深度 大陸 2019冠狀病毒疫情

殺貓、封路、強制隔離,中國式抗疫是如何形成的?

應急預案多是「宣言性」文件,只為應付上級檢查;舉國抗疫政策被地方政府層層加碼,追求政績。


2020年3月4日,武漢一個穿著保護衣的人。 圖:Feature China/Barcroft Media via Getty Images
2020年3月4日,武漢一個穿著保護衣的人。 圖:Feature China/Barcroft Media via Getty Images

臘月二十九,安徽蚌埠的何威因為沒戴口罩,被司機從公交車上攆了下來。那位司機還報警,讓警察帶走另一位不願戴口罩的乘客。何威的小區也實行了出行管制,所有人只能在早上8點至10點進出。小區給每個人發了三張出入證,代表着一人一週可出入的次數。

河北的肖溪在大年初二聽說鄰村用土堆封住了道路,還派兩大漢守着路口,害怕走不掉,第二天清晨6點,就駕車離開了老家,走了不到3小時,老家人來了電話,「你們剛走,咱們那村就封起來了。」

大年初四,準備從浙江紹興出發去蕭山的樂洋,在蒲陽高速路口把自己的貓交給了朋友。她幾周前去過湖北,即便已自我隔離了16天,高速路口依舊不放行。20分鐘後,朋友打來電話,村委會的人怕動物傳染病毒,把貓搶走,殺了埋了。

在貓死後的第三天,從安徽返回浙江金華工作的李建勛,被村委會隔離在了出租屋。2月1日起的14天內,沒去過湖北,也沒發燒的他不能跨出小區門,不能下樓倒垃圾。村委會在他家門上貼了封條,告訴他只有在工作人員送飯來時能扯開。李建勛不喜歡那個送飯的人,「就在群裏發語音,飯放在樓梯口,下來拿!」他覺得自己成了人畜——是人卻被當成畜生,找人要飯吃。

工作人員也為難。安徽滁州衞健委的基層幹部張樂芬,正為不斷變化的上報需求生氣。她的工作是每天將患者的情況報給不同部門與專家組,「每天一會報一張表,下面報的資料、對錶的理解各式各樣的,資料又混亂,還要給他們改」,張樂芬在辦公室罵罵咧咧,「一天報來報去的,不就是那些人嘛。」

防疫壓力之下,幾乎整個中國都停擺了,生活以前所未有的方式,走過最艱難的一個半月。

2020年2月29日,上海一個公車站播放著習近平的講話片段。

2020年2月29日,上海一個公車站播放著習近平的講話片段。攝:Yifan Ding/Getty Images

舉國抗疫:「習主席說話後,所有人都動起來了。」

對湖北省外的大多數人而言,日常秩序的斷裂在1月24日之後。

1月24日,中國各省市相繼啟動應急程序。截至25日17:00,已有32個省級行政區啟動公共衞生突發事件一級響應。此時,距離武漢通報第一例不明原因肺炎,已過去21天。中國29個省,已發現確診個案895例。

「中國啟動應急預案時,疫情已從星星之火發展為燎原之勢。」美國對外關係委員會全球衞生高級研究員黃嚴忠向端傳媒表示,「在剛發現人傳人時,就應該啟動應急預案,隔離患者和密切接觸者,那時防控效果才是最佳。」

大規模的封城依舊沒能阻擋病毒傳播。至2月1日,新冠病毒導致的感染人數已超過非典規模。「此時疫情的發展速度,規模,所需資源,已超出應急系統可以承受的程度。」黃嚴忠說。

疫情防控的指揮棒從應急預案回到最高領導人手中。1月25日,習近平召開中共中央政治局常務委員會,在大年初一發布疫情防控工作。當日,中共中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組成立,李克強為組長。各行政區和各部門也需成立相應的指導小組。

一天後,正在農村過年的張樂芬,工作群不斷彈出領導和同事復工的消息。作為唯一未歸隊的員工,她感到焦躁。與此同時,湖南的周星連夜趕回工作的鄉鎮,她所在的鎮紀檢委初三全面復工。同樣開工的還有海南輔警高建華。「反正就習主席說話後,所有人都動起來了。」周星說,即便此時距離各地響應1級應急預案,已經過去兩三天。

應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制也於1月22日成立。由國家衞健委牽頭,聯合發改委、工信部等32個政府部門,該機制希望能「打破部門職責的界限,形成有效的指揮協調合力」。這意味着中國政府將新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控上升到國家層面。相應的,聯合多部門的疫情防控指揮部也在各省市區成立。

與此同時,在舉國抗疫的熱潮下,防疫很快上升至戰時狀態,公開報導中,這個詞首先出現在地方政府。在啟動封城的當天,武漢市政府便表示全城全面進入戰時狀態,實行戰時措施,措施包括全市公共交通停運,各區實行包保責任制。隨後,湖北全省、天津市也相繼提出進入戰時狀態。2月6日,這個概念被中央使用接手,副總理孫春蘭強調以戰時狀態全力抓好源頭防控,「決不能當逃兵,否則就會被釘在歷史的恥辱柱上。」

1月23至1月25日,湖北,廣西,江西,山東,吉林,上海等地關閉跨省交通,1月27日至2月3日,湖北,河南,北京,福建,安徽,廣西,山東,湖南,天津等地表態將建當地版小湯山醫院(編註:非典期間,為解決床位不足問題,北京小湯山醫院在空地緊急建設隔離病房。此後媒體用此概念指代為應對疫情緊急建設或改造出的醫院。)。2月4日至2月6日,浙江樂清,安徽合肥,海南海口,天津,江西,遼寧等地宣布實行封閉式管理,所有小區,村組,單位出口封閉,人員進出一律測温,外來人員和車輛一律嚴控......

張樂芬每天八點衝到單位,趕在九點前將各式報表報給需求部門,「一大早跟搶命一樣」。母親告訴她,半夜起來上廁所時,聽到了她在夢中的尖叫。

肺炎的防控動員至更細微的環節。網格化治理是中國共產黨在2013年提出的社會治理方式,將城市的街道和社區細化為網格後分格治理。江西《宜春日報》記錄了當地一小區的治理細節——將管轄的0.4平方公里區域劃分成14個網格,配備14個網格管理員。黨員、熱心居民、離退休老幹部等社區成員,承擔起網格的組織和管理。以「小事不出網格、大事不出社區」為目標,截至2月7日,該地區已上戶排查湖北返鄉人員48人,發放宣傳單3000餘份,並協助社區在3個無物業管理小區進出口設點、宣傳和勸返外來人員。

「現在是舉國抗疫,整個國家和社會都緊急動員起來,這是只有中國這樣的全能政府型的國家能做到,其他國家比如美國,主要是政府專業部門負責防疫。」黃嚴忠評價,「這可以說是中國制 度的優越性,在很短的時間調動一切需要的資源,克服官僚機構的惰性,財政方面的資源短缺等,但另一方面,不同部門的不同專業性也不再成為重要的考量。」

這也意味着大量屬於公共衞生防疫領域的任務,轉移給非專業人士。樂洋的貓被村委會搶走活埋時,網絡正熱傳寵物會攜帶新冠病毒(編註,2月28日,香港發現一名新冠肺炎確診病例的寵物狗部分樣本病毒測試呈弱陽性)。社交平台曝出多起個人和機構出於防疫目的,殺害貓狗的事件。經過世界衞生組織等機構的闢謠和科普後,此類聲音逐漸平息。端傳媒致電山西和河南兩處發出將處理流浪動物的街道辦,其負責人均表示是通告內容引起誤會,已撤回。

2020年2月11日中國北京,一對中國夫婦穿著雨衣和口罩在一家超市購物。

2020年2月11日中國北京,一對中國夫婦穿著雨衣和口罩在一家超市購物。攝:Kevin Frayer/Getty Images

社交平台上,「硬核」防控下人們的遭遇也在流傳,由於屢次勸阻卻不戴口罩,河南濮陽一村民被居委會捆在牆上;重慶的4位居民由於聚眾打麻將,被罰扛着麻將桌在街上行走,並沿街朗讀相關制度;深圳一社區發布通知,要對轄內湖北區住戶停水,以防這些租戶回來時不去社區登記信息......

張樂芬每天八點衝到單位,趕在九點前將各式報表報給需求部門,「一大早跟搶命一樣」。母親告訴她,半夜起來上廁所時,聽到了她在夢中的尖叫。

應急系統為何不應急

《國家突發公共衞生事件應急預案》規定,應急預案的啟動由各級政府及其有關部門負責,依據公共衞生事件的性質,危害程度等,啟動4級(一般)至1級(特別重大)應急響應。各級醫療,疾控組織等非行政部門,則只負責日常監測和報告公共衞生事件的任務。

以中國疾控中心為例,它建立了一套信息直報系統,哪怕是最基層的醫療機構發現傳染病,都可通過該系統直接報告給國家疾控中心,「直達天廳」。然而,中國疾控中心的副主任馮子健,卻和普通觀眾一樣,在1月20日鍾南山接受央視訪問後,才知道原來已有醫生感染住院。

信息直報系統是SARS疫情之後,由中央和地方共同投資約7.3億元建立的大工程,目的是彌補2003年疫情暴露出的「公共衞生信息系統發展滯後,信息不通、決策遲緩、指揮不靈等薄弱環節」。但根據《財經》的報導,這套系統使用複雜,對允許上報的疾病種類要求嚴格,在中國繼SARS後少有同規模的疫情產生,幾乎旁置。

直報系統最後通向的中國疾控中心,似乎也有相同境遇。與美國疾控中心掌握檢疫、隔離、調查等實權相比,中國的疾控機構是隸屬於衞健委,由國家財政撥款的事業單位。鍾南山曾向媒體公開喊話,疾控中心「地位太低」,發現信息「只能向地方政府報告,地方政府怎麼決定是地方政府的決定,CDC沒有權再進一步做什麼」。

也就是說,從監測系統的這一端,到拉動應急響應的那一端,很難形成直接、有效的聯通機制。

湖北省啟動省級公共衞生應急預案時,還規定把實施醫療救治、發布公共衞生事件信息的權限交給省衞生廳——而這個機構早在2018年就被衞健委替代。

不過,就算及時啟動應急系統,也很可能會落入「無法可依」的窘境。以湖北省應急預案為例,其「應急措施」大多缺乏清晰的案例說明和使用條件。如「風險溝通」一項,僅規定「在突發公共衞生事件發生、發展的不同階段,針對不同的人群,採取不同的信息傳播策略」。但何為不同階段,有哪些不同人群和信息傳播策略,都沒有詳細說明。

「我國的應急預案總體而言屬於『綱領性』、『宣言性』的文件,」北京師範大學教授張紅在《我國突發事件應急預案的缺陷及其完善》中評價,「如果一個預案難以操作或者操作過程不順暢,那就難以起到應有的作用,也無法達到制訂預案的目的。」

2020年2月28日北京,市民戴著口罩走在天安門廣場附近。

2020年2月28日北京,市民戴著口罩走在天安門廣場附近。攝:Kevin Frayer/Getty Images

這或許能從應急預案的制定過程裏找到原因。不同於國際慣例中先有部門和地方預案,再制定國家總預案的做法,中國應急預案體系的建立是一個從上到下的過程。非典(SARS)之後,2006年1月,國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》,要求省、市、縣(區)三級地方政府都要建立應急預案體系。

最先成型的是應急預案,基於應對非典的經驗,2006年底,中國就構建出一套包含各級政府、企事業單位、城鄉社區在內的應急預案體系,針對不同情況的預案總數達135萬多件。2007年,國務院又下發《關於加強基層應急管理工作的意見》,提出完善鄉村、社區等基層的應急預案體系。

但在此之後,這套預案文本幾乎再無更新。一個例子是,湖北省在1月25日啟動的省級公共衞生應急預案,在政府網站目前展示的預案文本中,還規定把實施醫療救治、發布公共衞生事件信息的權限交給省衞生廳——而這個機構早在2018年就被衞健委替代。

「在各個層級上,應急預案都是依據上級文件要求編制,完成上級布置的任務,應付上級的檢查。」

此外,端傳媒隨機抽取湖北、安徽、昆明三地的應急預案和國家預案對比,發現地方預案的文本內容與國家預案的高度相似。上文認為缺乏指導性的湖北應急預案,實際已在國家要求的基礎上增加了「風險溝通」、「群防群治」等進一步的指導。相比之下,安徽省的應急預案几乎全文複製國家級預案,沒有因地制宜的細化指導。昆明市的應急辦法措施,更是一句話帶過——「立即啟動昆明市緊急救援隊全部或部分力量,以生命救助為首要目標,實施救援行動和緊急疏散,避免事件擴大。」

「在各個層級上,應急預案都是依據上級文件要求編制,完成上級布置的任務,應付上級的檢查,」南京大學教授張海波曾系統性研究中國應急預案體系的結構與功能,「這使得地方政府建立應急預案的動機是為完成上級政府的政策要求,而不是基於屬地可能面臨的風險。」

另一方面,中國又缺乏常設的跨部門突發公共衞生事件應急部門,這使得相關事件出現時,政府只能建立臨時的合作組織進行領導。儘管在2018年,國務院成立應急管理部,以整合管理地質災害、水災,旱災等原先散落在各部門的應急事件。但這個部門主要應對自然災害和事故災難。公共衞生事件的應對,職權依舊保留在與其同級的衞健委手上。

南京大學政府管理學院教授童星認為,這種多部門分管不同應急事件的設定,是一種常態化的應急管理體制,受到政府已建立的科層制組織結構影響。但當常態化遇上發展方向成謎、又有災難性後果的「黑天鵝」,前者的循規蹈矩便不堪一擊。

而更大的問題或許在於「立法滯後,預案先行」。2003年非典時考慮立法週期,中國應急管理體系的建立採取先有預案,再有法律的方式。根據國務院應急辦的統計,至2006 年底, 97.9%的市(地)和 92.8%的縣都已制定總體應急預案。但在地方性法規上,只有南寧市出台了《應急聯動條例》的草案。

本應通過應急立法對應急措施進行的授權,現實中翻轉了過來。而這個情況至今依舊存在。在何威目睹乘客不戴口罩,被公車司機報警帶走後的第11天,蚌埠市公安局才發布公告,規定不戴口罩進入公共交通工具將被追究法律責任。

「其實類似團委這樣的部門,一開始沒什麼事可以做,但他們會覺得自己也要有點成績,就要求基層也給他們報數據。」

更何況法律本身也有缺陷。中國政法大學校長馬懷德在論文中指出,《中華人民共和國突發事件應對法》中的規定多屬「柔性」條款,設定禁止性規範的比例非常小,剛性不夠,並且存在突發事件應對中,各個階段的責任銜接不夠周延,責任主體缺失等缺陷。中國的應急法對應急措施的約束有限。

2020年3月5日,武漢一所改裝成臨時醫院的體育館。

2020年3月5日,武漢一所改裝成臨時醫院的體育館。圖:Feature China/Barcroft Media via Getty Images

政策下達層層加碼:中央要求5天完成,省級就要求3天,鎮級就變2天

應急系統失靈,由中央接手舉國動員,也造成了新的困境。周星直屬的疫情小組由衞健委、應急和黨政等部門牽頭。在動員需求下,民政,綜治,團委,組織部等其他部門也加入防控隊伍,「其實類似團委這樣的部門,一開始沒什麼事可以做,但他們會覺得自己也要有點成績,就要求基層也給他們報數據,有點矛盾。」周星回憶防控剛開始時的手忙腳亂,「而且市裏區裏下來的文件經常一天一改,導致鎮村又要重新部署,搞得一開始很混亂。」

廣東的李想年前從澳洲回國後,分別接到街道派出所、社區醫院的4次電話,「每一通的問題都是一模一樣,全部都是問家庭情況,武漢接觸史」,李想覺得自己被騷擾,「每一通的號碼都不一樣,看上去他們的信息不互通。」

童星分析,廣義的應急管理過程包含多個階段和任務,需要政府與政府間,部門與部門間的多項合作。但鑑於中國單一制中央集權的政治制度,部門與部門間的關係,同一層級不同政府之間的關係,特別是某級政府和上級政府某部門之間的關係,都尚未清晰。「武漢市政府和國家衞健委及其下屬疾病預防控制中心(CDC)之間的條塊關係沒有理順,當疫情升級後,面對民眾的質疑和不滿以及社會輿論的壓力,上述條塊雙方已經開始互相責怪、競相甩鍋。」童星寫到,「條塊關係的處理是國家治理中的重點和難點,在應急管理中更是如此。」(點擊閲讀《疫情預警遲到,誰在推卸責任?》

除去組織形式,指令本身和執行過程也值得商榷。聯防聯控機制發布的防疫指南除了診療方案,醫療機構和人員管理等疫情直接相關的內容,也對疫情期間養老機構的老年人,孕婦,流浪人員的處理,甚至辦公場所空調通風系統的運行等間接人事物進行規定。與應急預案相比,這些通知的操作性顯著提高。但通知何時發布,發布何種內容,無法預判。通知裏的細則,大多並未提及其制定過程依據了哪些法案和條例。「立法滯後,預案先行」的做法,似乎再一次出現了這場疫情中。

「一般下面會對上面的要求層層加碼,比如中央要求5天完成,省級就要求3天,下到我們鎮,可能2天就要完成了,畢竟各個城市之間還是會有成績上的比較。」

這些指令將層層下達。「一般是上層發一個模糊的指令,下一級再根據自身情況具體安排,這樣一級級響應。」周星解釋這套指令傳達的方式,「一般下面會對上面的要求層層加碼,比如中央要求5天完成,省級就要求3天,下到我們鎮,可能2天就要完成了,畢竟各個城市之間還是會有成績上的比較。」

「層層加碼在很大程度上體現了各級政府向上負責的定勢,」周雪光在一次訪談中向端傳媒解釋,「因為擔心執行過程出問題,做不下去,所以給下級更大壓力,以便可以確保完成任務,不出紕漏。」

壓力之下,疫情初期被包括官媒在內的大量媒體宣傳的「河南硬核防疫」,成為地方政府應對疫情的主流做法。這是一種用封村,攔路,停運公共交通等強硬手段,切斷社會聯繫,強制隔離人群為特色的應對方式。中央認可的武漢封城,建設的「小湯山」醫院也成為其他省市應對疫情的樣本動作,即便除湖北省外,確診數最多的廣東省,確診人數只有湖北的2.5%(截至2月20日)。

2020年3月3日,武漢肓第五醫院的新冠肺炎確診者正在等待送往新醫院。

2020年3月3日,武漢肓第五醫院的新冠肺炎確診者正在等待送往新醫院。攝:STR/AFP via Getty Images

這種舉國防疫付出了巨大的代價。路透社結合IATA等數據報告,計算出2003年SARS期間,中國的經濟損失為148億美元,GDP減損1.1%。而此次疫情在規模上和措施上,都已超過SARS。隔離,停工等舉措造成的經濟損失,以及個人隱私泄露等隱性損失,正成為中國輿論場火熱討論的話題。

「他(非衞生防疫專業人士)只知道為了實現短期目標,要採取各種手段,這個時候會有過激的手段產生,一些手段可能中央政府都不一定贊成。」黃嚴忠表示。

中央政府已對一些極端措施作出約束。早在1月28日,公安部時就強調,未經批准擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等屬於違法行為。2月13日,人大法工委發言,防控措施只能由政府及其相關部門依法實施,其他單位和個人不得未經批准擅自行動,各級政府的防控行為也需要注意對社會危害的影響。2月14日,習近平發言,要完善重大疫情防控體制機制,健全國家公共衞生應急管理體系。進入3月,精準穩妥推進復工復產成為這一時期的政府工作重點。

人們則在努力維持日常生活的秩序。疫情發生前何威每天要打兩小時乒乓球,現在他用乒乓球視頻解饞。李建勛靠微博,撲克牌,電視劇,填補隔離生活的空洞。他發現,雖然負責送飯的那個工作人員態度惡劣,但讓他跑腿買東西都挺負責的,有次讓他白跑了,也沒什麼怨言,「他說只要我們吃好心情好就行了,有一絲絲小感動。」樂洋在微博發布村委會殺貓的故事,引發網友關注,她給市長熱線打了電話,希望要個說法。

應部分受訪者要求,李建勛、樂洋、何威、肖溪、張樂芬、周星為化名。

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