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難民再次來到歐洲邊境,埃爾多安和布魯塞爾在盤算什麼?

隨着舊的歐洲「守門人」土耳其和布魯塞爾交惡,希臘被相中成為了「歐洲盾牌」。


2020年3月7日,難民在土耳其希臘邊境以桌子抵擋希臘警方的水砲。 攝:Bulent Kilic/AFP via Getty Images
2020年3月7日,難民在土耳其希臘邊境以桌子抵擋希臘警方的水砲。 攝:Bulent Kilic/AFP via Getty Images

2020年2月28日,土耳其打開邊防,鼓勵其境內的百萬難民前往希臘和保加利亞在內的歐洲。歐盟頓時緊張起來。面對歐洲的譴責,土耳其總統埃爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)毫不理睬,反而在伊斯坦堡新指派了許多大巴,將想前往歐洲的難民直接送往希臘邊境,並稱之為「希望之旅」。

對埃爾多安來說,這是2016年挫敗政變後,他以對外手段應對內部危機的嘗試中的最新一次。而隨着他再一次將難民問題擺上政治博弈台,歐盟、俄羅斯、敘利亞和土耳其之間的緊張關係,很可能帶來更多的人道主義悲劇。

伊德利卜之戰

這場危機,年初爆發於敘利亞北部的伊德利卜(Idlib)省。

過去五年,敘利亞總統巴沙爾·阿薩德(Bashar al-Assad)在俄羅斯與伊朗的幫助下,陸續扭轉了敘利亞內戰中政府軍的被動局面,不斷攻略之前政府失去控制的敘利亞國土。

伊德利卜省北臨土耳其支持的敘利亞反政府武裝控制的阿夫林(Afrin)地區,西接政府軍手中的海港拉塔西亞(Latakia),南通首都大馬士革,東臨前往重鎮阿勒頗(Aleppo)的五號公路,地理位置關鍵。這裏既是部分反阿薩德團體(主要是各類聖戰組織)佔領的最後一個省份,也是敘利亞內戰以來未定的最大懸念。

伊德利卜的局勢複雜之處在於,一方面它是膠着的國內外各方勢力終極博弈的棋盤,另一方面它人口稠密。這裏目前聚集着超過三百萬平民,幾乎一半是從敘利亞其他省份逃難而來,一旦爆發戰爭,死傷必將慘重。

2018年1月到3月,土軍發動「橄欖枝」行動,控制了伊德利卜以北的阿夫林區。2019年秋季,埃爾多安展開「和平之泉行動」,土軍再次越過邊境,進入敘利亞東北部,試圖控制一片上百平方公里的「安全區」,並計劃把身在土耳其的敘利亞難民遷移安置到此處。軍事行動遭到了敘利亞庫爾德武裝人民保護部隊(YPG)的阻擊,也遇到了敘利亞政府及其盟友俄羅斯的干涉。2019年10月,土耳其與俄羅斯達成協議。土耳其在塔爾艾畢亞德(Tel Abyad)和拉斯阿拉因(Ras al-Ain)兩座城鎮之間的上百公里土地上之間得到緩衝區,並多方開展聯合巡邏。

但停火沒能持續。2019年12月始,阿薩德在俄羅斯支持下,出動空軍轟炸伊德利卜,意圖奪回「最後一寸」敘利亞土地。這一行動有意無意達到的結果是,平民傷亡激增,將近百萬的伊德利卜民眾在戰火中逼向土耳其邊境,安卡拉政府的壓力陡增。土耳其一方面阻止難民向境內湧來,另一方面繼續支持敘利亞的親土耳其反對派武裝,向伊德利卜輸送更多的武器與士兵,以確保自己在伊德利卜乃至整個中東地區的影響力。埃爾多安希望藉此警告阿薩德政府停下軍事行動。

2月27日,土耳其軍隊遭到敘軍空襲,33名土軍士兵陣亡,為近十數年來土耳其在單一襲擊中的最大陣亡人數。俄羅斯雖未承認空襲和自己有關,但玩味地表示或許是因為土耳其的軍隊太靠近敘利亞反對派武裝,且未及時通知俄羅斯其所在位置。

這場空襲催生了土耳其的報復,一方面,土軍迅速加強對伊德利卜的軍事輸出,2月28日單天,土耳其對敘利亞政府軍發動了200多次報復襲擊,並聲稱成功殺死超過300名的敘利亞士兵;並在二月底三月初接連擊落多架敘軍戰機。另一方面,土耳其求助北約,希冀後者能夠在伊德利卜建立禁飛區。然而,北約其餘28國單單口頭表達了與土耳其團結一致,卻暫未提供任何實質性軍事幫助,並認為此情況不適用於啟動北約關於集體防禦的第五條款。北約認為,土耳其儘管遭到了攻擊,但它未發生在其本國土地之上,因此不觸發北約的集體防衞機制。於此同時,美國拒絕了土耳其對愛國者防空導彈的要求,埃爾多安在3月10日表示,美方開出的條件是,土耳其必須不啟用先前從俄羅斯購買的S-400防空系統。

2020年3月1日,難民從土耳其前往希臘而困在河上小島,終獲救援。

2020年3月1日,難民從土耳其前往希臘而困在河上小島,終獲救援。攝:Burak Kara/Getty Images

開放邊境:埃爾多安的「背水一戰」

至此,埃爾多安開始「背水一戰」——利用難民,逼迫歐洲為土耳其在伊德利卜的行動提供支持。

埃爾多安近年來的內外處境頗為交困。自2018年貨幣和債務危機以來,大量外國企業從土耳其撤資,經濟萎靡,通貨膨脹居高不下;在國內,土耳其承擔了近400萬難民,成為世界上接納難民最多的國家,進一步造成國內的經濟與治安壓力。大量土耳其民眾對難民的極度不滿和排外情緒,也致使埃爾多安的支持率大幅下降。

2019年初,埃爾多安的正義與發展黨(Adalet ve Kalkınma Partisi)在包括最大城市伊斯坦堡和首都安卡拉在內的地方首長選舉中大敗。有土耳其民調顯示,埃爾多安的支持率,已經從2019年底的45%,下降到了2020年2月的41%。反對率則激增至超過50%。

急切想要擺脱難民負擔,重建統治威望的埃爾多安多次嘗試用軍事行動為自己翻盤。例如2019年10月的「和平之泉」行動,就既帶有解決國內難民問題的成分,也試圖通過打擊敘利亞東北部的羅賈瓦庫爾德政權,以贏得土耳其民族主義者的支持。2020年的情況則有所不同——面臨新湧來的百萬伊德利卜難民及膠着的敘利亞戰事,土耳其國內反對聲音激增,北約歐盟亦對其求助皆充耳不聞,埃爾多安終決定以不履行難民協定義務為手段,逼迫歐盟施以金錢及軍事救援。

各方批評土耳其將難民作為政治籌碼的行為「冷血」。但埃爾多安確實已經沒有太多選擇。對歐洲來說,土耳其是阻擋中東難民進入歐盟邊界的第一站。也正是在這個意義上,土耳其既被歐洲「利用」,也獲得了反過來牽制布魯塞爾和柏林的籌碼。

土耳其與歐盟曾於2016年簽訂難民協議,致力共同安置難民,但此協議從未被完整實施。協議內容是:土耳其將全面負責接收從敘利亞湧來的難民,並阻止難民進一步前往土耳其西部的希臘海島。相應的,歐盟需提供60億歐元以幫助土耳其安置其境內的敘利亞難民,並且允許土耳其人在無簽證的情況下自由出入申根區。此外,當一個敘利亞難民因審核不通過而返回土耳其時,歐盟需從土耳其境內相應接收一名符合避難條件的敘利亞難民。

但四年間,這個出生時便齟齬良多的難民協議,已死去大半。

根據希臘和歐盟的相關法律,所有居住於希臘的難民都有權提交難民申請,而希臘官方的審核速度異常緩慢,導致迄今為止幾乎沒有難民被送回土耳其,自然,也沒有居住在土耳其的難民被交換到歐盟。其次,歐盟本計劃在內部分配難民,但一些國家堅決拒絕。匈牙利通過公投拒絕難民配額,波蘭等國也態度強硬,不願根據配額接收,導致部分難民再次返回土耳其。土耳其對歐盟履行錢財補給的方式也極不滿意:目前為止,歐盟已將大約30億歐元匯出,但接收方並非土耳其官方,大多為土耳其當地救助難民的國際救援組織

自從埃爾多安於2003年上台以來,土耳其採取了一系列舉措以圖滿足歐盟的入盟條件,如改革司法與社會管理系統,推行更自由的市場經濟。然而,時至今日,土耳其人無法自由出入申根區,入盟事宜又一拖再拖。和歐洲關係日益變差的埃爾多安也將這種普遍的鬱悶轉化為了自己的政治資本,激發土耳其人對歐洲的不滿情緒。

伊德利卜為這一切提供了藉口。

尋找「看門人」的循環遊戲

2019冠狀病毒疫情正在歐洲蔓延,歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)臨時取消了前往希臘的行程。她本來的目的,是確保希臘將難民擋在歐洲之外。

面對土耳其開放邊境,希臘迅速作出反應。去年新上任的中右翼總理米佐塔基斯(Kyriakos Mitsotakis)在難民問題上較前任保守強硬得多。希臘政府宣布此後的一個月將停止處理任何難民申請,甚至表示要遣送所有新到來的難民回到土耳其。在邊境上,希臘一方向難民發射催淚彈。隨着難民數量增多,希臘方面的手段也愈發強硬。3月5日,一部分試圖穿越希臘邊境的難民聲稱他們被希臘軍警脱光衣物遣送回土耳其,凍僵的難民只能生起篝火互相依偎取暖。

希臘的第三大島嶼萊斯沃斯島(Lesbos),距離土耳其海岸只有十公里,一直以來就是難民潮的最先登陸地。此次,島嶼也成為矛盾爆發的焦點之一。

萊斯沃斯島的常住居民不到十萬人,建於島上的莫里亞(Moria)難民營原本計劃接收3000難民,但經過幾年發展已超負荷接受了2萬餘人。由於難民人數過多,難民營中的衞生條件堪憂,孩子無法上學,成人伐木取火,供水時間有限。當地島民也曾熱情地贈送錢財衣物,但如今他們已把難民營通往村鎮的道路封鎖,並阻止任何通過小路進入村鎮的難民。有島民稱難民多次盜竊居民的食物和牲畜。

雙方的滿腔仇怨都在慢慢增加。2020年2月初,一部分難民開始了較為暴力的示威行動,他們向警察扔石頭,要求離開海島前往希臘大陸,示威行動持續了數小時,方被島上警察鎮壓。

而從2月28日開始,面對新湧來的難民,不僅極端右翼人士,普通島民也都開始了情緒激烈的反抗行動,他們阻止難民上岸,攻擊記者和NGO成員,大喊着「回到土耳其去」,「One Happy Family」是一家坐落於達萊斯沃斯島的NGO,長期為島上難民提供食物及其他生活必須品,開設學堂教難民語言,運營圖書館供其閲讀。然而自土耳其開啟邊境以來,機構已遭島民多次攻擊,被迫暫時關閉。3月7日晚,據希臘媒體報導,此機構發生嚴重火災,具體火災原因暫時仍未公布。

2020年3月8日土耳其埃迪爾內,尋求庇護者試圖進入希臘邊境。

2020年3月8日土耳其埃迪爾內,尋求庇護者試圖進入希臘邊境。攝:Elif Ozturk/Anadolu Agency via Getty Images

對於歐洲媒體將萊斯沃斯島上居民的的攻擊行為形容為右翼排外,有些島上居民表示無法同意。

老家在萊斯沃斯島的巴達克斯(Bardakos)在巴黎研究哲學,他告訴端傳媒,希臘東部的愛奧尼亞島嶼一直是希臘共產黨和左派政黨的重要票倉,萊斯沃斯島也不例外。他認為島民並不是狂熱的民族主義者或種族主義者,只是擔心希臘政府把自己的島嶼當作難民危機的「犧牲品」。他認為島民最大的擔心,是希臘政府藉口「臨時措施」,在島上加建難民營,而在歐洲、土耳其、敘利亞各方無法達成政治解決的情況下,這些臨時設施會長期在島上存在下去,徹底影響島民的生活。

「歐洲之前把土耳其當作自己的看門人,讓他們阻擋難民。」巴達克斯說,「現在土耳其不做了,歐洲就讓希臘來承擔這個角色……雅典的中右翼政府則把東邊的島嶼當作緩衝區,犧牲掉島民的利益來建設難民營。這是為了安撫希臘國內的極右翼。島民們不知道這些難民營是臨時的,還是會變成永久設施。所以他們出來反抗。」

2008年金融危機後,希臘陷入困境,在歐盟的政策下,希臘政府被迫採取緊縮的財政手段,希臘民間損失慘重。2015到2019年的激進左翼聯盟政府也沒能改變這一點。希臘並不是難民的目的地,但無奈為了歐盟的經濟和政治支持,希臘政府必須幫助歐洲「守衛邊境」,應對難民問題。歐盟主席馮德萊恩表示「希臘是歐洲之盾」,並承諾將額外支援七億歐元保證「難民管理」,與希臘「攜手同行」。

而如今,歐盟對伊德利卜幾乎毫不關心,敘利亞戰爭已將大多數人的興趣或共情磨平。伊德利卜的消息就像投入潭中的一粒灰塵,未曾激起任何迴音——直到土耳其打開邊境。據聯合國難民署3月3日的估計,大約已有2萬新難民到達靠近希臘島嶼的土耳其邊境。2015年的難民危機也很難重新上演——歐洲的政策與人心已在五年間悄然改變。除了「歡迎文化」幾乎消失殆盡外,歐盟也將對任何違法越過邊境的難民持以更強硬的態度,計劃施以錢財或監禁處罰。

在歐盟國家中,態度轉變最大的莫過於當初創造了「歡迎文化」的德國。基民盟議會黨團副主席Thorsten Frei告訴德國媒體,「在希臘邊境聚集的大多難民並非來自戰爭國敘利亞,而是阿富汗,巴基斯坦,伊拉克,伊朗及北非的移民,這些移民並不可能在德國成功申請難民身份。」此外,他也反對人道主義救援行動如從希臘難民營中接收一些未成年難民,認為「這不是一個合適的時間」。當然,強硬態度在基民盟內部也引起了一部分的爭議,大約有五分之一的德國執政黨聯盟黨成員希望歐盟能一起從希臘難民營中接收孩子。曾強烈反對默克爾2015年難民政策的原基社盟黨首,現德國內政部長 Horst Seehofer 反覆強調歐盟需要共同承擔接收難民的責任,表示「難民營中孩子的遭遇是悲慘的,但德國不是唯一的救援者,整個歐盟必須一同努力。」

然而,儘管歐盟試圖對在土耳其生活的難民境況置之不理。但當土耳其已打開邊境,將難民當作政治威脅工具脅迫歐盟時,歐盟仍面臨了極大的挑戰。截止3月10日,德國政府已滿足埃爾多安的部分要求,改變以往只向救助機構匯錢的行為,同意向土耳其海岸隊直接匯款3200萬歐元,用以購買船隻的發動機和零部件。而歐盟方面經過商議,五個歐盟成員國(芬蘭,法國,德國,盧森堡及葡萄牙)同意從希臘各自接收1500名未有成年人監護或病重的孩子。但其他被雙方邊境守衞驅趕的難民,大多仍徘徊在邊境線前。

「向無辜人們開火,放煙霧彈,這是野蠻行為。」在3月11日的一次講話中,埃爾多安對希臘在邊境上用催淚彈和防暴裝備驅趕難民的行為表達不滿。值得留意的是,在2013席捲土耳其的反埃爾多安的公園抗議事件中,埃爾多安政府的軍警曾經向示威者們釋放了數十萬枚催淚彈,至少22人死亡,超過4000人被捕。

2020年2月28日,一名男子幫助一個男孩登陸希臘萊斯博斯島,54名阿富汗難民乘小艇上岸意圖前往歐洲。

2020年2月28日,一名男子幫助一個男孩登陸希臘萊斯博斯島,54名阿富汗難民乘小艇上岸意圖前往歐洲。攝:Aris Messinis/AFP via Getty Images

僵局繼續

對埃爾多安來說,歐洲和北約的不合作態度,與美國的曖昧,讓他的伊德利卜戰事陷入困境。

安卡拉一位不願具名的土耳其政治分析者告訴端傳媒,埃爾多安的威望隨着和俄羅斯達成停火協議而繼續下跌,「美國沒有提供實質性的幫助,埃爾多安發現自己要獨自面對俄羅斯,這做不到。(所以)我們看到莫斯科的協定是俄羅斯人在操縱。」他認為,這一結果導致埃爾多安無法滿足他自己激起的民族主義浪潮。「他(埃爾多安)被民族主義反過來打擊了,因為死了那麼多士兵,他又沒法再進一步行動。」

這一窘境促成了他放棄報復,飛赴莫斯科與俄羅斯談判。雖然埃爾多安與普京於3月5號已暫時達成停火協議,但從先前一系列協議的效果推測,此次停火恐怕很難持續長久。

對布魯塞爾來說,自2015年開始的難民危機,實是其最大軟肋之一。無論是妥協,還是強硬,歐盟都無法迴避一個現實:中東的持續的亂局將不斷衝擊歐盟。歐洲是否應該聯合北約,共同向俄羅斯及敘利亞政府施壓,重新協商在伊德利卜建立一個穩定的「非軍事緩衝區「?又或者和多方溝通尋找一個可行的方案?或者嘗試將伊德利卜轉交給一個國際合作組織?

一些歐洲政治人物提出了一些方案,比如德國基民盟成員 Armin Schuster 認為歐洲需要有一個「2.0版本的歐盟-土耳其協議」,「除了資金外,我們還可以向土耳其提供難民營管理及邊境警察方面的援助。」按照Schuster的建議,聯邦技術救援局,德國紅十字會與聯邦警察可派遣技術裝備和技術人員前去組成「歐洲救援隊」。

但考慮到歐洲內部的政治情況,歐盟是否能對土耳其達成一致並集體行動,尚值得懷疑。

「埃爾多安會繼續試圖從歐盟得到錢,或者土耳其人免簽入境的許可,來證明自己勝利了。」安卡拉的分析人士告訴端傳媒。

3月10日,埃爾多安在布魯塞爾和馮德萊恩與歐洲理事會主席夏爾·米歇爾(Charles Michel)共同商討難民問題。會談沒有得出太多成果。米歇爾事後表示,雙方意見很不一致,但對話很「坦誠」。

這意味着,僵局還在持續。

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