深度 評論 2019冠狀病毒疫情 評論

當歐盟的理念成為病毒的「載體」,歐洲一體化何去何從?

歐盟在疫情中面對的艱難處境,是過去二十年一切爭議和困難的折射。


2020年3月19日德國法蘭克福,兩名學生戴著口罩騎自行車經過歐盟雕塑。 攝:Thomas Lohnes/Getty Images
2020年3月19日德國法蘭克福,兩名學生戴著口罩騎自行車經過歐盟雕塑。 攝:Thomas Lohnes/Getty Images

意大利、西班牙、法國、德國……如今,意大利、西班牙等國確診2019冠狀病毒的人數已經超過10萬人,整個歐洲更是早已突破40萬大關。疫情某種程度上激起了老調重談的政治討論:新(古典)自由主義(neo-liberalism)的政策支配歐洲是否導致了縮減公共開支和減弱安全保障政策;私有化和效率至上的考量是否成為政府以經濟為重而避免採取激進手段控制疾病蔓延的原因;在市場導向的公共政策邏輯下,老人、兒童、低收入者和少數族裔等弱勢群體面對的不平等在病情來臨下雪上加霜,如何能得到緩解;政府穩定經濟的公共救濟政策是注重企業還是注重個人……這些政治討論,長期存在於歐洲政壇,但病毒的爆發讓它們難以繼續被迴避和無視。

另一類討論則圍繞着流行病危機所暴露的更深遠的結構性問題。正是因為冠狀病毒製造了一種「異常狀態」,才使得人們面對的政治分歧和根本問題得以暴露。許多討論正契合了這個時代的政治重點——關於監管、排外、國家權力和邊界的討論本就不應該只是因為疫情才被重視。只不過,瘟疫撕破了日常政治的面紗。

歐盟的未來命運正屬於這樣的問題。

歐盟誕生於多邊主義和普世主義的願望,其經濟理念又和自由主義的國際秩序高度契合。歐盟還宣稱自己代表了歐洲式的價值觀。但正如歷史學者蒂蒙希·加頓艾什(Timothy Garton Ash)所說,「歐洲價值」本身高度依賴於歐洲在二戰後所的反思,隨着歐盟的擴張、歐洲債務以及難民問題帶來的壓力,歐盟本身開始受到左翼和右翼的質疑。左翼批評歐盟的經濟圖景是一個新自由主義的烏托邦,而右翼則攻擊歐盟使得人們不再熱愛自己的國家和民族,讓無國界的精英凌駕於傳統的國族邊界和國家主權之上。疫情到來之後,對歐盟的批評更是紛至沓來。初期的反應失當,成員國的各自為政,歐委會的無能……許多疑歐主義者因此開始狂歡:疫情揭下了歐盟的虛偽面皮,從而證明了歐盟終究是一個失敗。

事實真的如此麼?

2020年4月3日,馬德里會議展覽中心的2019冠狀病毒患者的臨時醫院。

2020年4月3日,馬德里會議展覽中心的2019冠狀病毒患者的臨時醫院。攝:Pierre Philippe Marcou/AFP via Getty Images

被誇張的失策?

面對2019冠狀病毒疫情時,歐盟受到的批評不可謂不有力。

最重要的是,作為歐盟實質上的行政機關,馮德萊恩(Ursula von der Leyen)領導的歐盟委員會並沒有在疫情初期採取有效措施,既不能調撥歐盟內部的財政資源來對意大利等首先受創的國家提供支持,也沒能阻止一批中歐國家對意大利封鎖邊境。當各國的醫療物資都陷入緊張的時候,歐盟委員會也沒能在共同市場中做出協調,從而出現了德國海關扣押意大利訂購的口罩這樣有些「聳人聽聞」的新聞。作為跨國家機構的歐盟,在疫情對歐洲衝擊開始的前半個月,也就是三月上旬,幾乎沒有任何的存在感。即便是一貫以歐盟主義者自居的法國總統馬克龍(馬克宏),也是直到疫情的爆發已經不可收拾的時候,才表示積極協調申根區(神根區)的政策,而其最突出的成果,諷刺地,是申根區凍結內部和外部的人口流動。於是,歐盟級別的防疫措施以和歐盟的根本原則——人口的自由流動——相背道而馳的方式得到了實施。

馮德萊恩的歐委會是否在處置疫情的問題上失策?有一個視角值得考慮:馮德萊恩的歐委會,是馬克龍和默克爾2019年通過密室政治而達成的妥協產物,這屆歐委會強行排除了在歐盟議會擁有最大黨團的歐洲人民黨(EPP)領袖韋伯(Manfred Weber),而讓並沒有多少歐洲議會經驗的馮德萊恩主持。正因於此,馮德萊恩從上台的第一天就處於和歐洲議會的緊張關係之中。該屆歐委會中最重要的幾名成員,包括其負責競爭事務的委員、法國總統馬克龍的親信古拉爾(Sylvie Goulard)就因為歐洲議會的不信任而未能得到任命

跳出歐洲議會的視角,從整個歐洲的東西和南北平衡來看,馮德萊恩本人雖然能得到東歐國家,尤其是至關重要的包括波蘭和匈牙利在內的「維謝格拉德集團」(Visegrad Group)的支持,但是在本屆歐委會中,仍然有第一副主席蒂默曼斯(Frans Timmermans)這樣的關注東歐民主和法治問題的要員,他們和卡欽斯基(Jaroslaw Kaczynski)、歐爾班(Viktor Orban)和澤曼(Miloš Zeman)等東歐政治領袖的矛盾由來已久。

從一開始,馮德萊恩的歐委會就磕磕絆絆,需要大量消耗政治資本來妥協,才能推行有效的政策。對於大流行病這樣牽涉面甚廣,甚至需要採取極端措施才能有效遏制的突發情況,這屆歐委會的確很難適時採取適當措施。甚至,如果在歐洲各國都沒有做好心理準備的情況下,歐委會就「越俎代庖」採取果斷措施,反而更可能招致疑歐主義者的攻擊。意大利就發生過這樣的情況:在2月中下旬,極右翼「北方聯盟」的領袖薩維尼(Matteo Salvini)不斷攻擊孔特的中左翼民主黨-民粹主義五星聯盟聯合政府處置措施過於嚴格,從而影響了經濟,不斷要求更多的開放措施,從而提振經濟。因此可以想像,如果是歐盟層面首先採取這樣的措施,會在多麼大的程度上激起疑歐主義者的反彈。

更重要的是,歐委會能夠採取的政策空間有限。歐盟委員會雖說是決策機構,但其憲法地位更類似於執行機構。歐盟畢竟不是主權實體,在單一市場中,歐委會在監管、政策執行中擁有巨大權力,但這是執行中的權力,而不是決策的權力。疫情所要求的隔離和社會管制措施,超出了歐委會的執行權限。即便是最簡單的手法,如凍結申根區內外的人口流動,以及申根區各國之間凍結人口流動,也已經不是歐委會這樣的執行機構能夠公布的,必須由歐盟各國元首參加的歐盟理事會通過集體一致的方式才能做出決定。在這種情況下,歐委會即便有全盤方案,也需要通過歐洲議會的立法程序,或者通過歐盟理事會的元首會議來推動通過。

同樣也許無法苛責歐盟各國的領袖。2019冠狀病毒在很大程度上是一個陌生的事物,對意大利來說,疫情的惡化速度之快超過了包括許多醫學專家在內的人士的想像。對歐盟各國來說,面對意大利爆發的疫情,能否在最快的時間內安排峰會,在峰會中如何設置具體的議程,各國又願意如何在具體的政策問題上妥協以達成一致?在平時,這已經會是爭執不下的重點,畢竟就在2019年底,歐盟在2050年實現「碳中立」的願景就因為波蘭一國的阻撓而沒能被通過。平時的政治過程中,漫長的討論程序可能是歐盟的常態。但是在瘟疫這樣的緊急事態中,貽誤時機可能就在所難免了。不過有趣的是,各國執政者對歐盟的態度,在緊急事態下也不那麼和施行的政策關聯了:比如歐爾班這樣的疑歐主義者因為匈牙利經濟脆弱,一度呼籲合作對抗疫情,而親歐的綠黨參與執政的奧地利,則用最快的速度封鎖了和意大利的來往。在疫情面前,似乎一切的政治立場和觀點都為病毒讓步了。

2020年4月13日,意大利羅馬,一對戴著口罩並推著嬰兒車的夫婦走過壁畫。

2020年4月13日,意大利羅馬,一對戴著口罩並推著嬰兒車的夫婦走過壁畫。攝:Vincenzo Pinto/AFP via Getty Images

官僚主義與主權悖論

很難區分疫情中歐盟的表現是因為其無能,還是作為常態的弱點在疫情這樣的特殊時機中被放大。但是通過追蹤歐盟的政策,我們還是能尋找到蛛絲馬跡。

在3月中旬,曾經有一則消息流傳,其中聲稱在意大利極端缺乏醫療物資的情況下,歐盟仍然嚴格卡住從中國進口口罩的審批許可,從而使得意大利無法從中國進口足夠的醫療物資。

初看起來,這似乎可以視為歐盟無視意大利死活,但是細查之下情況未必如此。這裏的認證,指的是是歐盟的CE認證(安全合格認證),其要求產品不危及人類、動物和貨品,滿足基本安全要求。這是一系列基本法規所規定的歐盟共同市場的認證機制,其目的是避免外來進口商品危及歐盟居民的安全,並非臨時增加的限制。由於意大利口罩的需求激增,中國則為了增加口罩產能促使大量工廠轉產,這些新的口罩廠商顯然沒有歐盟的CE標準認證。因此,問題其實並不是「歐盟阻撓意大利購買醫用物資」,而只是歐盟被詬病的常態的又一次體現:布魯塞爾的官僚們的監管和審批權限,影響着歐盟市場的方方面面。而他們的決策按部就班且緩慢遲疑,無法迅速回應疫情。

歐盟的大部分問題都可以歸結為這種特殊的「官僚主義」。和美國不同,歐盟對共同市場的管制其實相當嚴格,有大量的准入要求和許可標準。每一個單一國家在共同市場上的權力都實質上轉移到了布魯塞爾,但是布魯塞爾沒有協調統一的機構來回應瘟疫這樣的突發狀況,但這並不是一般國家中的「官僚主義」現象,而是根植於歐盟複雜的主權重疊問題。

任何單一制的國家都存在單一的最高決策中樞,可以迅速通過行政命令或者授權立法的方式對需要多個部門協調的事態作出回應。但疫情和一般的危機不同,為了防備2019冠狀病毒,借用社會學家邁克爾·曼(Michael Mann)的術語,需要非常強大的「基礎力」(infrastructural power)來實現有效的隔離和防控,這就意味着決策必須要有相當的正當性(legitimacy),而這種正當性,很大程度上依附於傳統的主權國家和主權敘事。在疫情的關鍵時刻,幾乎所有歐美國家的領袖都迎來了民調的上升,甚至包括應對措施飽受爭議的特朗普也一度是如此,這正是一種主權國家的公民在危急時刻向政治領袖提供特殊信任的體現。只有在這樣的信任下,強有力的措施才能夠成為可能。主權國家提供了一種政治想像:公民們屬於同一個共同體,在關鍵的時刻需要採取不尋常的措施來拯救這個休慼與共的共同體中的每一個人。

但歐盟的官僚們,尤其是布魯塞爾的監管者們,並不屬於任何主權共同體,他們也只對一個抽象的共同市場負責,而不是對意大利具體遭到疫情襲擊的民眾承擔政治責任。CE審批是一項按部就班、毫無特殊之處的公共事務,而不是和疫情聯繫起來的特殊事態。

因此,只有當從上而下的、政治性的決策達成之後,歐盟的「官僚主義」才可以被馴服。事實上,歐盟已經決定加快或放鬆對醫療物資的CE審批,從而使得歐洲國家能夠更快進口其他地區的醫療物資。值得注意的是,這一決策並不是布魯塞爾的官僚們能夠做出的。因此,CE審批,以及更宏觀的,歐盟在危機初期的失位,折射出的並不是歐委會或者歐洲官僚機構的無能,而更多是歐盟作為一個擁有一定主權的共同體內在的矛盾。

對於歐盟而言,任何政治性的決策都必須通過元首會議的集體一致才能實現,而這種重疊的主權恰恰是歐盟最尷尬的地方:如果成員國無法確認在元首會議中其他國家是否願意做出一定(安全或者經濟上的)犧牲來回報本國所做出的犧牲,那麼最好的選擇會是優先顧及本國的防疫情況和資源,隨後才考慮歐洲範圍內的合作。

這種困境恰恰是歐盟更深遠的主權悖論的體現:歐盟的主權還不夠明晰,使得面對重大的危機和壓力是,布魯塞爾既沒有足夠的權限,也沒有足夠的正當性來統籌歐洲層面的應對。歐盟的主權卻又已經增加到會使得單一國家的任何重要決策都不可能和布魯塞爾的法規無關的程度。為了使歐盟能夠更加有效地回應突發危機,為了讓歐盟真的對其治下的民眾承擔起政治責任,需要強化歐盟的權力,並建立更加直接的代表機制。但是,這又進一步剝奪了各國的主權,而導致對歐盟的不信任。歐盟的回應性(responsiveness)和權力(sovereignty)應該同步增加,但二者的實現總會有先後之別,這是由於歐盟的決策機制幾乎先天地排除了制度的斷裂式變革的可能。

因此,疫情中歐盟所面對的艱難處境,恰恰是歐盟在過去二十年中所存在的一切爭議和困難的折射。

正如在歐債危機中,南歐國家指責北歐國家不顧他們的艱難處境,一味要求緊縮政策,而北歐國家認為自己是在替南歐國家承擔赤字。正如默克爾所飽受詬病的遲緩態度——她不願意付出德國的利益來換取歐盟的團結。考慮到這種困境,歐盟的表現其實可圈可點:德國已經在收治歐盟成員國的患者,法德為意大利捐贈了超過200萬個口罩,而歐盟通過了法規限制歐盟的口罩等醫用物資出口到歐盟以外地區。

進入4月,歐盟層面更是採取了一系列金融措施,拉加德表示歐洲央行會通過歐洲層面的經濟刺激措施。然而,歐盟層面的斷層仍然繼續存在:北歐國家大多有更加良好的醫療基礎設施和防控能力,以瑞典、荷蘭為首的國家仍然堅持「群體免疫」可能是其遏制政策最終的結果。但是對於南歐國家來說,相對更差的公共衞生投入和醫療能力使得其必須採取激進的封鎖措施,這就使得經濟下行的壓力更加巨大。

又一次,疫情暴露了歐盟日常政治中的爭端和對抗:北歐的富裕國家不認為其有義務對南歐國家承擔責任,而2019冠狀病毒疫情使得所有國家的經濟——包括作為歐洲經濟發動機的德國——都大受衝擊的時候,這種自保情緒就會變得更加深刻。歐盟本身一定程度上建立於意識形態的基礎上,這使得四大流動自由(商品人員服務和資本的流動自由)成為歐盟不可挑戰的原則。龐大的單一市場帶給了歐盟官僚巨大的權力,實際上也讓歐盟的每一個國家都認為自己是付出者而不是獲得者——北歐國家認為自己為南歐的盟國承擔了連帶的財政責任,南歐國家則認為自己開放了市場。從這種視角來看,就不難明白布魯塞爾為什麼會在2019冠狀病毒疫情中體現出令人驚訝的傲慢態度——一部分是他們的權力有限,一部分是他們沒有民主授權的約束,但更重要的,還根植於歐盟根深蒂固的結構性困難。主權悖論的幽靈從來沒有遠離過歐盟。

2020年4月10日,防疫人員於法國南部的里維埃拉市的街道上噴灑了消毒劑,目的是遏制2019冠狀病毒蔓延。

2020年4月10日,防疫人員於法國南部的里維埃拉市的街道上噴灑了消毒劑,目的是遏制2019冠狀病毒蔓延。攝:Valery Hache/AFP via Getty Images

歐洲需要什麼樣的聯盟?

真正對歐盟的未來產生挑戰的,可能恰恰是2019冠狀病毒疫情所暴露出的一種對歐洲的政治想像。作為一個超主權的機構,歐盟到底意味着什麼?是歐洲民族主義的產物,還是一個超越民族邊界的普世共和國?是歐洲主權國家之間的合作,還是一個多元主義、自由流動的共同體?在疫情的拷問下,這個問題變得更加突出。

法國總統馬克龍最近多次重複說「我們在戰爭中」。然而敵人是誰?現實中的敵人是病毒,是看不見的。於是,敵人很容易變成了攜帶病毒的人,變成了促使病毒擴散的機會和制度,變成了可能讓強有力的控制措施無法生效的文化和傳統。於是,恰恰是歐盟最核心的價值和理念,成為了在疫情中被反覆拷問的對象。

共同體的誕生,許多時候需要樹立敵人,而歐盟的願景中沒有那個作為「他者」的敵人。或者說,這個對立面屬於歐洲的過去,而歐盟所展望的則是被描繪的美好的未來。當這個未來並不美好的時候,歐盟的核心支撐又會是什麼?在病毒的襲擊下,許多歐洲國家又退回到了原本的邊界和主權之中。只有本國的國民才是最需要在疫情中被守護的,這個時候歐盟其他地區的居民都成為了他者,甚至是可能為本國帶來疾病和死亡的潛在對象。疫情使得國家權力可以被合理地放大,使得限制人權的措施可以被合理地實施,使得仇恨和恐懼可以合理地被孕育和鼓勵。

在這個意義上,我們看到了疫情對歐盟最大的挑戰。歐盟的核心之一是「流動性」(mobility),人口的流動,資金和商品的流動,包括國族身份歸屬的流動。而疫情所急需的解藥,卻是「凍結」。流動成為了一種非常危險的要素。申根區關閉了內外的人口流動,而在此之前許多國家已經擅自進行了邊界封鎖的措施。於是我們看到,雖然在民調中,許多人表示自己同時擁有國家的和歐洲的認同,但是當危機到來的時候,首先封閉的仍然是國界。國家仍然是最重要的一個政治單元,無論是地區的層面還是泛歐洲的層面都無法與之相提並論。

然而,看不見的敵人不只是病毒。歐盟早已遭受一場內部的威權主義危機。這場危機正在藉助病毒襲來的機會進一步發酵。

在匈牙利,歐爾班強迫國會通過了極大擴充權力的授權法案。歐爾班從此在匈牙利可以獲得幾乎不受限制的權力,而目的自然是為了抗擊疫情。歐盟曾經因為歐爾班的行為警告過匈牙利,但在以疫情為名的威權主義措施下,歐盟恐怕很難再使用強硬的措施來限制匈牙利的行為。更值得問的是,歐盟有意願制裁威權主義的匈牙利嗎?歐爾班意識到匈牙利的困境,甚至一度呼籲國際合作。當歐爾班的威權主義轉向放棄了排歐的敘事,而重彈歐洲合作(至少是在技術或經濟意義上的),歐盟是否真的願意為了價值觀的因素制裁匈牙利?這是令人懷疑的。

這才是歐盟必須回答的問題:歐盟所提供的願景,為什麼是值得在任何情況下都必須維持的;歐盟所提供的流動性,其風險和機遇應當如何被控制;歐盟所倡導的民主精神,何以區分於匈牙利和波蘭等國威權主義色彩的政治;歐盟在這場沒有硝煙的戰爭中,是否能提供一個更好的選擇?歐盟本身正處於價值和認同的十字路口上,就連最主張歐盟一體化的法國總統馬克龍,也多次強調要建立一個保護主義的歐洲。但嚴厲的保護主義政策能夠拯救歐洲嗎?將歐盟從世界中保護和隔離起來,將西歐從歐盟中保護和隔離起來(這是馬克龍和他的盟友們力推的歐盟內部工作許可改革的內容),最後一步,是否是將每一個國家都從歐盟中保護和隔離起來?歐盟的敵人不是疫情,很大程度上也不是因為疫情而起的疑歐主義者。如同人自身的免疫因子風暴也會將人至於死地。對歐盟來說,他們最深刻的危機,也來源於自身。

(甄希,社會自由主義者。愛好政治國際政治、哲學與社會科學)

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