2019冠狀病毒疫情 廣場 評論

陳偉信:針對約翰遜防疫政策的批評,是否存在過度解讀?

筆者認為,討論的重點應該是如何正確理解「佛系」政策的決策基礎。


2020年3月17日,倫敦唐寧街的入口位置,示威者促請英國政府正視2019冠狀病毒疫情的嚴重性。 攝:Tolga Akmen / AFP via Getty Images
2020年3月17日,倫敦唐寧街的入口位置,示威者促請英國政府正視2019冠狀病毒疫情的嚴重性。 攝:Tolga Akmen / AFP via Getty Images

新冠肺炎疫情直捲歐洲,令歐洲大陸以及剛離開歐盟的英國,再次成為國際媒體的焦點。特別是正當法國、意大利、西班牙等國考慮或已「封城」,英國首相約翰遜(Boris Johnson)在公共衛生政策上再次「脫歐」,選擇以軟政策的方式誘導有病徵的民眾自我隔離,公共場所如酒吧、餐廳等仍可如常營業,學校也不用停課。

但兩星期過後,約翰遜又借全國電視演說,宣布全英封城3個星期至復活節,禁止3個人或以上的公開集會,除購買生活必需品、照顧他人等不得外出,禁止除葬禮外的社交活動等。在英國政治傳統中,這種演說基本上是君主的專利,首相曝光率多集中在國會辯論或會後記者會,足見約翰遜對疫情嚴陣以待。兩個星期不到政策發生這樣的轉變,令本地及國際媒體感到意外。

事後不少評論批評約翰遜政府施政毫無邏輯,也欠缺政治觸覺;早前他提出英國民眾要有心理準備失去至親,以及其首席科學顧問瓦朗斯(Patrick Vallance)提到「群體免疫」(herd community)一詞,更被很多人視為「社會達爾文主義」實驗。儘管衛生大臣夏國賢(Matt Hancock)否認此為官方防疫政策,但約翰遜的形象已經直插谷底。

縱然不少評論針對約翰遜政府進行批評,但筆者認為討論的重點從來是如何正確理解「佛系」政策的決策基礎,所謂的「政治哲學」、「管治理念」、「政策論述」等,不過是後設的(過分)解讀,人言人殊。

公共管理哲學的A與B

批評約翰遜政府施政「毫無邏輯」,其實是預設了一個「理性」模型(rational model),即假設政府運作背後,其實有一套足夠數據、效益計算、多元選項及完整論述,而每位決策者都是一個單純的「經濟人」(economic man),會衡量所有選擇後得出最佳結論——筆者稱為「全知全能」模式。

然而,公共行政學者 Charles E. Lindblom 早於上世紀五六十年代提出,上述的「全知全能」模式根本不可能存在,管理者(administrative man)只能透過有限的資訊及選項作出選擇,甚至是管理者本身對於自己希望得到利益及政策目標均相當模糊,因此所作的選擇不過是滿足當時面對的困局,以舊有政策基礎開始改革的「漸進模式」(incremental model)——筆者稱為「見步行步」模式。

在行政決策過程中有不同的持份者參與,有建制內部政客、反對派政客、不同部門的技術官僚以及廣大民眾,不同持分者有著不同的立場及利益計算。以英國的醫療體系為例,《2012年衛生與社會保障法》(Health and Social Care Act 2012)已將部分決策權下放到地方行政體系,由地方行政機關推行地方醫療及公共衛生政策。因此中央及地方對疫情研判有出入、應對方式有所不同,也是正常不過之事。

挑戰約翰遜政府施政毫無邏輯,本身是否同樣隱含一定程度的誤判,反而是思考這次英國防疫政策的一個切入點。

2020年3月25日,英國倫敦的警察正在國會大樓附近巡邏。
2020年3月25日,英國倫敦的警察正在國會大樓附近巡邏。攝:Leon Neal/Getty Images

「佛系」處理符合國情

Charles E. Lindblom 提出「漸進模式」,強調管理者掌握的社會資訊相當有限,因此往往由一些基礎的認知及事實開始。以這次2019冠狀病毒病為例,即使當中國及亞洲地區不同國家出現大規模感染,沒有較深刻SARS記憶的歐美社會,對其的第一觀感仍是「一個比較嚴重的流感」。

因此,在疫症尚未在歐洲完全爆發之前,不難見到:在海外的華人不斷批評歐洲人防疫意識不足,沒有意識到冠狀病毒下引起的肺炎是嚴重的公共衛生災難;部分歐洲人則批評華人圈大驚小怪。而即使疫症有爆發風險,他們依然視這次疫病與數年前出現的中東呼吸綜合症(MERS-Cov)及豬流感(Swine Flu)一樣,是一場雷聲大雨點小的公衛事件。

事實上,英國政治文化強調對政府的不信任,Keep Calm and Carry On 的態度,正正是英國民眾處理任何政策及事務的基本態度。除非是戰爭狀態如第一次或第二次世界大戰,否則政府(以至王室)都不應主動干涉國民公共及私人生活。而這一社會文化,必然深刻形塑政府的決策行為——大幅改變英國人生活習慣只會惹來民意反彈。

因著英國 Keep Calm and Carry On 的政治文化,以及把肺炎視為「流感」的政治判斷,所謂的「佛系」防疫政策便有其政治邏輯︰以往在中東呼吸綜合症及豬流感期間,英國政府也沒有封關鎖城,實施如全國宵禁的防疫政策,因此回應這次疫情自然不必來得太過激進。另一方面,將肺炎視為「流感」也意味著這會是一場長期作戰,過早地投放醫療資源,或是提出過分強硬的措施,只會引來如心理學理論提出的「行為疲勞」(behaviour fatigue),反而不利長期防疫抗疫政策。

直到倫敦帝國學院、英國國內處理傳染病的權威 Dr. Neil Ferguson 及其團隊,根據義大利的最新數據,來評估英國疫情,指出繼續「佛系」下去,英國的死亡人數將由25萬變到51萬不等,而英囸一直賴以自豪的國民保健,也會因病患太多醫院病床不足而直接崩潰——這才改變了英國政府背後的「經濟理性」

自此約翰遜政府決定以「壓制」(suppression)方式處理疫情,政府團隊及國民保健(NHS)開始使用「戰時言語」(wartime language) ,鼓動國民接受非常時期的非常手段,共同壓制病毒在英國國內爆發——約翰遜更「越俎代庖」地以全國電視演說交代新的公共衛生及防疫政策——這正正是「管理者」為了改變民眾行為,嘗試借助與民眾共同擁有的「戰時文化/記憶」來實現。

2020年3月23日,英國首相約翰遜發表電視講話,呼籲民眾留在家中。
2020年3月23日,英國首相約翰遜發表電視講話,呼籲民眾留在家中。攝:Paul Ellis/ AFP via Getty Images

公共決策的基礎

在上述的政策思考下,一個「經濟理性」的決策者反而著重如何在既有資源下打好防疫及抗疫戰。不少針對英國醫療體制改革的研究指出,因為資源限制,英國醫療開支及改革均走向「PBMA」(Programme Budgeting and Marginal Analysis)決策模式,即一方面以政策項目為衡量單位,收集及分析不同政策項目的成效;另一方面,在思考是否改變政策,包括增配或減少資源投放,甚至推倒重來,則視乎改變資源投放對社會整體利益,以及政策項目的實際效益而決定。

而回到這次的抗疫爭議,英國政府選擇加入「壓制」政策項目作為抗疫手段,便要衡量引入「壓制」政策的社會及資源成本、政策推出後的社會整體利益及抗疫效益,與維持以「紓緩」(mitigation)為主導的抗疫政策的成本效益的對比。而英國起初以「流感」作為防疫的政策記憶(policy memory)及議題框架(issue-framing),則傾向以過去處理中東呼吸綜合症(MERS-Cov)及豬流感(Swine Flu)的做法為政策考慮的原點。

最後,據《星期日泰晤士報》的「內幕」報導披露,爭議政策的其中一個倡導者為約翰遜的首席顧問甘明斯(Dominic Cummings)。甘明斯過去的政治表現,如在「脫歐之戰」的機關盡算,以「絕對理性」的方式操作脫歐派宣傳工作及公關政策⋯⋯以彷如「瘋狂經濟學」(freakonomics)的方式推動國家防疫政策,要年輕的、健康的英國人「以生命值硬接」肺炎,從而建立對社會利益最大化的「群體免疫」,也確實在他的行事風格內。

2020年3月24日,英國倫敦塔橋。
2020年3月24日,英國倫敦塔橋。攝:Ollie Millington/Getty Images

事實上,如非「紓緩」政策的神話被 Dr. Neil Ferguson 及其團隊打破,相信一個「理性」的英國民眾大概會同意將國民保健資源集中於處理重症者,由輕症者慢慢建立「群體免疫」,維持社會運作以保持經濟活力;而非以大量的法律及警政資源監察潛在病患者,以「社交隔離」及全國停擺的方式切斷感染鏈。前者是對英國社會整體利益及醫療資源投放「最佳做法」。而約翰遜及甘明斯在「有限理性」(limited rationality)的侷限下,選擇一個既不抵觸民意,又可「完善」處理醫療資源分配的防疫方案,實不足為過。

而當帝國理工的報告及科學評估結果出來,約翰遜及甘明斯獲得新的資訊,了解舊政策直接衝擊英國的醫療核心國民保健,也得知民眾對政策的反響,自然要從頭計算不同政策項目的成效——由此便有了後續的轉折。

英國每屆政府的「國民保健」政策幾乎決定了其執政期有多長,每次選舉,國民保健也必然是選舉議題之一。就約翰遜而言,一方面他在脫歐問題為人垢病及攻擊的地方,就是「疑似」開了一張脫歐後「每週3億英鎊投放在國民保健」的空頭支票;另一方面,去年當選時,約翰遜曾表明改革國民保健是他再任首相後的施政重點之一。

因此維持國民保健有效運用就成為這位管理者的政治任務及政策重點,自然會「從善如流」改變數日前自己公布的政策,甚至愈加嚴格以求國民保健有效運作。而唐寧街判斷民情之快,適時地改變既有的政策,甚至破格地公帑為民眾薪金包底,既是近年保守黨政府少見的高效表現,也明證「見步行步」、民意先決才是英國防疫政策的「真正邏輯」。

所幸,英國政府給予學術研究相當的尊重,也因應新的專家意見迅速地改變政策。總比在處理疫情時,「科學意見」會因政治氛圍影響,延誤決策失掉處理好疫情的最佳時機。如是後者,實屬人禍。

(陳偉信,香港國際問題研究所秘書長)

陳偉信 2019冠狀病毒疫情