深度 2019冠狀病毒疫情 評論

差序信任:中國何以「穩定」

一個八十年代的民謠生動表達了差序信任:「中央是恩人,省裏是親人,縣裏是好人,鄉里是惡人,村幹部是仇人」。 城裏的版本則是「中央政策是好的,到了地方就變了」。


2020年2月14日中國北京,一個中國男子戴著口罩走過已故中國領導人毛澤東的照片。 攝:Kevin Frayer/Getty Images
2020年2月14日中國北京,一個中國男子戴著口罩走過已故中國領導人毛澤東的照片。 攝:Kevin Frayer/Getty Images

2月13日,武漢封城已經過去了20天。當天,中央宣布免去了蔣超良湖北省委書記,馬國強武漢市委書記的職位,以上海市長應勇和濟南市長王忠林分別接替。新書記們履新後第二天,2月15日,求是網罕見地公開了2月3日習近平在中央政治局常委會會議上的講話,緊接着新華社次日轉載並全文公開講話。講話第一段再三強調,習近平早在1月7日 「就對新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作提出了要求」 ,並前後三次就疫情做出指示。

中央試圖對外傳達一個信號:中央早已知情,而武漢的地方官員仍在淡化病毒的威脅。為何要通過公開國家領導人在最高權力機關的講話來對地方官員進行攻擊呢?答案其實就藴含在威權政體韌性和能夠延續的秘密中。

合法性危機和問責制度

威權政體的合法性還有另一個重要來源:問責制⋯⋯但這並不意味着威權政府會致力於改善問責制度,因為問責成了領導人頭上的達摩克利斯之劍。

威權政府天然存在合法性問題,因為合法性的核心是「統治是基於被統治者的同意」。缺乏多黨競爭和平等投票權的威權政府會長期面對不斷顯現的合法性危機。然而研究威權政體的學者在社會調查(比如亞洲政治態度晴雨表ABS)中發現,中國民眾對政權的信任和支持很高,甚至長期超過大部分民主國家。許多學者都深入探討了其成因。

毛澤東時代的中國依靠意識形態,克里斯馬領袖和群眾運動來維持合法性。然而在毛的末年,群眾運動無法維持,毛個人的權威在林彪事件後嚴重受損,意識形態也因為糟糕的社會經濟狀況而失去吸引力,民怨沸騰,出現了嚴重的合法性危機。在短暫的過渡期後,鄧小平主導了改革開放,確認了新的合法性來源,也就是績效合法性(performance legitimacy),除了經濟發展,還包括提供公共物品如道路交通,失業和醫療保障,公共安全等。

單單只有績效合法性還不能保證民眾對非民主政體的支持,因為政府和社會的利益衝突也會削弱民眾的支持,因此威權政體的合法性還有另一個重要來源:問責制(accountability),政府需要對表現不力的官員進行問責。紀檢反腐工作就是中國問責制最主要的組成部分。中共中央在2016年頒布了中國共產黨問責條例,有一些地方近年來還設立了政府論壇,對部分提交的訴求進行回應。

但是,這並不意味着威權政府會致力於改善問責制度,因為問責成了領導人頭上的達摩克利斯之劍。允許問責還會對政府的行動產生很大的限制,比如在市政規劃、土地徵用、費用攤派等事務上。相對於解決政府社會矛盾,政府常常傾向於選擇鎮壓,早期主要是壓制傳統媒體和群眾上訪,近年隨着上訪窗口的關閉和採訪調查記者的式微,重點又轉向網絡輿論控制。

但是鎮壓並非一劑萬靈藥。有時鎮壓行為導致了民意的反彈,有時短暫的壓制加劇惡化了社會問題,比如對新冠病毒早期的的輿論壓制導致疫情迅速擴散。在嚴重的社會問題上進行徹底的問責很可能會溯源而上,直擊這個威權政體政治結構的內在矛盾。比如周雪光老師和酈菁老師都從中國製度運行的邏輯上分析了疫情何以失控,認為國家需要給社會以空間,尋找新的治理架構。然而,在過去幾十年,中國經歷了各種大的危機,比如下崗潮,SARS,汶川地震,還有日益增長的日常抗爭,這套運行邏輯數十年並沒有根本改變。

中國的威權政府是如何避免終極問責,長期維持制度運行的邏輯呢?這個秘密就在於有限的問責和差序信任。

2020年1月27日湖北省武漢市,中國國務院總理李克強在一家超市時與當地居民交談。

2020年1月27日湖北省武漢市,中國國務院總理李克強在一家超市時與當地居民交談。圖:STR/AFP via Getty Images

差序信任:有限問責

中國多層級的政治結構提供了一個有效的緩衝,一方面可以阻止無條件的妥協,另一方面,中央通過懲罰地方官員來回避責任⋯⋯隨着輿論管控能力的強化,中央政府藉助差序信任化解合法性危機的能力也越來越強。

差序信任指的是民眾對不同層級政府的信任從高到低的一個金字塔序列,一個八十年代的民謠生動表達了差序信任:「中央是恩人,省裏是親人,縣裏是好人,鄉里是惡人,村幹部是仇人」。 城裏的版本則是「中央政策是好的,到了地方就變了」。群體上訪中的包青天敘事也是差序信任的一個典型表現。

眾多社會調查都確認了中國差序信任的廣泛存在。比如概念提出者香港中文大學教授李連江發現,對中央信任水平「較高」和「很高」的高達80.7%,而這個比例在村一級只有37.2%。表現出差序信任的群體會強化對規則的接受,抗爭時更會選擇依法抗爭,也就是走法律途徑而不是通過街頭抗爭,另一方面還會增強對中央政策的信任。差序信任的產生有多方面原因,比如中央政府作為地方政府和社會張力的調停機構,承載了民眾最後的希望,又或者選擇性的政治宣傳手段,「一般負面報導都是有選擇地暴露中下層官員,極少延及省部級,正常情況下不會觸及最高層」。

差序信任是如何幫助維持中央政府的合法性呢?香港科技大學的蔡永順教授闡釋了在抗爭政治中,中央和地方多層級系統如何保證了威權政府穩固的基礎。當存在政府-社會利益矛盾時,國家面對的是一個兩難問題,過多的鎮壓會持續引發社會不滿,而太多的妥協則會造成托克維爾效應——妥協會激發更多的訴求,訴求超過政府的滿足能力也會引發威權政權垮台。 中國多層級的政治結構提供了一個有效的緩衝,中央授予地方政府有限的自主權以應對突發狀況,一方面可以阻止無條件的妥協,另一方面,即使地方政府對抗爭進行的鎮壓引發民意反彈,中央也能夠通過懲罰地方官員來回避責任。

隨着輿論管控能力的強化,中央政府藉助差序信任化解合法性危機的能力也越來越強。輿論控制包含兩個方面,一方面是較為傳統的輿論審查(censorship),在實踐中審查更傾向於刪除那些可能損害中央政府的合法性的文章。另一方面,輿論審查已經不能滿足政府應對日益增長的網絡輿論的需求,面對更加複雜的輿論環境,近年來有關部門又開發出了新的技能,輿論引導。輿論引導要通過「官方和主流媒體」,做到「快速反應、有效引導、精準調控」,「引導人們增強發展信心、形成合理預期」。輿論審查和輿論引導,雙管齊下,與差序信任相結合,在社會危機面前發揮了巨大的作用。

2020年2月7日,湖北省武漢市的醫院放著已故眼科醫生李文亮的照片和鮮花。

2020年2月7日,湖北省武漢市的醫院放著已故眼科醫生李文亮的照片和鮮花。攝:STR/AFP via Getty Images

新冠疫情中差序信任的應用

包青天敘事完成,對李文亮醫生辭世的憤怒情緒和對言論自由的呼聲最終轉化成了對基層政府的行政問責。

如何在實踐中將輿論管控和差序信任相結合?由李文亮醫生逝世引發的一連串政府反應提供了一個很好的範例。

毛主席說,「不打沒有準備的戰」。意識到疫情無法得到快速控制之後,2月3日中共中央政治局即召開常委會議,強調「加強網絡媒體管控⋯⋯做好疫情防控的輿論引導工作」。翌日,中宣部調集300多名記者深入湖北和武漢進行採訪報導。這些前期準備馬上就迎來了用武時刻。兩天之後,李文亮逝世後引發了輿論海嘯。端傳媒的一份輿情網絡數據顯示,在截止2月6日23點16分的一個多小時內,「李文亮醫生去世」在微博熱搜榜收穫超過兩千萬次搜索量,5.4億閲讀量、73萬討論度。但這一熱搜在接下來的15分鐘內迅速跌至190萬,隨後消失」。 但『紀念李文亮醫生』的信息依然出現了爆發式的增長。許多紀念文章都把矛頭指向了言論自由和輿論審查制度,微博上出現大量帶有#我要言論自由#標籤的帖子。網上流傳的兩份沃德網情監測報告顯示,2月7日深夜,隨着李文亮的離世,網絡討論的峰值出現,兩日間的其中悲傷情緒佔比達到負面情緒的80.4%,是前一日的26%的三倍之多。

政府迅速做出了反應。2月7日下午1時正,國家監察委發布消息,決定派出調查組赴湖北省武漢市就群眾反映的涉及李文亮醫生的有關問題作全面調查。各大媒體爭相轉發。當日下午三點,環球時報胡錫進再次發文《武漢市的確欠對李文亮的一個道歉》把矛頭鎖定在武漢地方政府,文中要求武漢還李文亮一個公道。下午五點鐘,人民日報對監察委派出調查組表示了讚許,稱其「回應了公眾關切,也讓人對還原事實真相抱有期待。」當日晚上七時許,武漢常務副市長在湖北省疫情防控工作新聞發布會上表示,「武漢市將會全力配合調查」。

此後輿論的矛頭逐漸轉向了討論責任主體應該是武漢公安局還是武漢市中心醫院,網民紛紛質疑公安違法逮捕,以及懷疑醫院領導給李文亮穿小鞋,搶救不及時等,公安則開始喊冤(其間網上廣泛流傳一份湖北省公安廳科信處負責人的朋友圈表示公安的操作並不違規)。至此,包青天敘事完成,對李文亮醫生辭世的憤怒情緒和對言論自由的呼聲最終轉化成了對基層政府的行政問責。

李文亮事件波峰過去之後,網絡上對疫情問責的聲音依然高漲。遲遲沒有對武漢和湖北F4(指代武漢市長、書記以及湖北省長、書記)動手的中央加快了對疫情的問責速度。2月8日,國家衞健委副主任王賀勝空降湖北,進入省委常委領導班子,10日出任湖北省衞健委黨組書記。2月12日中央政治局針對新冠肺炎疫情召開了常委會會議。次日,湖北武漢一把手雙雙被換掉,應勇接替湖北省委書記蔣超良,王忠林接替馬國強出任武漢市委書記。2月15日,《求是》罕見地全文發表了文首提到的習近平2月3日 「在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作時的講話」 。

次日,新華網全文轉載《求是》的講話。講話的第一段開門見山,提出了習近平個人對疫情的四次重要指示:一月七日對新冠防疫工作提出要求;1月20日就防疫工作的批示;1月22日,做出對湖北實施人員管控的決定,以及1月25日決定成立疫情工作領導小組。文章一方面把責任推諉給湖北和武漢,為問責劃上句號,另一方面展示中央領導決策及時,把防控工作的功勞牢牢攥在手心。

差序信任作為制度合法性的基石

收割。

與疫情中的輿論管控和差序信任相結合的類似操作並非孤例。我們可以從2018年的長春長生假疫苗事件中找到相似的痕跡。

假疫苗輿論事件源於7月15日的一起舉報,長春長生公司繼2017年11月後又一次被檢查發現編造生產記錄和產品檢驗記錄,有關部門在檢查後做出了不痛不癢的懲罰,並沒有引起太多關注。7月21日朋友圈一篇名為《疫苗之王》的文章揭露了疫苗問題中的官商合謀,引爆了輿情。輿論審查迅速刪除了這篇文章,卻引起了巨大的民意反彈,不少網民甚至跑到美國駐華大使館官方微博下留言表達對政府的不滿情緒,包括監管部門、疫苗行業、涉事企業甚至其他疫苗廠家都成了申討對象。

中國政府網次日連夜刊登國務院總理李克強的批示要求查清事實真相,7月23日,習近平也對吉林長春長生生物疫苗案件作出指示。於此同時,主流媒體積極構建輿論應急機制。相對於要求問責的呼聲,主流媒體則傾向於發布「國家嚴懲涉事企業,重新肅整疫苗行業,完善疫苗管理體系」消息的文章,比如《國務院調查組赴吉林開展案件調查處理工作》,扮演了和事老的身份。一週之內,長春長生生物科技有限責任公司董事長高俊芳等18名犯罪嫌疑人就被捕。輿論迅速降温,微信上「疫苗」一詞的熱度從7月23日的3億多條迅速跌落到700多萬條。不到一個月後的8月16日,中央就問責了七名省部級官員,其中四名來自於吉林,其餘來自藥監局。

8月17日中紀委迅速發文收割戰果, 「此次問責速度之快、力度之大,問責對象級別之高、人數之多,均屬罕見,充分體現了以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨、堅定去痾除弊的擔當精神,對人民群眾切身利益的高度負責,對安全質量工作的高度重視」。新華網則先是發文政治局常委召開會議聽取疫苗問責的彙報,然後轉發監察委的文章稱讚疫苗事件中問責制度。

2020年2月17日中國湖北省武漢市,醫務人員在工作。

2020年2月17日中國湖北省武漢市,醫務人員在工作。圖:STR/AFP via Getty Images

威權的未來

很多類似的情況在曾經有預警的情況下都釀成苦果,比如天津濱海問題,疫苗事件,非洲豬瘟,但大都以輿論控制和差序信任為結束。

李文亮醫生逝世後政府的反應展示了差序信任在維持威權政體合法性中的重要的作用。輿論引導與差序信任相結合,進一步增強了威權政府面對危機的應對能力,形成了令人生畏的利維坦。在過去幾十年,中國經歷了各種大的危機,這套運行邏輯數十年並沒有根本改變,這一次也沒有例外。在疫情爆發後,政府並沒有吸取壓制輿論的教訓,反而進一步加強了輿論管控。宣傳部300壯士進駐武漢之後,正能量報導直線上升,而網絡輿論審查力度則是越來越大。

差序信任的策略似乎屢試不爽,但是這並非大結局。強大的輿論管控能力是一劑鴉片。對於地方政府來說,輿論管控成本比治理低,而且已經形成一套廣泛適用的成熟模式,因此公權力變得更加傲慢,以壓制表達取代了政府回應,用政府渠道(比如疫情中的紅十字)取代公民社會的自治,熱衷於解決提出問題的人,而不是解決問題。僅以當前疫情而言,我們也可以看到持續的維穩而不是改變制度運行邏輯的惡果。一週之前濟寧市突然大規模關停微信群,日前才被發現原來濟寧市任城監獄集中爆發新冠肺炎,達200餘人之多。

近年來的權力集中更是進一步削弱了政府的自主權,地方政府在政策決定上的畏首畏尾和懶政讓這種依賴變本加厲。湖北和武漢地方政府在疫情初期的「不作為」並非僥倖心理這麼簡單,而是一種理性反應。我們可以設想,如果武漢政府在1月初進行了大規模的管控,那麼很可能會引發出現搶購潮,展示社會的不穩定情緒,大規模外來務工人員人群提早離開會影響武漢的經濟表現,還會影響到即將到來的兩會的召開。提早預警會對地方政府帶來社會,經濟,政治三個層面的成本,嚴重影響領導的政治生涯。而如果最終疫情被迅速控制,我們正在經歷的現實就成了反事實,上級政府看不到這個後果,也就不會進行嘉獎,反之可能還要因為引起社會恐慌而面對嚴重的責罰。

很多類似的情況在曾經有預警的情況下都釀成苦果,比如天津濱海問題,疫苗事件,非洲豬瘟,但大都以輿論控制和差序信任為結束。因此,某些樂觀的加速主義觀點認為,輿論控制技術的應用,國家對社會控制的強化其實加速了看似固若金湯的政體的崩壞速度。我們有理由相信,如果國家制度運行的邏輯不改變,對輿論管控的依賴不逆轉,問責不徹底,不給於公民社會空間,豬瘟,新冠,還只是密集社會危機的前奏。一個健康的社會不應該只有一種聲音,李文亮醫生的一句話不但直接挑戰了這個威權政府對於話語權的壟斷,更是直擊了威權政體治理困境的核心。

2月7日國務院新聞發布會,新華社的一個記者提問,李文亮醫生這麼年輕,為什麼突然情況惡化?發言人說, 「這個問題我們在座的不了解,會再調查。下一個問題。」 一個問題就這麼被翻篇了,但是問題還會不斷再回來。

(作者為中國政治研究者)

參考資料:
Cai, Y. (2008). Power structure and regime resilience: contentious politics in China. British Journal of Political Science, 38(3), 411-432.
Kuang, X. Central State vs. Local Levels of Government: Understanding News Media Censorship in China. Chin. Polit. Sci. Rev. 3, 154–171 (2018).

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