深度 新冠肺炎

從SARS到新冠肺炎,台灣因「一個中國」原則被拒於WHO門外再度成為話題

當世界再度面對冠狀病毒的威脅、台灣繼SARS後再度成為高危疫區,許多人想起了這個古老的問題:台灣為何遲遲無法加入WHO?


2017年5月22日,一群來自台灣的示威者在日內瓦世界衛生大會場外示威,抗議世界衛生組織將台灣排除在會議外。 攝:Fabrice Corffrini/AFP via Getty Images
2017年5月22日,一群來自台灣的示威者在日內瓦世界衛生大會場外示威,抗議世界衛生組織將台灣排除在會議外。 攝:Fabrice Corffrini/AFP via Getty Images

2019 新冠肺炎疫情日漸升高,人人自危,許多人都在問,SARS 危機會否在今日重演?對於許多專業人士來說,眼前有個更結構性、卻也可能是更迫切的問題:台灣防疫安全體系的根本漏洞——被政治因素排除在WHO之外的情形,究竟是否有可能改變?

2020 年春節前夕,全球爆發新冠肺炎疫情,自中國武漢開始,世界多地均已發現確診病例。1 月 22 日,世界衛生組織(WHO)召開一場緊急專家委員會評估新冠肺炎的爆發是否已經構成一場國際關注公共衛生緊急事件(PHEIC),並要求全球醫療機構應該結合現有發現與研究一同攜手合作,阻擋疫情擴散。

儘管這場重要會議尚未凝聚出共識,但已經出現確診案例的地區專家學者全都收到邀請函,唯獨台灣,雖然已經出現確診案例,卻依然被排除在正式合作的大門之外。在全球疫情緊繃的此刻,台灣被拒於防疫拼圖之外,不只是台灣的風險,也對全球防疫工作造成障礙。一名不願具名的美國國務院資深官員即向媒體表示,美國鼓勵世界衛生組織納入台灣,直接獲取疫情資訊、參與防疫工作。

無法加入 WHO,不但使台灣無法直接獲得第一手疫情資訊、有效改進現有防疫策略,也無法將本地的防疫資料與經驗直接回饋世界其他地區。曾在 SARS 爆發期間協助台灣疫情控制,並參與 WHO 的「全球 SARS 防治會議」的前疾病管制局局長蘇益仁說,「台灣不是 WHO 的會員國,對我們的防疫工作當然會產生具體的影響,最直接的問題就是資訊交流,尤其面對未知病毒,只要資訊不對等,就會出現非常多問題,比方說我們根本沒辦法做進一步的研究(新型冠狀病毒)。」

蘇益仁解釋,目前台灣的確診個案,是在發病第九天才來到台灣,她的症狀已經處於穩定階段。按照流程,台灣可以通過單獨個案取得新型冠狀病毒,並且進行病毒研究,然而目前個案數還是太少,而現階段擁有最多個案數的中國大陸第一手資料,正因為台灣不是WHO 的會員,只能間接獲取中國的資料,這對防疫相當不利。

台灣中央研究院生醫所兼任研究員何美鄉回憶,當年 SARS 在各國爆發時,WHO 每天都有電話會議,其中也包括臨床經驗分享,「但那個電話會議,我們就進不去。」何美鄉回憶,當時因為台灣也爆發 SARS 疫情,美國疾病管制與預防中心(CDC)派員進駐台灣做疫調,與各國工作人員聯繫,「所以他們開完會議之後,我們再跟美國CDC打電話指能私下聯繫,你就知道這對我們的影響有多大。」

因應此次新型冠狀病毒疫情而成立的台灣「中央流行疫情指揮中心」發言人莊人祥也說,台灣自從 2017 年開始就沒辦法參加世界衛生大會(WHA),將使得台灣的通報過程與其他會員國不太一樣,假設是會員國,就可以立即通報給各區的負責單位,並進一步交流。但我們就是自己傳訊息給總部知情,「像這次 WHO 的緊急專家委員會,我們雖然也有確診案例,卻沒被邀請,就是說沒有辦法得到第一手消息。」

2020年1月22日,台灣桃園機場,職員正在進行消毒。

2020年1月22日,台灣桃園機場,職員正在進行消毒。攝:Chen Chi-Chuan/AFP via Getty Images

70年代退出聯合國後,無緣再返WHO

最初,中華民國是 WHO 的創始會員國之一,但在1971年10月25日退出聯合國後,WHO 於1972 年第 25 屆世界衛生大會(WHA)上,決議由中華人民共和國正式取代中華民國在 WHO 的席位,台灣在失去WHO的會員資格後便無法繼續參與該組織。

自1997年起,中華民國政府正式開始推動參與WHO,每年皆嘗試以不同名義(中華民國、台灣、中華台北)申請重新參與WHO、WHA,但均遭到WHO秘書處的拒絕。如1997年李登輝政府便以「中華民國」名義申請加入世界衛生組織的「觀察員」席次未成功;2003、2004年陳水扁政府以「台灣衛生當局」名義申請加入世界衛生組織的「觀察員」席次未成功,但於2004年獲美國及日本首度公開投票支持。

即便如此,在2003年SARS爆發時,台灣的政府單位也曾短暫有過與WHO部門的直接對話經驗。該年3月14日,台灣在確認首樁SARS病例後,人剛好在美國的前衛生署長涂醒哲即立刻告知美國官方單位,並由派駐日內瓦的代表向WHO通報疫情。

最初,WHO堅守「一個中國」原則,認為台灣必須經由北京才能與WHO對話,因此並未積極回應,但隨著全球疫情蔓延,WHO三天後便決定採取彈性策略,接受了台灣的疫情通報,並與台灣以「中國台灣省」的名義溝通,台灣疾病管制局每日都用電子郵件向WHO報告最新疫情。此外,美國方面在得知台灣疫情後,也在2003年3月16日從泰國調派長駐的美國疾病管制局(CDC)人員到台灣,親赴疫區第一線觀察、了解疫情並提供協助。

在疫情爆發後,前美國衛生部長湯普森(Tommy G. Thompson)於當年5月中舉行的WHA大會上表示美國支持台灣成為WHO觀察員資格的申請,湯普森認為,這能協助台灣對抗SARS疫情。但是,時任中國副總理兼衛生部部長的中國代表團團長吳儀卻在會上向全世界媒體表示:「台灣是中國的一省,台灣人民的生活健康都由中華人民共和國照顧,SARS也由中國同意派WHO專家去協助,中國也送台灣1000個檢驗SARS試劑。兩岸為了SARS交流了數次,可見台灣人的健康都可以由祖國完全照顧,所以台灣沒資格以會員國觀察員或衛生實體等身份入WHO。」引起台灣方面激烈抗議,雙方爭執不下。

蘇益仁回憶,當時台灣被拒於WHO之外,對防疫工作造成很多麻煩。「我必須說,SARS 期間和平醫院的問題,WHO 必須負一半的責任。四月時和平醫院曹姓婦人的病例用舊的標準(有無到過疫區)判定,但其實當時他們已經更新。我們檢查出確定她是冠狀病毒,但 WHO 並沒有以實驗室檢驗結果當作通報病例,所以曹姓婦人沒有第一時間被判定為 SARS 個案。直到 5 月 4 日,世界衛生組織鑑於台灣的疫情太嚴重了,才派官員來台灣。在這之前,我們完全是處在無知的情況,WHO 則是已經掌握很多資料。」

「 2003 年 5 月 4 日,我跟現任副總統陳建仁第一次參加 SARS 會議,當時得到很多 SARS 疫情資料,這才讓我們省下很多力氣,因為前面只能以一種實驗性的方式嘗試,像是如何訂定隔離措施(有效的隔離措施很重要,不然會涉及到人權問題),然後也可以避免浪費不必要的醫療資源。」蘇益仁說。

2004 年年中,時任美國總統布希簽署有關支持台灣參與世界衛生組織(WHO)之「參院第二四三號法案」,授權美國務院擬訂計畫,協助台灣以「觀察員」之身分參與WHA。

2005 年時,WHO 秘書處與中華人民共和國簽訂「秘密備忘錄」(MOU),要求台灣的醫療衛生專家在參加WHO相關活動與會議前,必須提前五週轉交中國衛生部審核,且必須以個人身分出席、層級要在處長以下,會議資料一律要註明是來自「中國台灣(Taiwan, China)」的專家;此外,台灣如果發生「重大疫情」時,「重大疫情」須由中國衛生部認定,而WHO是否需派衛生專家協助台灣,也要由中國衛生部同意。

此事直到2009年2月5日才被台灣的外交部證實,迄今仍未廢止。

2003年台北,一名軍裝警員在醫院門前戴上口罩。

2003年台北,一名軍裝警員在醫院門前戴上口罩。攝:Patrick Lin/AFP via GettyImages

自 1997 年開始推動台灣加入 WHO 的「台灣醫界聯盟基金會」執行長林世嘉回憶,「北京當局跟 WHO 簽訂的 MOU(備忘錄),限制台灣專家參加專家技術型會議,這使得我們參加技術型會議的機會大幅下降,而且他們擋最多的就是流行性傳染病的會議。我們在推動加入 WHO 這麼多年期間到處問,結果大部分的人都說都沒看過 MOU 的完整內容,對外公開的一個施行細則,不是完整全文。那是北京跟 WHO 總部簽的,落入一個很細的問題,就是以國際法來處理台灣的參與問題。」

直到 2009年,台灣政黨輪替、國民黨藉總統馬英九上台,兩岸關係和緩,台灣才算被WHO納入全球防疫體系之中。WHO同意台灣以「台北聯絡點」(contact point in Taipei)名義加入《國際衛生條例》(IHR),在被納入這個全球防疫體系後,台灣一旦發生重大公衛事件或疫情,便可直接與WHO聯繫,也可派代表出席WHO的緊急防治會議。

何美鄉回憶,當年台灣被納入IHR,對防疫工作有很大幫助,讓政府、學者都能藉由他們的窗口通報病例、送檢體,建立跟世界衛生體系的聯繫管道。在該年爆發H1N1流感時,WHO的疫情通報網頁上台灣的病例即被列於「中華台北」項下,與2003年SARS時列在中華人民共和國之下不同。

2016年,台灣歷經第三次政黨輪替,民進黨的蔡英文取代國民黨的馬英九成為中華民國總統,當年的WHA舉辦時間剛好處於台灣新、舊政府交替期間,WHO對台灣的態度轉變,不但時任衛福部部長的林奏延直至WHA會議2週前、網路報名最後1天才收到邀請函,或也可從邀請函文字看出端倪:邀請函裡頭首度加上聯合國2758號決議和世界衛生大會第25.1號決議,強調以「一個中國原則」(One-China principle)讓台灣衛福部代表團用「中華台北」(Chinese Taipei)名義、觀察員(observer)的身分參加第69屆WHA。

隔年(2017年),台灣首次未能取得WHA觀察員邀請函,輿論認為是因蔡英文不承認九二共識、兩岸關係惡化所致。該年在外交管道折衝後,取得WHA10張旁聽證,由立法委員、監察委員和民間團體代表進入大會旁聽。WHO事後指出,未邀請台灣參加WHA是因為過往「兩岸間的諒解」已不存在,若是兩岸再度就參與達成諒解,將有助與會。

「2019 年 2 月 21 日北京召開北半球流感病毒疫苗選株會議,台灣衛福部是直到會議召開當天的凌晨,才收到 WHO 發出的邀請函,這是技術性地排除我國派員獲取關乎民眾生命安全的重要資訊。我們 2014 年以前都有參加這個會議。」林世嘉指出。

為了避開政治問題,台灣在 1997 年推動以「觀察員」身份加入 WHA ,但一直到 2009 年才成功,甚至在持續 8 年後又中斷。何美鄉表示「觀察員」的主意是她發起的,「我原本認為這是幾年的工作而已,居然搞了那麼久,現在回頭看,我不能說它沒有意義,但這就是一個過程。」

2007年5月14日,一群來自台灣的示威者到瑞士日內瓦出席世界衛生組織年度會議的開幕。

2007年5月14日,一群來自台灣的示威者到瑞士日內瓦出席世界衛生組織年度會議的開幕。攝:Fabrice Corffrini/AFP via Getty Images

政治角力造就防疫漏洞

不能加入WHO,除了對台灣本地的防疫工作造成困擾,也讓台灣被迫成為全球防疫網的漏洞。例如國際衛生條例(International Health Regulations)迄今都未能對外公布台灣方的官方聯絡窗口,導致曾發生他國將台灣相關的疫情資訊通報給中國聯絡窗口(即中國衛生部),中國也未即時通報台灣相關單位,事隔多月後台灣政府才輾轉獲知相關資訊,使得國際疫情防治時效受到嚴重延誤。

即便尚未發生疫情,台灣作為亞洲熱門的旅遊、洽公地點,無法直接獲得第一手的國際公衛資訊,本身就是一件高風險的現象。台灣駐新加坡代表梁國新出席2019年5月18日一場響應世衛組織活動時指出,新加坡每年有43萬名旅客去台灣、台灣也有42萬名旅客赴新加坡,「這些都需要高度的防疫合作,才不會在國際防疫網發生漏洞。台灣受政治因素干擾未能以觀察員身分出席WHA,將是全球的損失。」

衛福部長陳時中曾舉例,即便無法參與世界衛生組織,台灣依然在試圖對全球防疫系統做出貢獻,比如說 2017 年時,台灣主動向世界衛生組織分享了一種變異禽流感毒株的信息,「我們不知道什麼時候(禽流感)情況會變得更糟,因此第一個看到這問題就必須及時報告,以便全世界在開發疫苗和藥物方面有更好更快的行動。」

兩岸之間的政治角力,延燒到國際戰場,雖然在雙方看來,對方的各種舉動都是「政治動作」,而非純然為了促進世界公共衛生而已。但病毒無國界,讓台灣土地上實質具有治權的政府無法參與世界衛生組織,終究增加了防疫工作的難度。

對於此一古老問題,總統蔡英文於22日發文呼籲世界衛生組織「不要因為政治因素排除台灣」。蔡英文提出,台灣是世界的一部分,2300萬台灣人民「與地球上其他角落一樣」,隨時面臨健康風險的威脅,也隨時可能成為防制疾病傳染的前線。「台灣就在全球防疫的第一線,WHO要有台灣的參與空間。」

對此,中國外交部發言人耿爽則在週三的例行記者會上提出回應。耿爽表示,在武漢發生新型冠狀病毒感染的肺炎疫情後,中方已「及時主動向台灣地區通報疫情信息」,同時也已經應台灣請求讓台灣地區專家到武漢做實地考察。至於台灣參與世衛組織的問題,耿爽重申,這「必須在一個中國原則下,通過兩岸協商做出合情合理安排。」

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