2019冠狀病毒疫情 深度 評論

社區防疫如何展開:給香港政府的一堂公共衛生課

未來或會有更多壞消息出現,但相比起搶購口罩、酒精或廁紙米糧,市民目前更需要尋回的是理性思考、冷靜分析的能力,適當地保持警覺但毋須恐慌。


2020年2月4日,天水圍有團體發起自發檢疫站,替車上曾前往羅湖的乘客量體溫。 攝:劉子康/端傳媒
2020年2月4日,天水圍有團體發起自發檢疫站,替車上曾前往羅湖的乘客量體溫。 攝:劉子康/端傳媒

早在去年十二月,中國武漢已傳出新型冠狀病毒疫情的消息,吹哨人李文亮及其他幾位醫生,在十二月底於內地社交網絡上談論華南海鮮市場相關的幾例冠狀病毒確診個案,已令很多敏感的關注者擔心這一病毒的嚴重性。

彼時,港府亦關注相關疫情並就作出準備,包括在2020年1月4日公佈《對公共衞生有重要性的新型傳染病準備及應變計劃》(下稱《應變計劃》),並於同日啟動嚴重應變級別;1月8日把「嚴重新型傳染性病原體呼吸系統病」納入為法定須呈報的傳染病,以即時監察該傳染病傳入本港的情況。

同時,由於當時本地以至全球專家對致病原理解甚少,食物及衞生局副局長徐德義於1月13日率團到武漢實地考察,以助當局設計一旦新型冠狀病毒在港爆發時的針對性應變措施。在新型冠狀病毒疫情還不明朗時,政府看似嚴陣以待,表面上適時地做了大部份在傳染病控制上應該做的事情。更何況,香港在2003年沙士一役,以沉重代價換取了社會應對新型傳染病疫情的經驗,公眾本來期待政府應該有能力把預防感染控制工作做得更全面、更仔細,以減低疫症為社會帶來的影響。

想不到從今年1月23日香港確診第一宗感染個案開始,港府的實際反應之慢、防疫工作之馬虎,卻令人有感「應變計劃」內容原來只流於空談,更令人質疑在公佈這份文件後,各部門有否曾落實相關工作,以確保各社會系統能應付最壞的疫情。

從防疫工作,包括在各層面儘早識別潛在或高危患者、減低感染者和非感染者的接觸等,到抗疫的準備工作,如醫療系統的應急方案、醫院感染控制準備等,香港政府面對新型肺炎疫情均兵敗如山倒。明明特首已組成並領導督導委員會以協調抗疫期間的工作,但疫情期間的混亂安排更突顯政府部門間的不協調,特別是醫療和公共衞生系統長久以來存在的根本性問題:食物及衞生局、衞生署和醫院管理局三大機關的各自為政。

在一個無法領導社會亦盡失民心的政府治下,香港人人自救,為大家的共同健康而「共渡時艱」,抗疫之餘盡力維持社會正常運作及替政府關顧資源較少的群體。本文旨在於社區感染開始發生之時,為大家導讀各層防疫工作,以便社會和市民該如何更好地應對這場就在家門前的疫症。

2020年2月4日,一名乘客在即將關閉的羅湖站等待列車。

2020年2月4日,一名乘客在即將關閉的羅湖站等待列車。攝:陳焯煇/端傳媒

防疫第一線:識別社區潛在感染者

在控制傳染病疫情中,防疫和抗疫相輔相成,同樣重要。盡快找出、隔離及治療感染者能防止疾病散播,同時阻截感染源頭亦能減低本地社區爆發的機會。因為一旦社區中的感染者超過一定數量,控制疫情便會變得相對困難。此等工作分秒必爭,系統必須迅速反應,程序和工作亦需鉅細無遺,才能減低傳染病在社區散播的機會。

我們必須從廣大人口中找出潛在感染者並確認他們是否受感染,追蹤確診病人的接觸者(Contact Tracing)及所到之處,特別是如新型冠狀病毒般高傳染力的致病原,我們必須找出與患者有親密接觸的人士,監察他們有否同樣受感染,並徹底消毒其長期逗留的地方。

公共衞生人員在追蹤確診者的接觸史方面十分有經驗。過往很多傳染病爆發之時都需要前線人員做同樣工作,才會得出每天大家在新聞上聽到關於每位確診者的重要接觸史,包括是否本地感染、懷疑感染途徑、經常逗留地點等資訊,讓公眾參考。政府披露這些資料時,一方面是為了讓公眾適當地提高警覺,但同時有機會製造不必要的恐慌或責怪感染者的風險,因此必須十分小心地拿捏。

識別社區的潛在感染者的前線人員,包括急症室和會第一身接觸到市民的公共服務單位,例如警署、民政事務處等。但由於到急症室求診的潛在患者大多已出現症狀,急症室是最大機會接觸潛在患者的地方。當然,當下急症室醫護人員需要即時隔離及診斷懷疑感染者,以保障其他醫院使用者及職員的安全;但在等待檢測結果的同時,前線同事和公共衞生人員亦要立即通知病者的密切接觸者,如其同住家人,對他們進行檢疫,並在患者確診之時立即啟動機制,防止帶有病毒的高危人士成為社區的隱患。

2020年2月10日,旺角街頭上的人戴著口罩。

2020年2月10日,旺角街頭上的人戴著口罩。攝:劉子康/端傳媒

現行做法主要靠衞生署人員透過電話「聲控」這些高危人士的行動,包括建議他們進行自我檢疫、安排進入檢疫中心等措施。但在醫療服務以外,其他經常接觸市民的公共服務單位有否能力處理潛在患者,甚至市民的相關求助?儘管衞生署設立了熱線電話供市民查詢,但熱線運作時間只為每天上午八時至晚上九時,這段時間以外需廿四小時運作的公共服務又該如何處理懷疑感染者?其他前線公務員,例如警方,又有否具有相關資訊或訓練,能够妥善處理懷疑個案和他們的眷屬?

反觀國外經驗,很多國家會在疫症發生之時,提供24小時熱線以確保能隨時協助,同時派出公共衞生團隊到確診者家中,確認家中其他人的健康情況及提供相關建議或進行所需檢疫措施,以確保病毒不會進一步在社區蔓延。

防疫關鍵:不可或缺的檢疫安排

要好好理解防疫工作,首先要釐清兩個十分近似,媒體和社會普遍混淆的名詞:隔離和檢疫。隔離(Isolation)是指將已出現病徵或已確診者與其他人士分隔,而在現時新型肺炎的情況下,這些人士在確診後均會住院隔離。

檢疫(Quarantine)則是針對現時健康、但有較高感染風險的人士,例如曾密切接觸過確診個案的人、或曾到訪疫區人士,在限制他們活動的情況下同時對他們進行醫學監測,一旦出現感染徵狀時能儘快提供治療及跟進。公共衞生人員會就有需要隔離或檢疫人士的風險,包括與確診者的接觸史和旅遊史,來決定其所需要實行的措施,並按照香港法例第599章《預防及控制疾病條例》執行。

圖:端傳媒設計組

其中要強調的是,所有正進行檢疫人士均在當下沒有出現新型肺炎相關症狀,雖然他們有機會為隱性患者,若進行檢疫期間出現病徵的話需要求醫並進行病毒測試,但進行家居檢疫或者住進檢疫中心(坊間誤稱為「家居隔離」和「隔離營」)並非世界末日,而在檢疫中心的感染控制措施下,在檢疫中出現交叉感染的機會微乎其微。反而,在現時新型肺炎傳染力甚強的情況下,單純將已確診患者隔離在醫院並不足夠,而做足檢疫措施對阻止傳染病蔓延更為重要

圖:端傳媒設計組

可是,在這場抗疫中,檢疫中心成了其中一個抗爭場所,多區有居民上街遊行,反對在居住區設立檢疫中心,正反映出當政府失信於民時,抗疫工作如何舉步維艱,同時檢疫中心的選址和安排倉卒混亂亦為人詬病,令市民對這些檢疫設施極度不信任

從感染控制角度,有風險人士入住檢疫中心是保障社區和入住者的最佳辦法,而經歷沙士一役,政府理應至少以當時的疫情作為準備相關工作的基礎,並以當時的感染規模為基數,來預計檢疫設施的所需容量。政府在設立檢疫中心一事上焦頭爛額,除了兩個指定渡假營以外的選址及有關安排,準備極度不足,而這本應是社區傳播還未開始,甚至在疫情還未發生之前就需要規劃好的事。

選擇檢疫中心並不能馬虎。首先,該處及其提供的設施需要符合感染控制要求,以及能滿足不同檢疫工作的需求,比如要合理劃分檢疫中心的清潔區和污染區;入住者需要獨立的浴室及洗手間、各居住單位不能太密集並有獨立間隔及空氣較流通、要有遠離人流的獨立入口等,以防止原本沒有感染的人在檢疫中心內及周遭受感染。

先不說港府從未公開檢疫中心的運作細節及對該處的要求,連當中的配置、有什麼日常用品、沒有什麼需入住者自己購買,也沒有清楚告訴公眾,甚至傳出入住者需要親友提供膳食和廁紙等基本生活用品。不僅加深市民對「在檢疫中心更易染病」的恐懼,也令大家覺得入住檢疫中心十分不便,甚至基本自由和生活需要或無法被滿足,繼而在需要時抗拒入住。安排混亂和細節明顯不周的檢疫中心令市民無法信任,亦大大減低能阻止社區爆發的效能。

既然成功的檢疫對於抗疫是如此重要,當局有責任將檢疫對生活影響減至最低。小至提供充電設施、手機和無綫網絡、日常生活用品、三餐膳食等,大至如何保障入住者生計不受影響,例如為僱主支付僱員受檢疫時的薪金,又或對所需家庭發放生活津貼等,以減低市民因擔心收入減少而不如實申報旅遊史或接觸史,或逃避檢疫的機率。檢疫營並不需要如五星級酒店般照顧周到,但保障入住者能享有一定程度的基本生活十分重要,而這些是必要的抗疫開支,以免因為疫情失控而令社會損失更多。

2020年1月26日,粉嶺暉明邨外,示威者正在堵路,反對政府擬徵用暉明邨作檢疫設施。

2020年1月26日,粉嶺暉明邨外,示威者正在堵路,反對政府擬徵用暉明邨作檢疫設施。攝:劉子康/端傳媒

除了滿足上述感染控制及入住者的要求,以減低市民的抗拒和恐懼外,選址亦要十分小心。首選必然是比較遠離人流密集之地,盡量減少與社區的接觸。當局應廣泛考慮不同選址的可能性,如人煙稀疏的選址已用盡,本來未入伙的公屋、旅館設施等是一些很好的選項,但毗鄰民居容易造成附近居民不滿,政府亦應要對受影響、原本可以入伙的公屋居民作出補償。

政府同時亦應開誠佈公,盡早與區議員和居民等地區人士坦誠溝通,解釋檢疫中心選址原由,及當局為保障附近居民所採取的措施,例如獨立出入口、所有入住人士的入營安排、入住者出現症狀後的送院安排、營內工作人員上下班時會採取的感染控制措施、營內垃圾的棄置安排等,都需要好好和區內持分者溝通。政府理應主動提出更仔細和密集地清潔附近街道及環境,協助附近物業進行清潔消毒等措施以讓附近居民安心。選址一事政府處處碰壁,不只是「鄰避效應」,亦是政府忽視低民望對疫情工作的影響,依然單純以由上而下的決策處理這次疫情相關工作。一系列針對檢疫中心的抗議,不是因為香港人自私自利,而是無法相信政府的表現。

由於上述一連串的無能和失誤,政府半威嚇式推出家居檢疫,要求有檢疫令人士留在住處十四天,不得離開,並以電話、追蹤手環、或突擊上門等方式跟進,並需要自律的自我醫學監測。無疑家居檢疫是無可奈何的選項,但跟進和追蹤辦法卻成了疫症下的一些笑話。例如沒有定位追蹤功能的電子追蹤手環,令人滿心以為政府終於擁抱科技,卻原來不足夠供應所有檢疫人士。

日前更有報導指有兩人士檢疫間失蹤,另外三名檢疫人士嘗試出境,但面對種種對檢疫政策的挑戰,政府依然選擇使用軟處理,而並未有及時進行法律追究,令人難以對檢疫系統建立信心。同時,政府臨時向醫學院學生、公務員等群體招募義工以維持電話檢疫的工作,顯出政府對疫情毫無準備,倉卒草率之餘亦缺乏政治智慧。

2020年2月3日,有家長帶著小孩進入瑪麗醫院急症室。

2020年2月3日,有家長帶著小孩進入瑪麗醫院急症室。攝:林振東/端傳媒

避免崩潰:保存醫療系統承載力

懷疑感染和確診病人最終均流向公營醫院,亦是疫症中我們必須守住的機構。香港在沙士後固然有汲取教訓,在醫院大力推行各種感染控制措施,但是對比2019年與2003年,時隔17年,公立醫院的總病床數量幾乎沒有增加(註:2003年28476張,2018-2019年28929張)。

人口增長及人口老化早已令香港的醫療系統疲於應付,若是次疫症出現廣泛的社區傳播,屆時病床爆滿,病人或因無法接受適當治療而失救;若有醫護因保護及隔離措施不足而受感染,所帶來的恐慌肯定會由醫院內傳到醫院外,是次疫情可謂本港醫療系統自沙士以來的最大挑戰。因此政府除了要致力減少感染數字,更要保存醫療系統的承載力。

從目前數據得知,現時武漢的死亡率明顯高於中國其他地區,一般歸咎於武漢醫療系統崩潰:因資源有限,未能處理大量重症個案(官方數據中新型肺炎確診個案的重症率約為15%)。另外,若醫院未能嚴遵感染控制措施,醫院本身則有可能成為病毒散播的溫床。政府應嚴防香港成為下一個武漢,為香港醫療系統未來需要處理大量病人有所準備。

在2月5日,香港只有21宗確診個案時,醫管局已經動用了461間隔離病房,達總容量的七至八成,而且未來的擴充能力相當有限。醫管局除了調整非緊急服務及非必要服務以外,儲備充足個人保護裝備及設立指定診所,亦是保存醫療系統的承載力的兩項重要措施。

個人保護裝備(PPE)是感染控制流程中不可或缺的物資。前線醫護人員需要照料病人、進行高風險醫療程序,若缺乏個人保護裝備,一旦醫護人員受到感染,由照顧者成為被照顧者,將會對醫療系統造成沉重壓力,亦大大打擊醫護人員的士氣。

令人憂慮的是,部分種類的保護裝備庫存只能應付未來一個月使用,物資採購更出現困難。有鑒於此,政府必須及早根據感染風險,為保護裝備分配訂定優次,讓面對最高風險的前線醫護人員優先使用個人保護裝備,從各個政府部門與醫管局之間靈活調配,以確保有關裝備得以善用。

指定診所:釋放醫療系統容量

現時市民如驚弓之鳥,一旦有呼吸道症狀便會立即求診,但當中絕大部份都並非新型肺炎的懷疑或確診個案。假如病人一窩蜂前往急症室,醫院必會不勝負荷,求診病人亦會於頗長的等候時間中暴露於更大的感染風險;但讓潛在的新型肺炎病人到公立普通科門診或私家診所求醫,又會增加社區散播的風險。

因此,指定診所可集中和及早處理輕微呼吸道感染症狀的病人,並分流各類個案;診所亦能採取比普通診所更嚴格的感染控制措施,減少醫護人員及其他求診病人的感染機會。若發現疑似新型肺炎患者,亦能及時轉介及通報。

2020年2月16日,長沙灣有集會及遊行反對政府將長沙灣賽馬會普通科門診診所設為新冠病毒指定診所,活動有約500人參加。

2020年2月16日,長沙灣有集會及遊行反對政府將長沙灣賽馬會普通科門診診所設為新冠病毒指定診所,活動有約500人參加。攝:林振東/端傳媒

設立指定診所原意雖好,亦符合公共衞生指引,但現實是各區均出現市民示威、堵路,傳媒報導時亦稱診所為「肺炎診所」,顯然政府未能令公眾了解指定診所成立目的及運作細節,因而引起誤解,窒礙抗疫工作。跟檢疫中心一樣,選址、持份者溝通和降低風險等措施欠奉,必然會令附近居民感到恐懼。政府必須檢討其溝通策略,向市民清楚解釋,並列出相關措施減低診所鄰近社區的感染風險;另外「指定診所」的名稱容易令市民誤以為是指定給新型肺炎病人前往的診所,或可正名為「輕微呼吸道症狀診所」,令市民更容易理解。

政府部門各自為政 「同心抗疫」淪為空談

由上述各項防疫和抗疫的措施和準備工作可見,政府行政和安排極為混亂,當中原委離不開政府部門間的各自為政,主理醫療衞生的食物及衞生局(食衞局)和衞生署及醫院管理局(醫管局)之間、以至其他政府部門的各行其是。

從近日香港警方為人詬病的防護裝備可見一斑:當公立醫院的防疫裝備屢有傳出不足,在連醫護均難以獲配發充足保護裝備的當下,警方卻多次被傳媒發現在協助低風險檢疫工作中使用連隔離病房也不一定有的全套保護衣。如果在政府內部已有相關物資,為何無法在部門之間靈活調配,優先預留高防護力的裝備予暴露於較大風險的前線醫護人員和救護員,反而在低感染風險的環境被使用呢?

另一例子,至截稿前,醫院管理局所使用的可疑個案定義,依然僅限於曾於過去十四日到訪過湖北省或任何一間內地醫院,並出現發燒、咳嗽或肺炎症狀的人士;前線公立醫院所使用的個案定義,明顯與入境署和衞生署所使用「曾到訪內地」的檢疫定義不一,亦未能及時因應中國內地的疫情進展而調整。這個負責統一不同部門和公營機構的方向和執行的角色,理應是《應變計劃》下的督導委員會主席行政長官的工作。事實上,是次疫症只是把以往一直存在於政府各層面而沒有面對的問題再一次暴露於陽光下。

經歷過大大小小傳染病戰役的港府早就制定過傳染病應變計劃,就新型肺炎而制定的《應變計劃》亦與以往的大同小異,當中亦清楚提及的「各相關政策局及部門也應定期進行演習和修訂相關應變計劃」。但從這次防疫中的各種出錯,令人懷疑所謂演習,可能不過流於紙上談兵。

若有進行過演習,就算是無法預測全球口罩供應短缺的意外狀況,亦不至於發生醫管局保護裝備存量低企、隔離病房不足亦沒有後備方案、沒有足夠檢疫中心宿位、需要臨時招募義工來進行檢疫工作、從來沒有與社區人士溝通的問題等。任何做傳染病工作的人都知道演練的重要性,特別是面對新型傳染病及其帶來的不確定性,當中真正共同抗疫所牽涉的部門和所需的協調及應變能力,是必須透過演練持續改進及強化的。

政府要力挽狂瀾,必須一改之前走一步停兩步的官僚作風,重新統領不同政府部門以及公營機構的物資、人手及相關抗疫工作,及時回應傳染病疫情。

2020年1月31日,一名珠寶店的職員在店內整理櫥窗。

2020年1月31日,一名珠寶店的職員在店內整理櫥窗。攝:陳焯煇/端傳媒

疫情曠日持久 未來路如何走

即使最壞情況最終僥倖地並無發生,如何權衡防疫措施與政策對社會帶來的影響並非易事。社會各界在疫症開初或可同舟共濟相應配合,但當市面蕭條的情況曠日持久,甚至嚴重影響社會日常運作,各業界或會質疑防疫效果與措施對社會的負面影響是否合乎比例。

尤其是若香港疫情有幸未有進一步惡化,政府如何向社會解釋到底是防疫措施收效,還是政府高估了疫情?但若貿然通關、復工、復課,一旦此後疫情升溫,政府亦將難辭其咎。到底社會該停擺至什麼時候?或許連專家也沒有答案。

可以預期,嚴厲的入境管制措施令旅客來港需求冰封,旅遊業、酒店業等收入必大受打擊;港人消費意欲下降,零售市場亦會大幅下滑。另一方面,長期停課令學生學習進度停滯;文憑試一旦延期甚至無法舉行,將嚴重影響大學收生及學生到海外升學的機會。政府在忙於應付疫情之時,同時亦須評估各行各業、各社會階層和群組被影響的程度,作出相對應的紓困措施。社會出現疫症不單是公共衞生問題,政府除了要減少感染數字,亦要減輕疫症對經濟、民生的衝擊,並及早制定疫症後重拾發展步伐的方案。

政府防疫措施乏力、與公眾溝通不足,但抗疫經驗豐富的香港市民沒有坐以待斃,每天都以「未來十四天是關鍵」的心態做足個人衞生措施。未來或會有更多壞消息出現,但相比起搶購口罩、酒精或廁紙米糧,市民目前更需要尋回的是理性思考、冷靜分析的能力,適當地保持警覺但毋須恐慌。此時,香港政府更應當機立斷,放棄守株待兔,轉為主動迎擊,才能讓整個癱瘓已久的公共衞生體系重新起動,阻止疫情進一步擴散,真正守護我城的每一人。

(公共衛生研究社,由香港民間自發於2019年成立的研究組織,希望透過實證為本的研究和考察,探討香港的醫療及公共衞生發展,並推動本地的健康素養和參與衞生政策倡議)

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