疫苗之殤 深度 評論

生於淮北則為枳:從疫苗事件,看黨國體制下的官員問責制

黨國體制之下,官員問責制嬗變成了一場「黨內遊戲」,對於手握重權的統治者來說,它有着雙重功效:馴服官員和平息輿論。


2018年7月24日,香港私人診所的疫苗,因疫苗事件引發對中國整個疫苗行業安全的質疑,導致一些家長在香港尋求疫苗接種。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images
2018年7月24日,香港私人診所的疫苗,因疫苗事件引發對中國整個疫苗行業安全的質疑,導致一些家長在香港尋求疫苗接種。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images

轟動一時的長春長生疫苗造假醜聞在被曝光一個月後,終於等來了對涉案官員的問責結果。8月16日晚,中央電視台新聞聯播和新華社同時通報,中共中央政治局常委會決定,對吉林省副省長金育輝、省政協副主席李晉修、長春市市長劉長龍、原食品藥品監管總局局長畢井泉等七名省部級高官給予免職、責令辭職、立案審查等處分,並對35名非中管幹部進行問責(編註:中管幹部是指由中共中央組織部直接管理的幹部,一般為副部級或以上,非中管幹部則為副部級以下)。這也是自2003年 SARS 事件之後,省部級高官因單一事件被問責人數最多的一次。

這輪疫苗造假醜聞最初於7月15日曝光,但當時並未引起太多關注。直到20日,一篇講述三位中國「疫苗之王」發家史的微信公眾號文章《疫苗之王》突然在社交媒體刷屏,其中一位「疫苗之王」就是長春長生生物實際控制人高俊芳。雖然文章火速被刪,但眾多微信公眾號和微博博主仍以文字、長截圖等形式接力轉發,一時間,民眾的憤怒和轉發的熱情,甚至蓋過了龐大的審查機器,所引發的巨大輿論浪潮也驚動了最高層——23日,正在非洲出訪的習近平就該案作出指示,要求徹查案件、嚴肅問責,並對責任人依法從嚴處理。一天後,高俊芳等15人被警方火速抓捕,吉林省紀委監委也介入了對案件所涉腐敗問題的調查。

與此同時,輿論也迅速降温,根據反映微信討論熱度的「微信指數」,在8月16日公布官員問責結果之前,「疫苗」一詞的熱度已經從7月23日的3億多條,迅速跌落到8月15日的700多萬條,即便問責結果公布,指數也僅攀升到3600多萬條,遠不及7月下旬時的高峰,之後更是持續走低。

隨着問責結果的公布和輿論的平息,也預示着疫苗事件將告一段落。但這樣的處理結果,能否在根本上遏制同類事再次發生?被問責的官員,會否在一兩年後重回官場,甚至擔任更高職務?中國的問責制是督促官員履責的利器,還是另有目的?本文將為你一一解析。

誰來問責,問誰的責?

問責的概念廣泛存在於政治治理和企業管理之中,其核心邏輯是掌握權力者須承擔責任,且權責對等,權力越大、責任越重。當責任人出現瀆職、失職,或重要決策失誤時,由相應對象追究其責任,從而確保官員或管理人員能夠各司其職、各盡其責。

現代意義上的問責制,起源於民主國家。憲政學者劉軍寧曾對問責制的理論來源有過精闢論述:「問責是由授權產生的——人民給政府授權,政府給官員授權,官員對人民及其政府負責,政府則通過官員對人民負責。」在這一邏輯之下,不僅政府系統內上級官員可以對下級官員問責,公眾更可以透過民主選舉的代議士對整個政府問責,例如在英國,政府內閣就需要對議會負責,接受議員質詢。

中國的官員問責制註定是一場「黨內遊戲」,何時問責、為何追責、誰來負責等問題,公眾可能連基本的知情權都沒有。

中國的官員問責制註定是一場「黨內遊戲」,何時問責、為何追責、誰來負責等問題,公眾可能連基本的知情權都沒有。攝:VCG via Getty Images

在中國,雖然《憲法》第三條規定:「全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督;國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督」,但《憲法》第一條也開宗明義地強調:「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。在這一獨特的黨國體制之下,人大、政府和政協三大班子內,不僅設有負責黨務工作的黨委,更有對組織機構核心事務有決定權的黨組。一般情況下,黨組書記都由中共黨員的主官兼任,例如全國人大常委會黨組書記,由全國人大常委會委員長栗戰書兼任;國務院黨組書記,亦由國務院總理李克強兼任,其餘黨組成員也多為部門一把手。

這樣一來,人大代表和需要被其監督的國家機關工作人員,在黨的系統內就是被「統一領導」的,因此,原屬於人大的立法、監督、審議決議和人事任免等重要權力,也變成了在「黨的領導下」進行,名義上的「人民監督」也就變成了實際上的「黨內監督」,問責制也隨之變成了上級黨組織對下級黨組織的問責,上級黨政幹部對下級黨政幹部的問責。

由於黨務系統和國家機構一直高度重疊、含糊不清,中國一直沒有對官員問責制進行立法。而在中共內部,黨紀對於問責的相關規定也非常零碎、不成體系。據一位黨史專家張士義介紹,截至2016年,在施行中的五百多部黨內法規制度中,與官員問責相關的就有119部。不過,在2016年6月底,中共中央頒布了一部綱領性規定——《中國共產黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》),將自上而下分級負責的原則予以明確,並將各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員,各級紀委(紀檢組)及其領導成員作為主要的問責對象。

在這樣的制度之下,中國的官員問責制註定是一場「黨內遊戲」,而一旦涉及黨務系統,信息對公眾來說就變得極不透明,何時問責、為何追責、誰來負責等問題,基本都是由上級黨委或紀委說了算,公眾可能連基本的知情權都沒有。例如,在這次長春長生疫苗事件中,就是由黨的最高決策層——中央政治局常委會對涉案官員進行問責,而非由全國人大常委會對政府機關的失職進行問責,而關於疫苗案件的調查報告的具體內容,媒體則隻字未提。

官員被問責了,然後呢?

在這次疫苗造假事件中,原國家食藥監管理局副局長、藥品安全總監孫咸澤的名字被人們反覆提及。從公開簡歷可見,時任食藥監管理局食品安全協調司司長的孫咸澤於2009年3月因毒奶粉事件被記過,但兩年後,孫又「官復原職」,擔任食藥監管理局信息中心主任,並在2012年升任食藥監管理局副局長,並從2014年起兼任藥品安全總監至今年2月,之後平級調任到全國政協教科衞體委員會擔任副主任。

不少網友對孫咸澤的復出感到憤慨,更有文章調侃稱「當年管三鹿的人,2018年還在管疫苗」。不過,翻查歷次因重大事故被處罰官員的簡歷,可以發現他們被重新任用的不在少數。例如,在2015年天津爆炸後被「黨內嚴重警告處分」的時任濱海新區區委書記宗國英,非但職務沒有受到影響,在2017年3月還升任雲南省常務副省長;在2010年上海靜安大火後被撤職的區長張仁良,兩年後赴新疆擔任喀什地委副書記,又於2015年返回上海,擔任國有獨資的上海同盛投資(集團)有限公司總裁、黨委副書記。

黨的問責工作應當堅持的原則:依規依紀、實事求是,失責必問、問責必嚴,懲前毖後、治病救人,分級負責、層層落實責任。

《中國共產黨問責條例》第三條

2014年時,人民日報就曾在毒奶粉事件官員悉數復出引發輿論熱議時,刊發了一篇題為《理性對待「問責」官員復出》的文章,稱「問責的目的在於促其盡職,而不是『處理』幹部;問責的要義在於引以為鑑,而不是『一棍子打死』」,並規勸網民「問責已然走向常規,復出自然就會成為常態。我們既要對幹部問責保持足夠的關注,也要對官員復出保持應有的理性,『逢出必疑』大可不必。」

而在制度層面,《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第五十九條也明確規定:「引咎辭職、責令辭職和因問責被免職的黨政領導幹部,一年內不安排職務,兩年內不得擔任高於原任職務層次的職務。同時受到黨紀政紀處分的,按照影響期長的規定執行。」也就是說,黨政領導即便受到最嚴重的免職處罰,在一到兩年內就可以「官復原職」,兩年後更可以擔任更高級別的職務。

可見,《問責條例》中強調的「治病救人」原則並非空話,被問責的官員「復出」可以說是某種常態。

問責制本身源於民主政治,也依賴於憲政法治,其核心在於對權責的清晰界定和對權力制衡,但在中國的黨國體制中,它無疑也沾染了許多「中國特色」。

問責制本身源於民主政治,也依賴於憲政法治,其核心在於對權責的清晰界定和對權力制衡,但在中國的黨國體制中,它無疑也沾染了許多「中國特色」。攝:Fred Dufour/AFP/Getty Images

誰的「問責」?

2016年初,在《問責條例》頒布前夕,時任中紀委書記的王岐山就曾有一句名言——「動員千遍不如問責一次」。在過去五年中,「問責」的確成為了反腐運動中一項利器,據《中國紀檢監察報》今年7月公開的一項數據,2017年,中國共有8900餘個單位黨委(黨組)、黨總支、黨支部,300餘個紀委(紀檢組)和4.16萬多名黨員領導幹部被問責,問責人數比2016年增長147%。

如此之高的被問責人數,無疑會對官場形成高壓。但這種壓力究竟是來源於上級還是來源於民眾?官員們究竟被問的是什麼「責」?可能官方所想和民間期待大相徑庭。《問責條例》的第六條,對於在何種情況予以問責作出了詳細規定。根據條例原文,主要包括六種情形:

  • 黨的領導弱化,在推進各項建設中,或者處置重大問題中領導不力,出現重大失誤等情形;

  • 黨的建設缺失,黨組織軟弱渙散,中央八項規定精神不落實,作風建設流於形式等削弱黨執政的政治基礎的問題;

  • 全面從嚴治黨不力,主體責任、監督責任落實不到位,管黨治黨失之於寬鬆軟等情形;

  • 維護黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律不力,特別是維護政治紀律和政治規矩失職等情形;

  • 推進黨風廉政建設和反腐敗工作不堅決、不紮實,管轄範圍內腐敗蔓延勢頭沒有得到有效遏制等情形;

  • 其他應當問責的失職失責情形等。

  • 在這六種情形中,前五種都與黨建工作密切相關,維護「黨中央權威和集中統一領導」成為問責的主要目的,對於民眾關心的官員失職、在重大問題上決策失誤等情形,《問責條例》僅以「其他情形」一款概括,孰輕孰重,可見一斑。

    此外,雖然《問責條例》明確了責任主體,但在各級黨政官員權責並不十分明確的情況下,它在執行過程中必定充滿了很大的靈活性。黨委書記和行政首長,究竟誰該負責?是負領導責任,直接責任,還是間接責任?這些都缺乏明確規定。

    例如,在這次疫苗造假案件中引咎辭職的原食品藥品監管總局局長畢井泉,就引發醫藥行業內一片哀嚎。畢在任內大力推行藥政體制改革,頗受好評。對於此次辭職,民間聲音普遍感到惋惜,但對於畢究竟在疫苗造假案件中究竟做了或沒有做什麼,應該負有何種責任,民間一概不得而知。

    這種靈活性也為問責的濫用埋下了隱患,該問責時不問責,或是在輿情洶湧時將其作為平息輿論、處理危機的工具,有時在事件還未完全展開調查的情況下,就先免去幾個人職務、或是將責任人調崗以「平息民憤」;等風頭一過,再毫髮無損地低調復出。例如,在2011年的温州動車事故中,說出「至於你信不信,我反正信了」那句名言的鐵道部新聞發言人王勇平當時就被調職,隨後赴波蘭華沙擔任鐵路合作組織中方委員,兩年多後回國,擔任鐵路總公司文聯主席直至退休。

    問責制本身源於民主政治,也依賴於憲政法治,其核心在於對權責的清晰界定和對權力制衡,但在黨國體制中,它無疑也沾染了許多「中國特色」。不過,就像中共「不相信一黨執政解決不了腐敗問題」一樣,在「全面從嚴治黨」的實踐中,這種有中國特色的問責制也正在逐漸成型,雖然它的目標與實踐都與民主體制下問責制相去甚遠,但或許可以像「網絡主權論」一樣,為威權國家的治理提供某種「中國方案」。

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