,他們卻於暗中將民主制度的根基——公平競爭、權力制衡、媒體監督、全民參與——逐漸腐蝕殆盡。波蘭的卡欽斯基,匈牙利的奧爾班,土耳其的埃爾多安……在這些政治強人領導下的國家,民主和威權之間的界限正在一天天變得模糊。而中國在過去三十年中的高速崛起,則讓民主制度的吸引力看上去前所未有地暗淡。「民主危機」已然成為了政治學界最為熱門的術語。

任教於紐約大學的政治學泰斗 Adam Przeworski ,在其去年出版的著作「Crises of Democracy」中,對當前民主制度所面臨的挑戰進行了系統性的總結。在他看來,一切政治制度都是解決社會衝突的工具。現代民主的特殊之處在於,藉由選舉,衝突各方可以清楚地看到彼此的力量對比。因此,輸掉的一方不會試圖通過其他手段(比如發動內戰)來挑戰贏家——這樣會造成無謂的損失,但結局卻未必如他們所願(Fearon,2010)。相反,他們會調整自己的綱領,嘗試獲得更多民眾的支持,並希望能夠在下一次選舉中獲勝。所以說,民主吸收了社會衝突,為之提供了一個和平的處理框架。利益相似的人們結成政黨,在此框架之內推動自己的訴求。

然而,現代社會中的偏好分布往往十分複雜,不只有一個維度,而且會隨着社會環境發生變化。當人們發現,自己的想法無法被現有政黨體系所代表時,他們對民主制度的信心也會下降。民主國家內部最引人矚目的政治現象之一,就是維繫了百餘年的傳統政黨體系搖搖欲墜。越來越多選民厭倦了在左翼社民黨和右翼保守黨之間的二選一,轉投新興的極端民粹政黨。Przeworski觀察到,投票率越低的國家,極右翼的得票率就越高,這說明傳統政黨未能充分反映普通民眾的心聲。更重要的是,如果整個社會的偏好差異過大,那麼也許連其他勢力上台執政的可能性都令人難以忍受。與其面對敗選的風險,再老老實實等着捲土重來,倒不如此刻鋌而走險,用暴力手段(革命、暗殺、內戰)將看不順眼的人統統消滅。這樣的話,民主就失去了其對於政治勢力原有的約束力。

所以,所謂「民主危機」,本質上是一場社會的存在性危機:我們,還願意在同一個國家中和平共處嗎?

2018年1月4日美國波士頓,無家可歸的人在波士頓街道的一家咖啡店外面徘徊。

2018年1月4日美國波士頓,無家可歸的人在波士頓街道的一家咖啡店外面徘徊。攝:Spencer Platt/Getty Images

是什麼導致了危機?

在全球化和經濟自由化的雙重作用下,底層民眾為經濟增長的放緩付出了不成比例的慘重代價。

究竟是什麼原因導致了如此不可調和的社會矛盾?Przeworski 認為,首當其衝的是經濟增長的停滯和不平等的持續積累。普林斯頓大學的經濟史學家羅伯特·戈登斷言,19世紀70年代到20世紀70年代,是人類歷史上僅有的黃金百年。在此期間,經濟飛速發展,我們的衣食住行都發生了翻天覆地的變化,現代化的生活方式逐漸成型。1970年以來,雖然新發明仍然持續給社會帶來改變,其影響力卻遠遠不及曾經的小汽車、飛機、空調,乃至抽水馬桶。相應地,發達國家的經濟增長率萎靡不振,階層不斷固化,通過個人奮鬥改變命運的機會日益渺茫。

雪上加霜的是,在全球化和經濟自由化的雙重作用下,底層民眾為經濟增長的放緩付出了不成比例的慘重代價。全球化時代,資本可以自由流動,逐利而往;勞動力則受制於主權國家的邊界,難以遷徙。面對第三世界國家,尤其是中國工人的競爭,美國昔日引以為豪的製造業潰不成軍,汽車城變成了鐵鏽帶。麻省理工學院經濟系教授 David Autor 在一系列研究中發現,1990年至今,美國受到中國進口衝擊較大的地區(即原先勞動密集型產業集中的地區),失業率更高,真實工資水平更低,創新更少,也更有可能在2016年大選中投票給特朗普。

這正是哈佛經濟系教授 Dani Rodrik 闡述過的「不可能三角」:全球化、主權國家和民主不可兼得,每個國家只能任選其二。國家主權不可動搖,意味着跨國再分配(比如由中國政府補貼美國工人)難以實施。那麼隨着全球化而來的利益分配不均,必然導向國內偏好的極化、民粹主義的興起和民主的滑坡。Rodrik 一針見血地指出,全球化帶來的衝擊跟技術進步所帶來的不同:後者每次傷害的是不同群體,從而社會整體尚有時間將創傷慢慢撫平,而前者的成本卻總是由受教育程度較低的藍領工人承擔。如果人們要為每天的晚飯發愁,我們又怎麼能期待他們去保衞民主?

當然,商品和資本的跨國流動也確實提升了資源配置的效率,創造了空前的財富。經濟學研究發現,從事對外貿易的企業生產率會不斷提升(Atkins,2014)。只不過,由此而來的好處並未被全社會共享。經濟學家曾經相信,可以先把蛋糕做大,再討論如何分配蛋糕(福利經濟學第二定理)。然而,現實跟理論卻發生了令人震驚的脱節。70年代裏根和撒切爾改革所開啟的經濟自由化,在為私營企業發展掃除桎梏的同時,也將普通勞工的議價權一掃而空。工會一蹶不振,而勞動力在發達國家國民收入中所佔的份額逐年下降。

Autor 教授及合作者最近刊登於《經濟學季刊》 (Quarterly Journal of Economics )的研究顯示,在全球化驅動下,美國各個行業的集中度在過去幾十年裏不斷上升(Autor et al., 2020)。「明星企業」通過壟斷市場獲得的溢價,從80年代的21%上升到了如今的61%,進而在國民收入中切走了越來越大的蛋糕份額(De Loecker et al., 2020)。世界銀行由此畫出了著名的大象曲線:過去三十年間,中等收入國家的普通民眾收入迅速上升,頂級富豪的財富實現暴漲,而發達國家的普通民眾則原地踏步。

Przeworski 認為,戰後各階層之間曾在利益分配上達成共識,但如今這已化為泡影。70年代以來國家從公共事業中的抽離,不但剝奪了「我們的孩子」(Putnam, 2015; Chetty et al., 2017)向上流動的機會,也並未如右翼預想的那樣,通過「涓滴效應」造福社會(Piketty, 2011)。教育和公共衞生投資的缺乏,加上居住隔離的加劇,譜就了一曲「鄉下人的悲歌」(Vance, 2016)。諾獎得主 Augus Deaton 和 Anne Case 的數據分析顯示,90年代以來,美國白人中年男性的平均死亡率不降反升,這在發達國家中獨樹一幟。哈佛教授 Raj Chetty 等人分析政策實驗得出結論:13歲以下的兒童只要能隨家庭搬遷到貧困率較低的社區,其成年後的收入就可以提高31%。但在沒有政策扶持的情況下,做出背井離鄉,重頭開始的決定,又是何其艱難。

經濟窘迫、無所依託、翻身無望所帶來的不安全感,很容易點燃人們內心深處對權威和拯救者的渴望。

經濟窘迫、無所依託、翻身無望所帶來的不安全感,很容易點燃人們內心深處對權威和拯救者的渴望(Stenner, 2005; Inglehart and Norris, 2016)。紐約大學的 James Bisbee 在他的博士論文中發現,經受了「中國衝擊」的美國民眾,表現得更加排外、孤立,和支持貿易保護主義。這股不滿和憤懣的情緒助長了右翼媒體的興起,又反過來被其利用和加強,形成了難以忽視的民粹主義浪潮(DellaVigna and Kaplan, 2010; Martin and McCrain, 2019),矛頭直指建制派政客和外來移民。

事實上,現有證據表明,即使是低技術移民的湧入,也不會降低本地居民的工資收入(Card, 1990; Friedberg, 2001)。由於缺乏社會關係,移民多半隻能從事較為低端,無人問津的工作。這反而為本地人創造了更多依賴於溝通技能的新崗位(Foged and Peri, 2016)。然而,對於移民的偏見是如此根深蒂固,哪怕直面事實都無法讓人們改變想法(Alesina et al., 2018)。隨之而來的結果是,不同階層的社會成員之間,隔閡越來越深。Chen和Rohla利用智能手機定位所做的分析顯示,如果家庭成員來自黨派傾向不同的地區,那麼2016年感恩節晚餐持續的時間會縮減30到50分鐘——這種跡象在特朗普當選之前尚不明顯。Przeworski滿懷憂慮地感歎道,政治極化已經侵蝕到了社會的最基本單位——家庭,這正是民主衰敗的最壞徵兆之一。

當然,也並不是所有事實都令人悲觀。Przeworski 提到,如今各個國家的收入水平相比於二戰之前都有了極大提升。高收入民主不會垮台,這是政治學中至今尚未受到挑戰的一條鐵律(Alvarez et al. 2000)。此外,公開反對民主制度的意識形態,比如共產主義和法西斯主義,都已經被掃進了歷史的垃圾堆。今天的民粹政黨雖然對現存政治制度不屑一顧,卻也不敢對民主本身大放厥詞,反而統統打出了要還政於民的口號。過去幾十年裏,軍隊在政治中扮演的角色也愈發邊緣化,政變已經十分罕見。如果經濟增長率能夠復甦,或者政府能想辦法降低不平等,也許更加美好的世界就在前方。

2020年5月29日華盛頓市華盛頓旅館的餐廳,女服務員戴上口罩在重新開業的第一天經過餐廳內的人偶。

2020年5月29日華盛頓市華盛頓旅館的餐廳,女服務員戴上口罩在重新開業的第一天經過餐廳內的人偶。攝:Olivier Douliery/AFP via Getty Images

全球範圍內的不平等能被消解嗎?

Rodrik 討論過在不可能三角中,放棄主權國家,走向全球監管的可能性。但看看歐盟所面臨的困境就知道,我們要走的路還有很長。

但這又談何容易。關於什麼能帶來增長,經濟學家們至今也只有一些泛泛的共識,比如包容性的制度(Acemoglu and Robinson, 2005)、人力資本積累(Lucas, 1988)、強大的國家能力(Besley and Persson, 2011),和產業集聚帶來的創新(Moretti, 2012)。但具體到每個個案,經濟學始終無力提供有效的指導(Banerjee and Duflo, 2019)。

而降低不平等就更加困難。歷史經驗告訴我們,和平時期不平等擴大的趨勢一般不會逆轉。只有「大平等器」,即饑荒、瘟疫、戰爭和死亡這「天啟四騎士」,才能實現有效的財富再分配(Scheidel, 2017)。比如Keeve和Stasavage的研究就發現,歐洲歷史上凡是有戰亂的時期,各國政府徵收的遺產税率也會相應提升。二戰之後,核威懾的出現防止了大規模熱戰的爆發,而科技進步使得饑荒和瘟疫的殺傷力大不如前。在這種環境下,如何確保沒有人在社會進步中掉隊,是人類歷史上前所未有的艱鉅挑戰。人們曾寄希望於民主來做到這一點。理論上來說,如果税率由中位投票人決定,那麼民主確實應該帶來偏向窮人的財富轉移(Meltzer and Richards, 1981)。但這在現實中並未發生(Acemoglu et al., 2013)。

Przeworski 在2010年的著作中討論了其背後的原因。首先,政府一般只能對收入徵税,而無法干預財富,因此能實現的再分配程度有限。70年代以來,在經濟自由化的大背景下,左右兩翼的經濟綱領向中央趨同。左翼吸引了布爾喬亞們,而右翼則在底層建立了票倉。因此,連收入再分配都難以推行。如果政府真的對財富開刀,一個可能的後果是生產力的急速下降。比如將私企國有化,再均分給民眾,那如何管理就成了大問題。怎麼確保股份不被資本家回購?小股東群體怎麼對經理人實行有效監督?怎麼避免企業受困於預算軟約束,最終把全社會拖入短缺經濟的泥潭?此類政策,哪怕只給經濟增長帶來些許負面影響,政府贏得下一次選舉的前景便岌岌可危。更何況,在全球化時代,資本可以輕易離境以規避税收。Rodrik 討論過在不可能三角中,放棄主權國家,走向全球監管的可能性。但看看歐盟所面臨的困境就知道,我們要走的路還有很長。

設想一下最糟糕的情況:經濟增長率持續低迷,中國和印度雙引擎紛紛熄火。政府無力改善收入分配狀況,自動化的普及則讓越來越多民眾只能接受低薪的服務業工作。階層在時間和空間上的邊界都變得不可逾越。可以想見,這會讓更多政治狂人走上前台,兜售自己的萬靈藥方。而民主,就在這一波又一波的癲狂中,走向衰亡。那麼,我們還能做些什麼?顯然,沒有完美的解決方案,但這並不意味着我們不應去尋找最優的平衡點。

設想一下最糟糕的情況⋯⋯這會讓更多政治狂人走上前台,兜售自己的萬靈藥方。而民主,就在這一波又一波的癲狂中,走向衰亡。那麼,我們還能做些什麼?顯然,沒有完美的解決方案,但這並不意味着我們不應去尋找最優的平衡點。

Rodrik 說過,我們可以試着減少一點全球化,向布雷頓森林體系回歸;也可以多讓渡一點主權,建立權限更廣泛的國際協作機構。打倒資本主義固然不智,但更靈活巧妙的監管,更多樣的企業組織形式,也許會讓各方都從中受益。政治制度方面,有很多立竿見影的改革,可以增強民眾的參與感,提振他們對民主的信心。以美國為例,取消選舉人團制度、限制選區劃界、設立助選資金上限、在更多地區事項上舉行公投,都在此列。

對於民主本身的延續,也許更為重要的是,公民社會要努力增強自身的力量。正如 Acemoglu 和 Robinson 在新作 「Narrow Corridor」 中所指出的,國家和社會始終進行着此消彼長的鬥爭。只有二者力量相仿時,我們才能停佇在「自由的窄廊」之中。而民主的最大價值,就是保護最大多數人的自由。面對利維坦對民主制度的侵蝕,公民只有組織起來,建立更多的社團和社會聯繫,更頻繁地在投票站和街頭參與政治,才能有足夠的資本與之抗衡。公民抗命不是對制度的反叛,而恰恰是在這動盪時世之中,將偏離均衡的遊戲規則推回正軌所必不可少的手段。

民主的歷史,正是一部在抗爭推動下,越來越多的普通人在政治決策中獲得話語權的歷史。憲章派的努力給英國工人帶來了投票權,而民權運動讓非裔在美國政治中的地位變得不可忽視。現如今,在民主面臨危機之時,變革的希望也只能於其中找尋。

(Marcus Wang,政治學博士後選人)

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