2019冠狀病毒疫情 深度 評論

劉海龍、康皓雲:搶米風潮下,都市如何應對糧農危機?

面對日益瀕繁的天災人禍,「民以食為天」的華人社會如何才能食得安心?


2020年2月7日,香港一間超市的日用品被搶購一空,已購買一包米的市民在貨架之間。 攝:林振東/端傳媒
2020年2月7日,香港一間超市的日用品被搶購一空,已購買一包米的市民在貨架之間。 攝:林振東/端傳媒

「米幾時返貨?(米何時有貨?)」「唔知啊!(不知道啊!)」這些問米之聲在過去一個月的香港不絕於耳,肺炎疫情已令人心惶惶,連帶著港人在反修例運動大半年後,對政府的信任跌至谷底,一個「大陸物流鏈斷裂」或者「香港酒店搶購廁紙」的傳言,就觸發香港全城搶米搶廁紙,搶到「揚名世界」。

搶米究竟是鬧劇還是悲劇?香港近年復興本土農業的倡議能否解決米糧供應?面對日益瀕繁的天災人禍,「民以食為天」的華人社會如何才能食得安心?本文將先梳理香港搶米史及米糧政策演變,以糧食安全(Food Security,又譯食物保障)等概念去分析香港古今農糧關係,再以韌性社區扣連都市農業去開拓食農政策討論。

香港曾有萬畝稻田

由1898年英國租借新界這大片農業腹地「99年」開始,港產米在本地市場往往只有富裕華人能夠享用,而普羅大眾則主要依賴從東南亞地區如暹羅等地的進口食米。

於現今港人而言,留意農曆可能只為查看公眾假期,但在以前香港仍重視農業之時,農曆二月代表著春耕的開始,《新安縣志》指此時「農功畢作」,代表農業活動於此全面開展。今日香港農業式微之下,種米可謂弱勢產業中的弱勢,但實際上在60年代以前,種植稻米在香港具有相當重要的角色。

在1953年時香港農地共有13450公頃,當中稻田面積佔了7成(9450公頃)。佔地廣之餘質素亦佳,《新安縣志》曾言「邑中宜稻,名種最多」,「元朗絲苗」在今日仍是港人街知巷聞的名種。

港產米雖有名氣,也是重要作物,但每年在夏冬收成的兩造僅能提供約20000噸食米,單是供給新界人口也嫌不足。不少米農會將優質米賣予米商,並出口至舊金山等地,從而購買更多次級米自用。由1898年英國租借新界這大片農業腹地「99年」(編註:實則無限期)開始,港產米在本地市場往往只有富裕華人能夠享用,而普羅大眾則主要依賴從東南亞地區如暹羅等地的進口食米。随着香港都市人口上升,通過本地稻田自給自足就更難了。

戰前搶米大騷亂

亞洲食米貿易唇齒相依,價格波動更直接影響香港華人生計。

1918年時,全球米價因一戰而高企,但日本政府則於此時出兵西伯利亞,更買盡國內市場上之食米以作軍糧之用。米價就此上漲至人民不能負擔的地步,終致官逼民反,寺內正毅內閣黯然下台(後來紅遍中港台的日劇<阿信>也有相關社會動盪的情節)。

為解糧荒,日本政府向殖民地朝鮮半島及台灣農業施壓增加產米,亦於國際市場搜羅食米,導致國際米價愈發上升。適逢越南及緬甸等食米出口地在一戰結束後,因應宗主國的考量收緊出口政策,香港米商從國外購米愈發困難。當時香港食米儲存量約22000噸,<華字日報>以人均每日食一斤米(即604克)推算,存量不夠60萬華人吃兩個月。

米價過高令辛勤工作一日卻不得溫飽者有之,家中停炊數日者亦有之,饑餓難忍,最後導致了1919年盛夏之時的搶米騷亂,有囤積居奇的不義米商被搶劫一空。為避免同類事件,港英政府提出了以公營糧倉徵收私人食米的新法案,並加強監管米商的營運。

2020年2月7日,香港一間超市有米剛到貨,每位顧客限購兩包。

2020年2月7日,香港一間超市有米剛到貨,每位顧客限購兩包。攝:林振東/端傳媒

隨後在1925年,省港大罷工令市民再次搶購糧食,但不如1919年時嚴重,主因在於食米儲備足夠穩定價格。這個平穩的情況維持至二戰時期,港英政府在戰火陰霾下一度將食米儲備量提升至6個月之多,此大概為香港食米儲備的最高日數。在1941年,因應日軍威脅逼近,港英政府通過了數項重要決議,將食米的儲存和出入口等事務完全歸於官方控制。而在日佔時期,香港米糧供應情況則更為嚴峻,直至重光之時才得以改善。

歷練冷戰及暴動挑戰的農糧政策

二戰後初期的一段時間,香港的糧食主要依靠聯合食品局(Combined Food Board,即二戰時期由同盟國成立之食物分配機構,並在1946年解散)和聯合國善後救濟總署(United Nations Relief and Rehabilitation Administration)分配,及後則由聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations,下稱糧農組織)負責,市民食米需靠分配度日。

在糧農組織的分配下,香港進口最多為暹羅米(即泰國米),其次為緬甸米,亦同時有從中國進口食米,直至1950年糧農組織才停止食米分配。1949年9月,港督葛量洪憂慮中共在內戰獲勝和立國後,大陸供港食米會出現問題,曾希望將當時的食米儲備由4個月提高至6個月,不過後來發現局勢尚算穩定,便將食米儲備降至3個月。

國際食米供應在1954年韓戰過後穩步上升,由於存糧過多容易造成浪費及虧損,港英政府終在各種原因下放寬食米供應管制,交由米商負責進口食米和儲糧。在60、70年代,食米儲備一直維持在3個月。這樣的糧食供應成功應付了1956年發生的雙十暴動。

1967年六七暴動時,響應文化大革命的左派勢力,希望透過斷水斷糧的戰略逼令殖民地政府低頭,但被港英政府經營多年的農糧政策化解:米糧方面雖然遇上泰國限制食米出口,但在工商署迅速行動及充足的戰略儲備之下,米價並無大幅上漲;在副食品方面,雖當時由中國大陸進口的蔬菜及肉食等佔了香港一半市場,且左派在6月尾發動4日大罷市企圖影響民生,但得益於港英政府戰後持續改革蔬菜統銷模式、鼓勵南來移民在新界種菜,以及政府同時與嘉道理農業輔助會(即嘉道理農場暨植物園前身)合力改善農村基建及推廣禽畜養殖,使得60年代香港可自供近半蔬菜、有一定的本地副食品供應,總算捱過大罷市的挑戰。

較少人留意的是,於食米供應與預期有相當大落差時,港英會選擇從美國緊急進口食米,如在1967年及1973年,泰國食米出口政策大幅收緊令香港食米進口量大減,而美國合共向香港出口超過100000噸食米。相信此舉亦與冷戰考慮有關,也足見英美之間的默契。

全球化食物供應鏈及本地儲糧的矛盾

就香港的糧食安全而言,應看到本地農業與市場需求之間的矛盾。

隨著飲食習慣的西化及都市發展,香港人每日餐單越來越多麵包、粉麵及大魚大肉,對米的需求開始降低,人均食米量由1919年報章宣稱的1日1斤(604克,可能有點高估),跌至1961年的一年120公斤(即約每日329克),再跌至2018年的1年41公斤(即約每日112克)。因此雖然這數10年間香港人口上升,但對米的總消耗量並無太大變化。

有見及此,港英政府在90年代終於將食米儲備由3個月減少至2個月。97年主櫂移交後,特區政府更在2003年將儲備降至15天。現時2020年的食米儲備僅有13000噸,近半由泰國入口,約2、3成來自越南。加上市場行規規定流通米量約等同政府要求的儲備,香港總儲備米量約夠香港人吃30天,也有充足時間從東南亞航運到港補給。

2018年11月,大嶼山二澳的一塊水稻田。

2018年11月,大嶼山二澳的一塊水稻田。攝:林振東/端傳媒

現時2020年的食米儲備僅有13000噸,加上市場行規規定流通米量約等同政府要求的儲備,香港總儲備米量約夠香港人吃30天。

搶米等食物供求波動,只是食物政策要處理的其中一環。消費者通常較關心會否食物中毒,側重食物衛生及健康的食物安全(Food Safety);聯合國糧食及農業組織亦以糧食安全 (Food Security)的定義去考量更廣闊的食物供求,包括食物供應、獲取及使用等面向(註1)。而就香港的糧食安全而言,筆者認為,應看到本地農業與市場需求之間的矛盾。

就米而言,香港的本地生產不一定能令市民直接受惠。若以餵飽港人為目標,一來農地遠遠不足以完全自給,二來本地米價亦非基層人士可以負擔,而萬一米價低到大眾都買得起,米農又難以在香港的消費物價中過活。從產米大國進口米糧,則確保了香港人買得起主糧。此外,本地米農的外銷市場亦被各國的機械化量產取代,米農無奈離場下,近萬公頃的稻田面積亦在30年間急速下跌,更在80年代跌穿10公頃,最後在官方數據中消失。

副食品方面,香港本地蔬菜生產雖然令港人撐過了六七暴動的左派大罷市,但其後大陸改革開放招攬港農北上種菜,在80年代開始大量供港,把香港菜價壓低至「20年不變」。市民享用廉價蔬菜的同時,本地菜農卻難以糊口,農夫人口由半世紀前逾10萬人跌至現今的4000多人。同時隨著急速城市化,菜地面積由70年代超過4000公頃跌至現今的311公頃,蔬菜自給率亦由超過4成跌至現今不足2%。就算近年興起有機種植,其生產成本、供應價格及數量穩定性始終難以惠及基層市民。同時間,禽畜養殖業也在排污問題、禽流感與豬流感等疫病下急遽萎縮,香港由此形成了一套在米和副食品上都完全依賴進口的食物系統。

假若再有突發危機,這個食物系統能否讓香港安然渡過?比如2003年沙士疫情以及2008年泰國米價急升時,搶米風潮一再出現;在新冠肺炎疫情下,市面上也一度買斷了米。在「斷糧」恐慌大半個月後,香港目前的米糧供應漸見緩和,但無疑已給大眾帶來香港會否斷米的擔憂。歷史學者鄭宏泰博士及黃紹倫博士在著作<香港米業史>(2005)中,就曾建議將米糧儲備大減至15日的特區政府應該居安思危,審慎檢討糧食政策,但特區政府一直未有整全改革。

由搶米自救,到互助社區及食物政策

現今農糧系統及資訊科技當然比1919年發達健全得多,但全球經濟從未如此互相依存,也少有如此遭受環境及政經挑戰,因此為未來糧農危機作好準備,實非杞人憂天。

由2019年到2020年,全球政治、氣候等各方面的不確定因素增多。國際糧食供應方面,近來的災害威脅有由東非進擊印巴兩大糧產國的沙漠蝗蟲,肆虐緬甸的草地貪夜蛾(又稱秋行軍蟲)也有在雲南再爆發蔓延的跡象。同時不能忽視的更有新冠肺炎下中國各地封城,影響春耕時間表、物流運輸及工廠停擺,農業由耕種到肥料、農藥及包裝等資材供應都將受到挑戰。萬一疫情在世界各地繼續爆發,所帶來的影響就更難以估算。

現今農糧系統及資訊科技當然比1919年發達健全得多,但全球經濟從未如此互相依存,也少有如此遭受環境及政經挑戰,因此為未來糧農危機作好準備,實非杞人憂天。

個人及家庭層面的自救方法往往就是搶米,雖說儲存餅乾或能量棒等能節省煮食資源,但米糧在華人飲食文化有明顯的特殊地位,一家人好好食飯是亂世中難得的「小確幸」。不過如果港人若在最近搶米潮中「失手」,也別太擔心,香港除了市面流通及戰略倉存外,米商在原產地也存有一定數量規模的米應急。

2020年2月3日,一位拿著兩袋米的乘客在羅湖站的火車上。

2020年2月3日,一位拿著兩袋米的乘客在羅湖站的火車上。攝:Chan Long Hei/Bloomberg via Getty Images

已在家中堆米如山的市民,又是否越多越心安?以史為鑑,港英時期的3個月米糧戰略儲備令香港人渡過多次難關,以現今港人白米消耗量換算,一包10公斤裝的米已夠1個人吃3個月,4人家庭有40公斤米就夠維持一段時間了。雖然真空包裝的米可以存放很久,但若真的遇上經年的糧荒,其實都市供水供電都難有保證,到時候有米也煮不來。所以搶了太多米的市民不妨分享給社區有需要人士,不單止助人為快樂之本,社區互助更是抵抗災害重要基礎。

個人或家庭影響社會的力量太少,政府支援又經常不夠細緻到位,村落及屋邨等社區就成為一個更能靈活應變的單位。連同近年在國際不穩定因素下,國際學術討論由奢求穩步向上發展,逐漸轉為能夠在天災人禍中減少傷害及盡快復原的韌性理論(Resilience Theory),當中社區韌性(Community Resilience)已成為不少災害應變研究的重要課題。由於香港是個幾乎沒有地震,颱風也被菲律賓及台灣擋下大多數的福地,因此從政府到市民都沒有多少防災意識。但飽經地震及風災試煉的台灣已在著力經營社區韌性,即在政府了解自身的行政資源局限下,跟社區務實共議如何應對災害。

對於現今香港,不同社區都可以用資訊科技及食物銀行等方法改善食物分配,以及向本地農場共同購買作物去減少物流成本,同時開發天台、公園、花糟及都市周邊農地等社區種植空間,多管齊下減少蔬菜對外依賴。而現今香港種米就算難以對應糧食危機,但其生態保育、鄉村文化承傳及食農教育等面向,正彰顯著農業的多功能性,提醒著我們不止是求生存,更要有尊嚴的生活。

筆者希望特區政府能向地理條件相近、但在各個全球糧食安全指數名列前茅的新加坡學習。

政府又應該做什麼?香港特區政府一向假設中國大陸的副食品供應數量不成問題,本地做好檢疫確保食物安全就夠。這裏,筆者希望特區政府能向地理條件相近、但在各個全球糧食安全指數名列前茅的新加坡學習。地理局限難免使得香港要以進口為主,但進口來源應該分散風險而非孤注一擲,如最難儲存的葉菜類就有9成多是進口自中國大陸,有沒有可能從運輸成本及碳排放同樣較低的台灣及東南亞等地增加進口?

同時新加坡政府正積極發展本地農業,希望在2030年達成活鮮副食品30%的自給率,亦支援一些食農教育組織合力推廣銀齡及學童等社區種植。香港坐擁3686公頃(2017年官方數據)的荒置農地、超過1300公頃的魚塘與漁排以及過千公頃未被善用的棕地,其實比新加坡有更多水土資源去種菜、養魚及禽畜,減少依賴進口鮮活食物。

過去,特區政府或許認為囤積農地去等待蓋房更好賺,但筆者希望在此引述先賢典故來說明政府的責任:

1949年香港供應委員會(Hong Kong Supplies Committee)於英國召開的一場會議上,一位名為 Mr. Rathbone 的與會者曾指香港食米儲備過多,會造成財政上的負擔。當時的主持人 Mr. Morris 回應:「這是香港政府理應承擔的風險」(this was a risk that had to be taken)。

(劉海龍,香港中文大學地理與資源學系博士一年級生,研究多功能都市農業以及食物系統韌性,同時活躍於農業運動及民間研究;康皓雲,香港中文大學歷史系四年級生,畢業論文正在研究港英政府於冷戰時期的米糧政策,並關注食物、政治與民生的互動)

參考資料:
譚廸詩,2016,<「看不見」的城市糧食安全危機>
[清] 舒懋官修,王崇熙篡,《新安縣志》(香港:黃承業印,1979)
S. Lockhart, Report by Mr. Stewart Lockhart on the Extension of the Colony of Hong Kong(Hong Kong: Hong Kong Government, 1898)
《華字日報》,1919年7月8日
CO 537/1402 Food Supplies: Far East-Hong Kong
Hong Kong Annual Report, 1948 (Hong Kong: Hong Kong Government, 1949)
CO 537/5518 Hong Kong Supplies Committee: Minutes of Meetings
CO 537/5519 Hong Kong Supplies Committee: Minutes of Meetings
港英政府農林漁業管理部、農林業管理處、漁農處及特區政府漁農自然護理署的年度報告(1950-2018)
工業貿易署,食米部分統計資料
政府統計處,人口估計,表001: 按性別分劃分的人口
台灣內政部消防署 災害防救深耕資訊網 推動韌性社區
鄭宏泰,黃紹倫著,《香港米業史》(香港:三聯書店,2005)
新加坡推廣食農議題的組織例如有:Foodscape Collective

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