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梁仕池 :北京為何對澳洲農業亮劍?地緣政治背後的中澳農貿難題

中澳的實質農貿爭議懸空,任由雙方的鷹派言論各取所需。


2016年11月17日澳洲,一間乳製品廠坐落史密斯頓鎮,一名工人在擠奶棚的機器旁。 攝:David Gray/Reuters/達志影像
2016年11月17日澳洲,一間乳製品廠坐落史密斯頓鎮,一名工人在擠奶棚的機器旁。 攝:David Gray/Reuters/達志影像

正值2019冠狀肺炎病毒全球大流行之際,澳洲聯邦政府自4月中要求對中國病毒起源進行獨立調查,引來中方的強烈反彈。中國駐澳領事館發言人揚言會以經濟手段制裁澳洲。再加上進行中的中美貿易戰,使中澳雙方的政治交手,急劇演變成一場中澳貿易爭議。5月,中方先是禁止四間不合格進口規格的澳洲屠場出口牛肉到中國,再是以反傾銷法對原產於澳洲的進口大麥徵收超過八成的關稅。面對中方強硬的貿易手段, 澳洲聯邦貿易部長Simon Birmingham在5月17日的ABC新聞表示希望中方能重回談判桌,但卻只能拋出一句「他們都不接我電話」,表示中方拒絕安排部長級會議,令全國嘩然。 也難怪有論者指責中國「戰狼外交」的態度——用經濟手段來威脅其他國家或國民,要他們在政治立場不能、或減少發表與中方相反的意見。

澳洲近月陽光普照,但筆者感受到社會正處身於不確定與不安的氣氛中:先是疫情,再是貿易爭議,一再加快澳洲所面臨的經濟不景氣(recession)。每日的新聞報導,先是有沒有新增感染個案,然後就是中澳貿易爭議有沒有進展。

當前者漸露曙光,感染個案越來越少,各州開始逐步放鬆封城的限制,後者卻令人擔憂。澳方官員在新聞報導裏表達出的訊息都是中方在貿易問題上無憑無據、態度強硬、不願意商討,一副「戰狼外交」的態度。也不肯定中方會否將關稅延伸到如乳製品、紅酒、海鮮等其他等十分依賴低(或零)稅進入中國市場的行業 ,會否步美國後塵開打另一場「中澳貿易戰」。面對中國的「戰狼外交」,主流意見認為澳洲政府應保持冷靜,用圓滑政治手腕阻止中方擴大關稅範圍,避免貿易中斷加劇經濟衰退,因這會影響很多行業的國民生計。

面對這次關稅問題對農業社區帶來「災難性打擊」,澳洲全國農民聯合會首席執行官Tony Mahar在5月20日的SBS新聞節目中表示對中方的決定「感到沮喪和困惑」,因為「與全球同行相比,澳大利亞農民獲得的補貼很少、甚至沒有。看到對澳大利亞農民的這些指控,實在令人沮喪。」。其中一位受影響的農民則表示「對我們個人而言,這是一次真正的財務打擊,這一年來我們不得不在自己的穀物銷售方面發揮創造力。」筆者不知能否說澳洲人天生樂觀。不過,也有農民指「預計到這天會到來」,不知是2015年中澳簽署自由貿易協定時這些農民已經擔心「將所有雞蛋放在同一個籃裏」的風險,還是多少已經有對近年與中國貿易爭議的預判。在此之外,澳洲也有一種比較貼近香港情勢的聲音,即認為澳洲政府要「企硬」(stomp up),縱使會經歷經濟陣痛也要擺脫中國在政治、經濟上對當地社會的箝制。

2014年2月21日中國江蘇省南通市,進口的大麥是在一艘貨船上。

2014年2月21日中國江蘇省南通市,進口的大麥是在一艘貨船上。攝:Stringer/Reuters/達志影像

被過度政治化的農貿問題

澳洲作為傳統的農業出口國,國內市場少,而且沒有生產和出口補貼,因此國內農民很依賴貿易帶來的收益。

在澳洲,農產品出口量長年佔農產品產量的約75%,其按市場份額前八位依次是小麥、牛肉、羊毛、葡萄酒、乳制品、糖、大麥、羊肉。近年,澳洲農業出口產品的重點已從傳統的歐洲市場轉向近鄰的亞洲市場。澳洲與不同亞洲國家簽署了各種雙邊或多邊貿易協定,積極轉向這些新興市場 ——即經濟上的「Asian turn」(亞洲轉向),佔超過一半的總出口額。其中中國佔比31%,日本13%,南韓6%,印度5%。

2015年,澳洲和中國落實《中澳自由貿易協定》(ChAFTA),中澳兩國給予對方最大的關稅優惠,部分產品更達至零關稅。例如,獲得關稅優惠的澳洲產品有大麥、牛肉、海鮮、乳製品等食品和幾種礦產,中國出口則是機電產品、工業製成品等享受優惠。藉此,中國成為澳洲最大的貿易夥伴,在區域政治層面上勢必憾動以北美為首的「五眼聯盟」(Five Eyes)地位。根據澳洲貿易部的數據,澳洲是中國最大的大麥供應國,出口了近澳洲總產量的50%,每年總價值約9.17億澳元。而進口大麥在中國主要作飼料和釀酒用途。現在增加高達80%的關稅,澳洲農協斷言大麥在中國市場上會變得「根本沒有競爭力」,對澳洲大麥農的生計無疑是個沉重打擊。

什麼是傾銷(dumping)?為什麼它會涉及到關稅的問題?根據澳洲新南威爾士大學貿易法學者周圍歡 的說法,傾銷本質上是一種歧視性定價(Price discrimination),即生產者以低於國內的價格向出口市場銷售產品。因此它經常被譴責為 「不公平的貿易行為」,使出口商在進口市場上比同類產品的生產者獲得競爭優勢。雖然傾銷到底是「不公平 」還是合法的商業行為,仍有很大爭議,但世界貿易組織的規則允許採取反傾銷行動——許多國家(包括澳洲在內)都經常使用。在反傾銷訴訟中,一般而言則會涉及以下三個問題:一、指定機構要調查是否存在傾銷;二、相關的國內產業是否遭受了 「重大損害」;三、調查損害是否是傾銷進口造成的。如屬實的話,相關國家就會採取所謂反傾銷措施(anti-dumping measures)——通常是對涉案貨物徵收關稅。

因此,《中澳協定》也容許中澳雙方因應傾銷與補貼等議題採取各種相應措施,包括調查、訴訟和懲罰性關稅,這在中澳貿易關係中更是常態。例如,澳方曾經制定多項反傾銷措施,對部分中國進口貨品(主要是鋼材、紙材)徵收高於百分之百的關稅,理由是中國不是市場經濟。直到2017年底,中國才有第一波反傾銷行動,調查澳洲的大麥是否符合傾銷定義。

2011年4月26日北京,人民大會堂舉行的澳洲總理茱莉亞的歡迎儀式開始前,職員準備澳大利亞和中國的國旗。

2011年4月26日北京,人民大會堂舉行的澳洲總理茱莉亞的歡迎儀式開始前,職員準備澳大利亞和中國的國旗。攝:David Gray/Reuters/達志影像

根據中國商務部在 2018年10月9日公佈的《大麥反傾銷調查》詳細報告, 澳洲進口大麥數量由2014年的 387.71 萬噸增至2017年的 648.04 萬噸,大幅增長 67.14%;進口價格則由 2014 年的 288.72 美元/噸下降至 2017 年的198.05 美元/噸,大幅下降 31.40%。該報告裁定這是一種非常明顯的「量增價跌」方式,是由多家澳洲出口商聯合的傾銷手段,看準國內市場大麥的需求量總體保持增長趨勢,對國內大麥產業造成實質損害(期間中國大麥的種植面積、總產量與平均每畝收入均出現跌幅)。有趣的是,報告中亦收納了國內持分者對反傾銷措施的不同意見:中國酒業協會回應指反傾銷措施會抬高玉米價格,將損害制麥芽行業以及啤酒行業利益,部分釀酒戶和養殖戶認為澳洲大麥品質遠比國產大麥好。

在2019年11月初,兩方就大麥傾銷爭議在北京進行了最新一輪談判,當時中國商務部曾提出稅率高達56%的反傾銷稅,談判結果倒是中方在11月18日宣布再將其反傾銷調查延長半年。與會後,澳洲代表、糧食工業市場論壇(GIMAF)執行長 Tony Russell 接受 Financial Review 訪問,表示對談判結果失望,延長半年的不確定性大大損害澳洲農民作物計劃上的利益。他還批評中方的行動是將貿易「純粹地政治化」,認為這決定是當時澳洲政府在南海、華為,人權和國家安全等議題上對中方強硬態度所致的報復行為。

將實實在在的問題簡單地「政治化」,在國際貿易談判桌上並不陌生。澳方的言詞固然令人覺得中方無理和野蠻,但它也巧妙地回避了澳洲大麥進口量激增對中國國內農業市場的負面影響一事。中方剛宣佈的自今年5月19日起對原產於澳洲的進口大麥徵收73.6%的反傾銷稅和6.9%的反補貼稅,剛好就是半年之約,但亦沒有公開反傾銷的補充解釋。 同樣弔詭的是,加稅被中方陣營的「代言人」說成是澳方膽敢挑戰中國主權的經濟懲罰/政治代價,也巧妙回避了開放國內農業食品市場對中國大麥農戶的實際經濟打擊,或收緊其進口市場會對農業持份者有甚麼正面影響。

禁止牛肉商進口是怎麼回事呢?這是是次爭議中另一個較少人關注的貿易爭端:進口農產品的品質檢測。亦即違反中國制定的進口標籤與健康證明書 (import labelling and certification)的規格。據早前《南華早報》引述中方海關內部數據,中國海關過去一年曾多次拒絕澳洲貨櫃牛肉、燕麥、奶粉和堅果類等入境,原因是貨品未滿足或違反中方的進口標籤與健康證明書要求——主要是含有害物(contaminated)和受污染(tainted)。類似不合乎進口規格的事件,更可追溯至 2017年中方已把6間澳洲牛肉進口商列入黑名單,直到「中澳爭議」期間,其中4間佔澳洲出口中國牛肉35%的出口商才被中方禁止,使35億澳元貿易生意付諸流水。由於中國與澳洲的食品安全法並不互通,澳洲貿易部的網站一直都提醒有意參與中國市場的出口商要密切留意其進口標籤和認證變更,甚至提供津貼支持企業找中間人合作。比如澳洲的有機食品標籤就不能直接對換中國的有機標籤,要另外在中國申請。然而,在禁止牛肉商一事上,在澳方並沒有對公眾詳細交代違反品質檢測的問題,只說有待了解,一筆帶過。

我們都明白,經濟活動離不開政治利益分配,何況是兩國協議下的貿易經濟。 但是,就以上中澳貿易爭議的論調來看,這難免太像一場政治「口水戰」——把複雜的經濟問題過度政治化:把原本涉及多重利益、實實在在的進口規格和關稅的事端,簡化成單向、二元對立的政治表述和解釋成政治鬥爭的結果,而忽略真正要處理核心的技術性問題(technical problem)和可能協商的方法。把經濟中的爭議變成意識形態之爭,仿佛冷戰已來到。中方就增加關稅的說詞上也沒有公開新的調查報告以息疑慮,不加回應,反而讓各種「戰狼」上身的代言人火上加油,「厲害了我的國」。而另一邊,澳洲官員只矢口否認農業補貼一事,從來沒有回應大麥的「傾銷量」和「不合格牛肉」一事,也沒有意願作出貿易協商的計劃,例如以降低中國進口鋼材的關稅來換取降低澳洲食品關稅的可能。(當然這樣一來定關係到澳洲社會的內部矛盾,觸及主導澳洲政界的礦業與只佔GDP不到3%的農業之間的張力)。

最明顯的例子,就是2018公佈的上述 《大麥反傾銷調查》報告,以及2019年底在北京的雙邊會談。中澳兩方政府明明可以重提報告,化解成能商協的技術性問題,但事實上卻像有默契般,把整個農貿爭議懸空在一個曖曖昧昧、無以名狀的狀態,任由中國的「戰狼」代言人與澳洲的政客各取所需,獲得政治能量。

真正的政治不應該是流於擺擺政治姿態的口水戰。在追求真相的年代,要撇除這種政治化論述的迷霧,除了展示一連串的前因後果,最直接的方法,恐怕到等到日後中澳雙方在世貿組織WTO對簿公堂才能知道。只是,世貿組織要達成任何決定都可能需要三年之久。可見的未來,中澳農貿爭議與談判的可能,恐怕會繼續被兩方政治口水戰模糊焦點。

2020年3月3日上海,受2019冠狀病毒的影響,市民戴著口罩在市場上購物。

2020年3月3日上海,受2019冠狀病毒的影響,市民戴著口罩在市場上購物。攝:Aly Song/Reuters/達志影像

中國的食安危機與開放食品市場

要更完整地理解中澳農業貿易爭議的核心焦點,不能單純理解為哪個國家更為自家農民利益著想問題,也不能只理解為關稅和進口規格問題。中國當局為何提出極低關稅與嚴格的進口標準?較少人討論的是,這兩個問題都有頗為曲折的原點,那就是擾攘中國社會多年的食物安全問題。

中國近年一直擴大其全球化的食物鏈,透過買地、建立和收購農場,投資知名品牌公司等,來滿足國內消費市場對食品安全和質素的需求。一般評論認為,這是與中國經濟崛起、中產階級冒起,中國人漸趨西化、追求安全和品質的飲食習慣有關。 但這種觀點忽略了從2000年開始層出不窮的食物安全問題所引起的管治危機。從鎘大米、地溝油、三聚氰胺奶粉、蘇丹紅蛋等會引致中毒的食物,到一般超市買到的農藥超標蔬菜。在中國大陸,食物安全問題層出不窮。縱使北京在2009年推出《食品安全法》來約束危害食安的行為,效果還是不明顯。

從「民以食為天」到近年所謂「舌尖上的危機」,國民從日常消費的不安,深深動搖到不同層次的「社會不信任」(social distrust)。根據美國加州大學洛杉磯分校人類學者閻雲翔縱觀改革開放前後食物中毒的變化,在集體化時期,食物中毒事件主要來自有問題的工作單位飯堂(包括衛生條件差、不安全地儲存剩菜剩飯、缺乏衛生規定、烹飪方法不當,以及使用變壞食品等),也會在家庭發生。當時的公害主要是食物製作衛生環境問題,而農藥化肥殘留物問題很少出現(因為耕作技術以傳統農法為主)。

自80年代改革開放後,各種市場湧現,餐廳東主、生產者和零售者為了牟求市場利益、節省成本,普遍會在食物生產加工過程加入有害的化學物然後出售。當時謂之「有毒食品」 。它更可細分為摻假貨、食物添加劑、農藥化肥殘留物、假食品等類別,即現在所說的「黑心食品」。因此食品衛生問題和解決的源頭,在錯綜複雜、正規不正規的食物鏈中難以追蹤。由生產者、市場到消費者都沒有可以信任的社會機制。 就如閻雲翔總結:「食品安全問題對中國人民、社會和國家構成了新的、緊迫的、多方面的風險,已涉及到食品安全、營養和健康以外的社會、政治和倫理問題。然而,由於缺乏對食品安全問題的類型、主要特徵和更廣泛的影響的詳細闡述,這一隱患的複雜性尚未得到充分認識。 」。

整個食安危機令到中國消費者對本土食物婉拒,面對不能信任的市場體系,他們一是向值得信任的有關係的人採購,二是買外國食品。中國公民社會近年冒起的食物運動(農夫市集、共購小組、生態農場等等),都帶有「社區為本農業」(Community-supported Agriculture)的理念,著手加強鄉郊生產者和城市消費者的結連,重建消失的社會信任,他們也把改善食安問題的長遠方法扣連農民生計、傳統文化、生態環境等議題。

面對國內的食安危機,北京政府務就以中國開放食品市場的手法,提升國內的食物安全法執行,以及重建食品市場的信心體系。中國自2009年推出《食品安全法》,加強「無公害」、「綠色」、「有機」食品標籤的認證和監督(也包括界定「基改」即轉基因食品),以解決黑心食品充斥市面的問題。但由於執行力偏弱,食品安全的醜聞並沒有減少。這其中又有兩個主要原因。一是執法不力損害了食品安全法的公信力(credibility);二是國內食品生產企業和經銷商缺乏企業社會責任感(sense of corporate social responsibility)。後者缺乏企業社會責任,亦即國內市場自我規管力弱,成為北京政府公共衛生管治的重大隱憂,隨即成為2015修訂《食品安全法》的主要方向。在新指引下,各種食品工業協會要加強監督企業,將食品安全的標準納入企業社會責任,涵蓋從採購、生產、運輸、配送和銷售的整個食品價值鏈系統。必須注意的是,這指引只是指導性質,不太有法律約束力。

同時,中國食品市場也出現巨變。過去十年,中國與多國簽定雙邊或多邊的自由貿易協定,以非常低、甚至是零關稅的有期限協議,短期內引進合乎國際認可安全標准的外國食品 。結果是,中澳兩方本來十分緩慢的長達十年的談判,一下子變成了2015年敲定的《中澳自由貿易協定》。引入高質量和價錢合理的澳洲食品和農作物,不但大受國民歡迎,能有效安撫消費者的不安,還會分薄國內食品企業的市場份額,刺激市場競爭。 然而,不少中國國內研究「三農問題」的學者都擔心,開放國內食品市場所帶來的競爭和價格波動,會對很多農民的生計造成致命打擊,使更多農民為確保市場競爭力而加劇濫用化肥農藥,更使許多人放棄從事農業,威脅到中國社會的糧食主權、糧食安全,並引發生態環境問題。

2016年6月6日悉尼,一艘中國航運公司的貨櫃箱船從悉尼的港口駛出。

2016年6月6日悉尼,一艘中國航運公司的貨櫃箱船從悉尼的港口駛出。攝:Jason Reed/Reuters/達志影像

綜合兩個政策同時帶來社會影響。澳洲新英格蘭大學法律學者 Chen Ying 就認為:「事實上,《中澳協定》的實施將在很大程度上提高澳洲食品在中國的市場份額,而中國食品企業無疑會面臨空前的競爭。因此,中國食品企業想要在食品市場上獲得競爭優勢⋯⋯中國食品企業最終將被迫 「自願 」將企業社會責任原則融入到企業經營中。」

換句話說,面對國內的食安危機,北京政府選擇深化改革開放的路線,以 「市場競爭力」的手段,開放食品市場,引入國際食安標準的食品,來刺激中國食品企業跟上國際食安標準,以完成《食品安全法》要求的企業社會責任指引。於是,從這個角度回到今次的中澳貿易爭議,北京確實有動力要確保澳洲進口食物的高質量和價格合理,前者需要嚴謹的進口標籤與健康證明書要求,因而禁止多間不合格牛肉進口商一事在此邏輯之內;後者則需要有降低關稅的配合,同時可能造成對國內食品市場的打擊,因此又要以反傾銷措施增加進口大麥的關稅。

值得一提的是,開放中國食品市場更深遠的影響,不光是中國小農戶會面臨更大的市場波動,更重要是的重新佈置中國農業裏從業者之間、行業之間的競爭和矛盾。我們不應忘記,中國當年加入世貿時,承諾引入美國受補貼的基改大豆,幾乎將中國東北的百年大豆種植毁於一旦(豆農只好轉做農民工提供廉價的勞動力)。但作為便宜和供應穩定了飼料,就刺激了中國的養殖業,增加肉類供應。諷刺的是,這場中美貿易戰,除了硬要提高美國進口黃豆的關稅,北京政府更有可能試圖藉此恢復在開放市場中犧牲的大豆種植業。

(梁仕池 ,澳洲悉尼大學文化研究博士後選人,研究冷戰農業、食物運動議題)

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