國安法在中國實行27年：如何判定他們犯下「危害國家安全罪」？

全國人大會議預計於本日表決《港區維護國家安全法》草案，連日來引發香港及國際社會持續爭議。在中國大陸，國家安全立法已有27年歷史。2015年新頒布的《中華人民共和國國家安全法》（下簡稱「國安法」），在條文中首次將香港、澳門納入。對此，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜當時回應，國安法沒有寫入兩地《基本法》附件三，不會在港澳實施，「這是原則性的提法，如果要落實，就要落實在香港基本法23條，要自行立法」。

2018年，鄭淑娜重申，香港政府應按照《基本法》23條自行立法維護國家安全，不過又指維護國家安全的責任不僅限於23條立法，也要在網絡安全、反恐等與內地加強合作。

上述承諾在不久前被打翻。據悉，《港區維護國家安全法》由人大常委會立法後，會以《基本法》附件三的形式在香港公佈實施。它將牽動當下的國際局勢，並深遠影響香港的未來。此刻來關注一下在中國大陸已有27年歷史的國安法：它經歷了哪些演變，如何影響社會的各個層面，又是如何體現「黨的意志」的？

國安法的演變歷史

「危害國家安全罪」的前身是「反革命罪」，後者在1951年公佈的《中華人民共和國懲治反革命條例》中首次入罪。1979年中國頒布第一部《刑法》，將反革命罪寫入條文：「以推翻無產階級專政的政權和社會主義制度為目的的、危害中華人民共和國的行為，都是反革命罪。」

1993年，中國第一部國安法由全國人大常委會通過，界定了「危害國家安全」的行為。之後，1997年修訂的《刑法》，才將「反革命罪」改為「危害國家安全罪」，包含12個罪名，主要分為叛國；分裂國家、顛覆政府，推翻社會主義制度；參加間諜組織、洩露國家機密3種類型。諾貝爾和平獎得主劉曉波1991年被判「反革命宣傳煽動罪」，2009年被判「煽動顛覆國家政權罪」，實際上是同一個罪名的不同表述。

2015年，全國人大常委會通過新的國安法。在官方解讀中，新法的「亮點」在於其全局性。在原有的防範、制止和懲治叛國、分裂國家、煽動顛覆政權和洩露國家機密等罪行外，還觸及金融和經濟領域、糧食安全、能源、網絡信息、宗教等領域，此外還包括外太空、國際海底區域以及極地等。

國安法的全面覆蓋，引起不同行業的普遍不安。 譬如該法第二十五條提到，要求網絡信息核心技術，信息系統及數據「安全可控」，第五十九條提到對外商投資，網絡信息技術產品和服務進行「國家安全審查」。這些法條被一些跨國科技企業認為，可能會被用來逼迫企業設立「後門」——即允許第三方進入系統的手段——提供加密密鑰，乃至交出源代碼。

值得注意的是，2015年的國安法，新增了「國家堅持中國共產黨的領導」的條款，並明確「堅持中國共產黨對國家安全工作的領導」，要求建立「集中統一、高效權威的國家安全領導體制」。

香港中文大學法學院講師Joshua Rosenzweig注意到，新國安法還用了習近平喜歡的口號，比如「中華民族的偉大復興」。Joshua Rosenzweig說，「大家都知道將國家或政府的概念與政權的安全掛鈎是共產黨的理解，但它卻明確納入了國家法律。這很少見，惹人注目。」

《紐約時報》認為新國安法「讀起來更像是一份共產黨意識形態的文件，一篇旨在捍衛中共掌握權力的檄文。」這篇分析引述曾在上海華東政法大學任法學教授的民權律師張雪忠的說法，認為「國家安全」系列法律的重點集中在政治、意識形態和文化上，「看起來很像是體現了某些黨內領導人的保守政治思想，而立法機關只不過是在把他們的思想變成法律。」

在機構設置上，這個領導體制的最頂層是中央國家安全委員會（由習近平擔任主席），它不是正式的國家機構或政府部門，而是中共的黨內機構，在業務上直管國務院國家安全部。傳統上，「國安」機構指的是國務院國安部和公安部國內安全保衛局。國安委成立改變了這個局面，幾乎所有政府和民間機構都屬於廣義的「國安」機構。

新國安法強調「總體國家安全觀」。這一概念由習近平在2014年中央國家安全委員會成立時第一次提出，他列舉了可能受到該委員會監管的領域：政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全，以及核安全。

中國外交政策和公共外交領域的專家趙可金在一篇解釋文章中寫道：「在中央國家安全委員會成立之前，中國負責處理國內外安全事務的機構仍分屬於中國共產黨、政府、軍隊和中國社會的各個部門。」他以中國的海洋安全問題為例，過去需要十餘個部門共同參與，沒有單獨的部門可以解決海洋安全問題，中央國家安全委員會建立的目標之一，就是統一國家安全體系。

此外，新版國安法還設定了全民國家安全教育日，從國家幹部到小學生，都要學習國家安全教育。2017年，江蘇省南通市國家安全局及教育局聯合製作了一段《全國中小學生2017年國家安全教育專題動畫片》，宣傳片中的小學生陽陽發現在軍工企業工作的父親向外國雜誌撰寫軍事文章，陽陽的追問引來爺爺的注意，他要求父親向國家安全機關坦白，爭取寬大處理。宣傳片引起坊間熱議，舉報家人的「大義滅親」式教育引起人們的不安。

加州大學伯克利分校研究中國法律的Stanley B. Lubman認為，正因為在普通中國人的生活中，中共的意識形態不再像毛澤東時代那樣發揮核心作用了，所以黨需要採取各種方式來宣揚這種意識形態，將其制度化，包括把它定為成文的法律。

總的來看，2014年中央國家安全委員會的成立和2015年新國安法的頒布，在制度層面確立了由中國共產黨領導的，統一「黨政軍民學」，覆蓋「東西南北中」的國家安全體系。2017年習近平召開國家安全工作座談會，要求各地區建立黨委統一領導的國家安全工作責任制，也說明這一國家安全體系貫穿中央和地方。也因此，香港大學法律學院教授傅華伶曾評論道：「新的國安法是一部宣示性的法律，相當於國家安全方面的『憲法』。」

國安法的龐大「家族」

作為對這部安全法「憲法」的補充，一系列法律接連頒布。2014年的《中華人民共和國反間諜法》 ，2015年的《中華人民共和國反恐怖主義法》，2016年的《中華人民共和國境外非政府組織管理法》、《中華人民共和國網絡安全法》，2017年的《中華人民共和國核安全法》、《中華人民共和國國家情報法》、《中華人民共和國外商投資法》，共同組成「國家安全」法律體系。

「國家安全」法律體系的出台，在一定程度上為不同的政府部門提供了執法依據。以《中華人民共和國網絡安全法》為例，在該法的規定下，國家網信辦、工業和信息化部、公安部、國家保密局、國家密碼管理局以及各行業主管部門，都是執法主體，有權對網絡運營者和個人進行約談、要求下線服務、則令整改、罰款、行政拘留。

比如2018年1月12日，河南省新鄉市封丘縣圖書館網站遭到黑客攻擊，封丘縣公安局依據《網絡安全法》第五十九條第一款規定，罰款圖書館2萬元；2018年7月25日，北京市網信辦、市公安局針對社交軟件脈脈匿名版塊存在用戶匿名發佈謠言、侮辱誹謗他人，聯合約談脈脈相關負責人。因違反了《網絡安全法》第12條、第47條，脈脈被責令限期關閉匿名發佈信息功能，加強用戶管理，全面整改。

同樣，《中華人民共和國境外非政府組織管理法》的出台，也被認為是在「數千家在中國工作的國際NGO豎起了高牆」。該法案規定，國際NGO在中國境內開展活動，需要設立代表機構，且有省級以上的政府部門成為其業務主管單位。而工作重點之一就是監督政府部門的國際NGO，尷尬地發現這些政府部門成了它們的上級主管部門。

更加令國際NGO擔憂的是，法案中對「政治活動」的定義十分模糊，這意味著推動教育創新的組織，如果倡導改變中國現有的教育政策，也可能被界定為從事「政治活動」。

「國家安全」系列法律，幾乎都被批評條文表述過於模糊：法律中對具體威脅的定義並未按照國際法的要求進行狹義的界定，並且缺乏保障公民權利的制衡手段。

這種模糊被認為是有意的。人權觀察組織中國區負責人Sophie Richardson就表示，《中華人民共和國網絡安全法》規定科技公司出於「國家安全原因」時，向警察提供「必要協助」，以審查「違禁」信息，這些術語的定義不明確，但是如果不遵守這些術語，就會使公司面臨被關閉或罰款的風險。

聯合國人權事務高級專員Zeid Raad al-Hussein亦指出，國安法的覆蓋範圍很廣，術語和定義卻很模糊，「為中國當局用比現有手法更嚴格地控制公民社會敞開了大門」。

對此，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜予以否認，她回應，新國安法中有關「國家安全」的定義是明確的。

他們如何犯下「危害國家安全罪」？

對於一貫被認為違反政權、領土、軍事方面國家安全的犯罪行為，無論在新舊國安法年代，公檢法機構的應對方式都沒有太大不同。新國安法的修訂並不針對這一部分行為，《刑法》已經足夠用作審判依據。《刑法》分則第一章《危害國家安全罪》的第一百零五條第二款和第一百一十一條，便是審判常用的「煽動顛覆國家政權罪」、「为境外非法提供国家秘密罪」。中國裁判文書網的檢索數據顯示，涉及國安法的案件有105例，其中違反國安法的刑事案件為15例。

更多的案例，發生自定義模糊的區間內。

2014年11月，作家徐曉因涉嫌「危害國家安全」被北京警方帶走。徐曉曾擔任非政府組織立人鄉村圖書館旗下「立人大學」的授課教師。在當年9月，立人鄉村圖書館20多個分館悉數被當局強迫關閉。不過，徐曉被帶走的具體原因，警方則一直沒有對外公佈。這並非徐曉第一次被帶走。1975年，文化大革命期間，徐曉因參加地下文學的「通信沙龍」，被指控參加「第四國際反革命集團」而入獄。

徐曉被帶走後，詩人葉匡政說：「又回到了1975年，那時叫現行反革命，現在叫危害國家安全。」北京《iLOOK》雜誌出版人洪晃說：「我迫切想知道文化編輯怎麼『危害國家安全』來著。」不僅自由派學者給予了聲援，徐曉被帶走後，中國中央電視台旗下《網絡新聞聯播》、中共湖南省委官方新聞網站《紅網》接連在微博引用徐曉的語錄，推薦她的作品，似是無聲的抗議。2014年12月，徐曉獲釋，但手機及所有電子設備，則尚未歸還。

2012年6月，下崗教師陳平福被蘭州市皋蘭縣公安局監視居住。8月2日，蘭州中級人民法院對陳平福以涉嫌煽動顛覆國家政權罪提出起訴，罪證是他發表或轉載的34篇文章，包括《向埃及人民學習，我們不想再忍受花言巧語的愚弄》、《不當奴化教育的幫兇》、《中國特色——領導創造思想》、《抗拒民主和法制，全民族都是輸家》、《我在自己的祖國被自己的僕人欺負》、《企圖阻擋民主潮流，就是抗拒上帝的旨意》等。

起訴書認為，陳平福通過互聯網攻擊黨和政府，詆毀、誣衊國家政權與社會主義制度，其行為觸犯了《刑法》相關規定，應以煽動顛覆國家政權罪追究其刑事責任。案件開庭後，辯護律師援引《憲法》關於言論自由的條款為陳平福作了無罪辯護。

案件引起大量網民關注，網路作家王荔蕻、學者王書瑤、艾曉明、崔衛平、朱毅等聯名發表《支持陳平福 反對文字獄》公開信，於2012年9月28日發起聯署簽名活動，指出這是一起典型的以言治罪的案例，要求當局釋放陳平福。2012年12月13日，蘭州市中級人民法院准許檢察機關撤回對陳平福的起訴。

2014年，維權律師浦志強參加了在私人寓所舉辦的「六四紀念研討會」，不久被警方以「尋釁滋事」和「非法獲取公民個人信息」抓捕，同年11月被加控「煽動分裂國家罪」和「煽動民族仇恨、民族歧視罪」。2015年12月，北京市第二中級人民法院宣判浦志強犯「煽動民族仇恨罪」、「尋釁滋事罪」，證據是浦志強於2012年到2014年期間，在新浪微博先後9次發布微博「挑撥民族關係，煽動民族仇恨」（比如，其中一條微博內容是「說新疆是中國的，就別把它當殖民地，別當征服者和掠奪者」），以及2011年以來4次發布侮辱性微博。

作為維權律師，浦志強參與過六四運動，每年都會紀念六四，也代理過譚作人、艾未未、陳光誠等異見人士的案件，還實名舉報時任中央政法委書記周永康的維穩模式。不過，最終檢方提交的控罪證據，並未包括他紀念六四，代理維權案件和舉報周永康的微博，而是選取了幾條影響有限的微博。浦志強當時的代理律師張思之曾經透露，當局拿走了浦志強律師事務所十年來的全部賬本，也仔細翻查浦志強多年的大量日記和微博留言，試圖在經濟與政治問題上尋找定罪依據。

一位不願具名的大陸法律學者對端傳媒評論：「內地已經具有強大的法外暴力機器，不需要通過國安法的授權來實施相關的法律行為。（國安法）立法更多是一種將秘密機制合法化的宣言，以及內部暴力機關的整合。」

國安法的語焉不詳和邊界模糊，亦在香港各界引發擔憂。每年在香港組織六四紀念晚會的支聯會主席李卓人追問，在香港實施國安法後，參加六四紀念晚會是否顛覆國家政權罪？

《明報》在最近一篇社評中，也羅列了民間的困惑：哪些涉及境外勢力的行動，將成為打擊對象？一般的政治或學術合法交流又將如何界定？會否有灰色地帶？是否會「以言入罪」？六四晚會是否可以高喊平反六四等政治口號？

誰來界定這一切呢？