2020停跑的經濟 深度

多國請求債務減免,全球最大官方債權人中國要怎麼做?

中國債務減免「不太可能超過平均水平」,因為這不能壓制受援國以後的借款衝動,也無助中國在當地獲得更多話語權,更會令已不堪重負的財政承受更多壓力。


2018年7月4日,非洲吉布一個新的住房建設項目啟動儀式上,懸掛著中國和吉布提國旗。 攝:Yasuyoshi Chiba/AFP via Getty Images
2018年7月4日,非洲吉布一個新的住房建設項目啟動儀式上,懸掛著中國和吉布提國旗。 攝:Yasuyoshi Chiba/AFP via Getty Images

2010 年 9 月,時任加納總統約翰·米爾斯(John Mills)出訪中國,為加納帶回中方價值 150 億美元的投資、援助允諾。兩年後,時任加納副總統約翰·馬哈馬(John Mahama)赴京簽署上述援助項目中的一項:由中國國家開發銀行牽頭的 30 億美元優惠貸款。這是加納有史以來最大的單筆貸款。

馬哈馬在簽字儀式結束後,「金磚國家的崛起 —— 如中國、巴西、印度 —— 為非洲和其他發展中國家提供了一種替代方案,使它們無需宂長繁瑣的手續,即能獲得急需的投資」。

這句話可能有恭維的成分,但諸多研究和報告均顯示,中國已無可爭議的從全球最大受援國,變成了全球最大援助國之一。世界銀行也說,中國 2010 年以後對非洲的援助額在迅速增加,與此同時,有「富國俱樂部」之稱的經合組織(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD),其成員國對非援助支付額則呈下降趨勢。

據中國政府於 2011 年和 2014 年發布的兩版對外援助白皮書,截至 2012 年底,中國共對外提供援助金額 3456.3 億元,包括無償援助、無息貸款和優惠貸款。其中 2010 年到 2012 年是援助金額大幅攀升的階段,共產生 893.4 億元

不過,第三方機構的調查和學術研究則試圖指出,中國海外實際放貸、援助金額遠高於官方數字。

《紐約時報》2019年一篇專欄文章援引約翰·霍普金斯大學一項研究稱,僅在 2000 年至 2017 年間,中國就向非洲地區提供超過 1430 億美元貸款;而波士頓大學另一項研究則稱自 2005 年以來,中國在拉丁美洲和加勒比地區發放超過 1400 億美元貸款。

基爾世界經濟研究所(Kiel Institute for the World Economy)去年刊發在美國國家經濟研究局(NBER)的一篇學術論文 —— 《中國的海外借款》(China‘s Overseas Lending,以下簡稱「論文」) , 對中國對外援助和海外債權規模做了更詳細的調查,得出的數字差異也更大。

論文作者,塞巴斯蒂安·霍恩教授(Sebastian Horn)、克里斯托弗·特雷貝希(Christoph Trebesch)教授和卡門·萊因哈特(Carmen M. Reinhart)稱,在過去幾十年裏,中國向世界其他國家輸出了天量資本,是世界銀行和國際貨幣基金組織總和的兩倍多,總額超 5 萬億美元。其中大約有 1.6 萬億是具有援助性質的直接貸款、援建,以及商貿領域常見的授信額度,其餘以各類投資組合的形式存在,比如國債、公司債等。某些時候,中國也用購買國債的方式幫助發達國家。

圖:端傳媒設計組

中國設計了一系列既能樹立「大國形象」,又能保護援助資金安全、並獲得一定回報的援助機制。它們可能一開始運行順暢,然而,隨着援助對象的增加、援助範圍的擴大以及海外政治、經濟風險加劇,壞賬比例也逐漸攀高

基爾世界經濟研究所結合數據和公開新聞報導發現,2000 年中國海外援助壞賬幾乎為零,2017 年這個數字飆升到 7000 億美元。在這期間,中國至少進行了 140 次債務重組和外債沖銷,由中國政府、國有銀行和企業共同參與。

例如在 2007 年對伊拉克的債務減免中,中國先取消了官方債務,但仍保留中國公司在伊拉克的 85 億美元債權。三年後歷經多次談判才將其中的 80% 註銷。

不難理解中國這麼做的動機。《外交官》雜誌援引一位前中國進出口銀行(China Exim Bank)官員的敘述: 「如果非洲借款人不還我們錢,我們還是得還錢給我們的債券持有人。」

但是,2019冠狀病毒肺炎疫情可能沖毀中國精心設計的機制。至今,全世界已有 90 多個國家向國際貨幣基金組織尋求幫助。在四月舉行的 G20 財長會議上,包括中國在內的許多國家同意提供臨時債務減免,允許非洲諸國暫停償還價值 120 億美元的債務和相關利息。

一些面臨經濟崩潰的債務國特別向中國提出,希望免除舊貸款。加納財長 Ken Ofori-Atta 4月提出:「中國必須加強對非洲的債務減免」。甚至法國總統馬克龍也親自呼籲中國減免在非洲的債務。與此同時,一部分參與「一帶一路」計劃的國家也加入要求中國減免債務的陣營。他們希望以免除利息、債務延期或直接減記的方式減免債務。還有一些非洲國家擔心中國可能會藉此拿走當地一些重要戰略資產的控制權。

對此,在中國外交部 5 月 13 日的例行記者會上,發言人趙立堅回應相關議題道:「中國從未向有債務困難的國家施壓,我們通過雙邊磋商解決這類問題。」他承諾,中國同意有關國家在 2020 年 5 月 1 日至 2020 年底暫停還本付息。

趙立堅同時提到:「全球經濟下行風險增加,不穩定不確定因素增多,不少發展中國家經濟發展面臨挑戰,債務風險上升」——這也是中國正面臨的問題,經濟萎縮、財政赤字擴大、企業和居民收入減少。

今年一季度,中國 GDP 同比萎縮 6.8%,自其 1992 年開始披露季度 GDP 增長數據以來第一次負增長。其中農業產出萎縮 3.2%、工業產出萎縮 9.6%、服務業產出萎縮 5.2%。在內地 31 個省和直轄市的統計中,只有西藏 GDP 增速為正;超過一半省份(含直轄市)財政自給率低於 50%。在上週的「兩會」政府工作報告中,中國破天荒的不提年度經濟增長目標。

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正因為如此,大多數經濟學家、智庫研究員們認為,中國不太可能單方面減免債務。布魯金斯學會研究院 Yun Sun 說,「 在中國的劇本中,推遲償還貸款、債務重組和債務/股權互換的可能性更大,而不是直接紓困。」

要弄清楚中國在全球債務違約浪潮中能做什麼、不能做什麼,恐怕要先認真審視她自 1950 年代開展對外援助以來的種種做法。

不透明的援助

「中國官方借貸和投資的急劇增長,在和平時期幾乎是史無前例的。只有一戰和二戰後的美國借貸增長可以媲美……中國已經成為世界上最大的官方債權人」。

釐清中國海外援助、貸款確切規模的難點,在於不透明的上報機制和模糊的統計口徑。

大量中國跨境資本流動、海外援助研究或者文獻,往往存在「事實孤立」的現象,很大程度上仍然互不相關,難以將證券投資、資產購買、跨境貿易授信額度、無償捐助等不同形式的資本流動統一歸納。

像標準普爾、穆迪等評級機構,更關注國債的借貸、償付情況,忽略普通信貸的違約率;巴黎俱樂部(Paris Club)是另一個可以更好追蹤官方貸款的組織,但中國不是其成員國。

此外,中國會對受援國量身定製對外「援助」。對於發達國家或中等收入國家,中國會購買其主權債券以提供流動性支持,比如 2010 年歐債危機期間買入希臘國債。而對於發展中國家,中國會提供建設資金、貸款,但是資金進出幾乎都通過央企,比如中國建築、中國水電等。多數情況下,它們會被排除在國際貨幣基金組織等機構統計的對外援助活動中。

這些都使得中國海外債權統計長期偏少。或者說,官方宣告的援助數字和外界實際感受脱鈎。

為了儘可能降低主、客觀因素對債權評估的影響,《中國的海外借款》的三位作者重新建立了中國海外貸款數據庫。

他們蒐集了 1949 年至 2017 年間,中國向 152 個國家和地區提供的 1974 筆貸款和 2947 筆捐助數據,確定了承諾援助總金額為 5300 億美元。再加上允諾的貿易授信額度,總規模達到 1.6 萬億美元。

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統計發現,這些金額更多流向中低收入國家,據估計中國目前佔新興市場銀行貸款總額的 25%,輕鬆超過了世界銀行或者國際貨幣基金組織。如果算上中國購買的債權,2017 年底中國對外金融債券超過 5 萬億美元,佔當時世界 GDP 的 8%。

對此,論文評論道:「中國官方借貸和投資的急劇增長,在和平時期幾乎是史無前例的。只有一戰和二戰後的美國借貸增長可以媲美……中國已經成為世界上最大的官方債權人」。

三位教授相信,在複雜的「援助」環境中,中國對世界銀行、國際清算銀行、國際貨幣基金組織隱瞞了近一半援助金額。那些國家包括津巴布韋、安哥拉、伊朗、委內瑞拉或赤道幾內亞,是全球風險最大、最不穩定的債務國,世界銀行、國際貨幣基金組織等機構避之不及。

學者們擔心這可能扭曲了金融政策監督和主權債務市場定價的風險評估。而這一判斷,似乎和中國官方的統計結果或宣傳語境相去甚遠。

中國自 1950 年代中期起即開展對外援助,對象主要是非洲國家。它們也是最早和中華人民共和國建交的國家。即便在那段震驚世界的大饑荒期間,中國也沒有停止對外援助

1980 年代以後中國對外援助變成了合作、發展經貿為主。在 1999 年「走出去」這一口號的「指引」下,中國有了如今這般對外援助構成的雛形。

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中國 2014 年發布的對外援助白皮書稱,2010 年至 2012 年,共對外提供無償援助 323.2 億元人民幣,佔對外援助總額的 36.2%,「重點用於幫助受援國建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發合作、技術合作、物資援助和緊急人道主義援助等」。

至於優惠貸款,本金由中國進出口銀行籌集,利率低於中國央行公布的基準利率,利息差額由國家財政補貼。所有這些援助均由商務部對外援助司統籌、指導。

國家開發銀行、進出口銀行早先都是政策性銀行,為政府牽頭的項目提供融資,資金來源是中國央行、財政部注資或者通過公開市場發行債券。2015 年以後,國開行退出所謂的「政策性銀行」序列,成為類似於世界銀行、亞洲發展銀行、歐洲復興開發銀行那樣的開發性金融機構。

參考發展援助委員會成員國於 1972 年商定的標準, 「官方發展援助」貸款必須包含不低於 25% 的、以 10% 優惠利率計息的貸款。

其他形式的資金流動,包括提供給本國企業以補貼或者擔保它們對受援國進行投資的資金、軍事援助以及出口信貸等,都應算作「其他官方資金(OOF)」。它們不屬於名義上的官方發展援助範疇,而中國相當一部分比例的「對外援助」是通過這種形式開展的。

半官方性質的中國科學院科技戰略諮詢研究院,曾在 2017 年對比中美官方對外承諾的金融援助存量,結論是兩國承諾量相仿,但是在資金構成方面存在較大差異。美國官方發展援助(ODA)佔承諾總規模的 92.43%,中國只有 22.9%。其餘主要以 OOF 形式流入他國。

該類資金流動往往包含大量的附加協議,如基建項目需由指定中國承包商執行,相關貸款由中資銀行直接打入中國承包商賬戶等等。相比之下,2010 年至 2012 年間,美國對外援助總額約為 942 億美元,英國約為 418 億美元,日本為 578 億美元,德國為 445 億美元,法國為 424 億美元,以無償援助和優惠貸款為主(上文提到,中國為893.4億元)。

另外,就像清華-卡內基全球政策中心所說的,中國對外援助並不會遵照西方國家慣用的「巴黎原則」行事,「中國對外援助並不會在改善當地治理水平、加強婦女權利或打擊腐敗等方面設定嚴苛的條件。此外,中國對無償援助和貸款罕有區分,也未公布向具體國家提供援助的詳細信息」。

對此,中國官方研究機構反駁說,「西方的官方發展援助嚴密的制度設計、精密的技術定義和紮實的理論基礎不同,中國與非洲的發展合作更多的是『在幹中學』,從中國對非援助的歷史實踐當中逐漸形成了自己的操作模式。」

圖:端傳媒設計組

不止是「援助」

「中方的援助有償、有附加條件且與中國企業和銀行深度捆綁。」

2010 年前後,非洲幾內亞灣北側的萊基半島海岸線旁,多了條嶄新的快速路(freeway)。

馬路東西走向,南北兩側看起來完全是兩個世界。

南側是土路,垃圾遍地灑落,雜草堆裏零星坐落着幾處簡易民居。路旁的木製電線杆以約 30 米的間隔「站着」。北側則挨着一大片修剪整齊的人工綠化帶,太陽能路燈取代了另一側的木電線杆。繼續往北走便能看到一座灰白色建築,身後是一大片工業園區。

園區入口不遠處,有一座公路廣告牌。上面印着一行中文標語:萊基自貿區,投資非洲的樂園。那條穿越而過的快速路就叫萊基自貿區路。

項目始於 2006 年,計劃投資 3.3 億美元,由隸屬於中國國家開發銀行的中非發展基金,央企中國鐵建、中國土建,以及尼日利亞拉各斯州政府等公司和機構共同投資、建設。

在非洲和歐亞大陸,散落着數十座類似這樣的經濟園區,絕大多數由中方出資參與興建。

對此,前世界銀行首席經濟學家林毅夫的評價是:「我親身經歷了中國從農業國家向着工業現代化國家的轉變過程,我相信相似的演變同樣能發生在非洲地區」。

不過,旨在推進國際援助款透明化與開放化的研究機構 AidData 認為:「這不是傳統意義上的援助」。因為中方的援助有償、有附加條件且與中國企業和銀行深度捆綁。

2012 年出版的《中國的超級銀行》一書詳細介紹了國開行的發展歷程和其如何使用海外援助。像中國對加納的援助,就是一攬子援建項目,包括液化石油氣處理、港口、鐵路改造、天然氣開發、油田運輸天然氣作發電用等等。

學術界對中國對外援助的公私屬性有比較明確共識:與其他主要經濟體不同,中國幾乎所有海外貸款和相關衍生的基建投資都具有官方屬性。即這類資本輸出的最終承擔方是中國政府、國有企業或者中國央行。

當借貸、融資不再是純市場行為,而是為了貫徹、配合政府經濟政策,壞賬幾乎不可避免。

但中國政府、國/私營企業以及金融機構,一度靠整套避險機制成功降低了壞賬率:對於高風險的債務人,放貸機構(以國開行、進出口行為主)通常直接支付貸款給在海外實施建設項目的中國承包商,而不是匯至受援國政府控制的賬戶,比如:

  • 埃塞俄比亞阿迪斯阿貝巴市的環形公路,中國中鐵公司承建(國企);
  • 阿迪斯阿貝巴市的通信網絡,中興公司和當地國企共建(國企);
  • 加納液化石油氣項目,中石化建造、加納國家天然氣公司經營(國企);
  • 加納賽康迪保税工業園,中國海山控股集團是唯一授權開發商(私企);
  • 由於這類海外貸款實際上仍然在中國公司的賬戶上,所以中國不需要向國際清算銀行等多邊金融機構報備。這也部分解釋了為何難以追蹤、確認中國實際援助金額。

    2018年1月31日,委內瑞拉經濟危機期間,一名男子在當地的銀行前走過。

    2018年1月31日,委內瑞拉經濟危機期間,一名男子在當地的銀行前走過。攝:Federico Parra/AFP via Getty Images

    除此之外,中國還會充分利用受援國的優勢產品作為抵押。前國開行行長陳元曾說他們找到了在發展中國家放貸的秘密,即將石油、天然氣等礦產資源銷售作為貸款抵押品。例如,在加納的 30 億美元貸款合同中,加納政府測算它們最終可能要合計償還中國政府 64 億美元,或者供應 1.5 億桶原油,週期長達 15 年。

    參與約翰·霍普金斯大學中非研究計劃的黛博拉·布勞提加姆教授(Deborah Brautigam)在論文《中國在非洲的發展援助》中指出,2004 年至 2011 年間,中國至少與七個非洲國家簽署了類似的礦產抵押貸款協議,總額近 140 億美元,但中方或許不只志在於獲取當地物資,而是讓中國企業獲得利潤豐厚的承包合同。

    中國國務院新聞辦公室曾在 2011 年對外表示,中國優惠貸款的年利率在 2%至 3% 之間,償還期一般為 15 至 20 年(包括 5 至 7 年的寬限期)。這些貸款要麼打入中國公司賬戶,要麼限制受援國動用貸款的能力。

    即便如此,多數受援國仍會接受,因為它們普遍無處尋覓貸款。根據美國蘭德智庫 2013 年所做的一項研究顯示,當時中國提供援助貸款的 93 國,大多數無法在國際資本市場上獲得長期貸款,一小部分可能以倫敦銀行拆解利率(LIBOR)為基礎,上調 2 到 3 個百分點才能借到錢。

    《紐約時報》對此曾評論道,許多西方投資者對一些政治和法律制度風險較大的國家避之不及,中國則直接介入。例如當 2008 年厄瓜多爾因主權債務違約,從西方獲得補助受限時,中國對其放貸和投資的規模相當於厄瓜多爾 GDP 的 20%。

    提供貿易授信額度也是中國實施對外援助的重要舉措之一。它也往往不被統計在各種口徑的援助報表裏。

    其中中國出口信用保險公司提供了絕大部分擔保,而受益方其實是各式各樣的國有和私營公司,比如中國鐵建(國有)、華為(私營)。中國出口信用保險公司和進出口銀行類似,也是政策性金融機構,由中國財政部和中國主權財富基金下屬的中央匯金公司出資成立。

    根據基爾經濟研究所的論文,中國出口信用保險公司在 2017 年累計為約 4120 億美元的信貸總額提供擔保,相當於中國 17% 以上的出口總額。相比之下,德國或美國政府提供的短期擔保額度,不及中國每年擔保額的 5%。

    不過,任何生意都不會有萬全之策。

    委內瑞拉已經幾次請求中國放寬還款期限,並試圖借新債還舊債;印度首富家族 Anil Ambani 所控制的 RCom 電訊公司 2019 年年底宣布破產,它對外負債超過 70 億美元,其中 1/3 債權屬於國開行、進出口行和華為。

    進退兩難

    「如果繼續借貸,結果很可能是有借無還;如果不借,此前的鉅額借款、投資以及地緣政治關係又面臨中斷,而且還可能影響『一帶一路計劃』。」

    《經濟學人》去年撰文稱,在多項昂貴非洲項目失敗後,國開行似乎正對放貸按下剎車鍵。

    肯尼亞曾是非洲第三大的中國貸款接受國,2006 年至 2017 年間總計獲得近百億美元貸款。這些資金用來建設當地的鐵路、港口等基建。2019 年夏天,肯尼亞總統熱忱期待收到倒數第二段鐵路的 35 億美元貸款。

    但他失敗了,因為中國拒絕為該段鐵路建設提供資金。據《東非報》報導,中國這麼做似乎是不滿意 2017 年 7 月開始運營的內羅畢-蒙巴薩段貨運業務表現,並且希望開展新的可行性研究、調整鐵路走向。

    2010年3月24日,一位中國工程師在漢班託塔(Hambantota)港口的施工現場進行開挖過程。

    2010年3月24日,一位中國工程師在漢班託塔(Hambantota)港口的施工現場進行開挖過程。攝:Andrew Caballero-Reynolds/Reuters/達志影像

    中國這麼做是有先兆的。2018 年 11 月,專門為中資海外投資提供信用擔保的央企中國信保提出,中國許多海外大型基礎設施項目背後的規劃「明顯不足」、導致鉅額財務損失。他們的首席經濟學家王穩說:「中國開發商和發展中國家項目融資方需要加強風險管理。我們可以清楚地看到在亞迪斯-吉布提鐵路項目上的錯誤,它已經使中國信保損失了 10 億美元。」

    此外,隨着中國更深度、廣泛地參與全球援助和開發,一些地方開始懷疑中國援助的動機。中資「出海」的政治風險加劇。比如肯尼亞議員 Mutula Kilonzo 批評中國一些「卡尾款」的做法,是其「債務陷阱」的一部分。

    他以中方在斯里蘭卡漢班託塔(Hambantota)港口項目為例稱,中國故意借給一些國家超過其償還能力的款項,以便在這些國家違約時奪取其戰略資源。該港口因為在 2017 年無力償還中資企業 80 億美元貸款,被斯里蘭卡當局移交給中國招商局集團作為補償。招商局集團是中國一家巨型、綜合實體,總部設在香港,其利潤總額、淨利潤和總資產在中國央企中均排名第一。

    不過,黛博拉·布勞提加姆教授研究了 3000 多個由中國資助的海外項目後發現,斯里蘭卡那次資產被扣押以償還債務,是唯一例子。但這已足夠威嚇到其他和中國有類似合作的非洲或者拉美國家了,老生常談的問題又回來了:中國對外援助是否是新世代「殖民主義」、「流氓外交」。

    中國官方自然不會同意外界對其的負面看法。《人民日報》曾在 2018 年以《中國對外援助從來不搞「貓膩」》為題,反駁相關質疑,並稱「中國進行對外援助,是在積極承擔相應的國際義務,彰顯了負責任大國的形象」。

    「中國一系列『支票簿外交』有很強的政治動機,他們會在合適的時候打開或者合上支票簿。」

    林毅夫在世界銀行任職期間表示,隨着幫助發展中國家和新興市場國家建設基礎設施,為當地能源、礦產開採提供資金,中國這些海外援助(或者叫投資)對當地經濟增長和繁榮產生積極影響。

    這種說法可能過於理想化了。就連向來親華的清華-卡內基政策中心都持反面看法,表示中國一系列「支票簿外交」(checkbook diplomacy)有很強的政治動機,例如與台灣爭奪外交認可,其中連接坦桑尼亞和贊比亞的坦贊鐵路項目就是一個例子。他們會在合適的時候打開或者合上支票簿。

    此外,如果過去中國海外援助對政治因素的看重使他們可以容忍一定程度的壞賬,那麼今年疫情對本國經濟的衝擊,也許會令政治家們重新審視海外援助的節奏。儘管這並不容易。目前,僅非洲對中國的債務就已經積累了 1400 億美元之巨,比上海 2019 年財政收入還多了近 44%。中國自身還有大約 1.96 萬億美元的待償外債。

    2018年7月5日,尼日利亞萊基的一名建築工人。

    2018年7月5日,尼日利亞萊基的一名建築工人。攝:Akintunde Akinleye/Reuters/達志影像

    實際上,約翰·霍普金斯大學高級國際研究學院的研究顯示,中國在往年經濟產出、政府收入和外匯儲備快速增長的階段,也沒有像國內宣傳機器描寫的那樣,廣泛地對遇到困難的受援國減免債務。他們會放寬還款期限、或者重組債務,將舊項目的債權置換成新項目、新資產的股權。

    無論處理存量債務還是規劃未來投資,都要求中國在經濟利益、地緣政治和能源安全間拉鋸、權衡。而在內外部巨大經濟衝擊下,這三方面幾乎不可能兼得。如中國民間智庫安邦諮詢所說,「如果繼續借貸,結果很可能是有借無還;如果不借,此前的鉅額借款、投資以及地緣政治關係又面臨中斷,而且還可能影響『一帶一路計劃』。」

    一些學者認為,眼下更現實、對中國也更務實的做法,就是如 G20 財長會議所做承諾那樣,參與到全球主要援助國聯合減免債務的行動中。只不過中國債務減免的程度「不太可能超過平均水平」,因為這既不能壓制受援國以後的借款衝動,也無助中國在當地獲得更多話語權,更會令已不堪重負的財政承受更多壓力。

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