2020台灣大選 深度 評論

葉耀元:未來四年兩岸與台美關係,將如何決定台灣的命運?

台美關係的提升,不僅僅可以降低中國對台的威脅,更可以讓兩岸關係不再主導未來的台灣選舉,進一步達成台灣內部政治的正常化,讓政策回歸到民生與經濟,而不是無限期的膠著在兩岸政策上。


2019年5月30日,台灣屏東縣舉行的第35屆“漢光”軍事演習。 攝:陳焯煇/端傳媒
2019年5月30日,台灣屏東縣舉行的第35屆“漢光”軍事演習。 攝:陳焯煇/端傳媒

台灣大選於一月十一日落幕。如眾多民調預測的結果一般,蔡英文連任中華民國總統。而且民進黨在立委選舉也以過半數(61席)的姿態,保持完全執政的優勢。這場選舉的結果,在台灣島內被定調為一場中華民國派對台灣派的選戰,而因應天然獨的興起,與香港抗中事件,兩邊選民與支持者都面臨著濃厚「亡國感」的挑戰。最後,選舉結果證明,台灣選民因應中共的威脅,以及對習近平所提倡的一國兩制的抗拒,對蔡英文投下了信任票,希望台派政權可以繼續保衛台灣的主權。

但如果從另一個角度來看,這場選舉也可以定調為一個親美(民進黨)與親中(國民黨)陣營在台灣大選的角逐。蔡英文自2016年上任之後,就拒絕承認九二共識,進而讓北京與台北之間任何的官方交流全部中斷。之後,蔡英文積極的經營與美國的關係,數個親台法案與對台軍售案,實實在在地展現著,美台關係在蔡英文執政時期有大幅度的增溫。至於國民黨的部分,過去國民黨作為反共政黨,對共產黨的撻伐砲火可是比民進黨要劇烈數倍。但自從連戰開啟了兩岸一家親的路線,外加馬英九執政時期所簽訂的《海峽兩岸經濟合作架構協議》(Cross-Straits Economic Cooperation Framework Agreement,又簡稱ECFA),以及馬習會,都在在的表示國民黨這二十年來親中的態勢。

是此,這次選舉的主軸,不僅僅只是在民進黨與國民黨之間,單純的上演著兩黨對立的決鬥,也是台灣人為了未來四年是要與民主自由的美國靠攏,還是與威權的中共政權靠攏的一場決定性的選舉。結果出爐了,看來台灣人民對於堅守台灣得來不易的民主與自由價值,投下了肯定票。但未來四年的兩岸關係會如何變動,習近平會如何來處理這個中共不樂見的燙手山芋?則仍是個未知數。另者,台美關係在未來四年內,是否會如過去四年一般,持續增溫,加強美國對台的安全以及經濟保障?也是一個未知數。本文將就這兩個問題進行探討,並分析未來兩岸關係與台美關係的可能走向。

2020年1月8日,蔡英文在彰化的造勢晚會上發言。
2020年1月8日,蔡英文在彰化的造勢晚會上發言。攝:陳焯煇/端傳媒

未來四年的兩岸關係

在這次台灣的總統大選之後,中國要用以前的方式滲透台灣社會,必定會碰到困難。

這次台灣大選的結果,首先是台灣對中國「滲透」的抗拒。中國對台的滲透,除了運用統戰團的方式來拉攏人心之外,也汲汲營營的在媒體版面與社群媒體上透過假消息與資訊運作,試圖要拉抬親中政黨與其候選人的聲勢。但台灣人希冀用選票抗拒中國的對台滲透,更遑論在上一期的立法院會期,通過了《反滲透法》,藉以防範境外敵對勢力之滲透與干預。而目前可以稱得上台灣的境外敵對勢力的國家,非中國莫屬。換言之,在這次台灣的總統大選之後,中國要用一樣的方式滲透台灣社會,必定會碰到困難。

對習近平與共產黨來說,用和平手腕讓台灣人自然地向中共靠攏的兩岸統一大業,在未來看來不僅僅只會被無限期的延宕,甚至可能變成是一個靜止的名詞,其轉換為進行式的可能性微乎其微。而當習近平高舉一國兩制的方針,對台灣進行信心喊話的同時,台灣人民也看到一國兩制下的香港,是如何地被踐踏,是如何地喪失自己的自由。簡單來說,習近平與共產黨的滲透戰略,與畫大餅的一國兩制,已經被台灣人民堅定的否決了。那中國還有什麼招數,好來對付台灣呢?

一言以蔽之,中共會出什麼牌來對付台灣,取決於兩個重點:一、中國自己內部的經濟與社會狀況;二、美中關係的變化。首先,共產黨在兩岸政策上面臨的主要問題,是高漲的國族主義。在習近平與過去中國領導者的國族教育操弄下,為數不少的中國人認為統一大業是中國人心中的夢,也是中國向世界展示自己強盛實力的一個指標。如果文攻武嚇可以達到一定的成果,那就為共產黨省了一個大麻煩。畢竟,習近平雖然三不五時就提出武力對台的可能性,但無置可否的,武力對台的代價非常之高,畢竟中國並不是一個傳統的海洋霸權,海戰與登陸戰並不是中國的強項,更遑論武力犯台可能會造成美軍的介入,並向其他東亞國家昭告自己擴張領土的企圖,屆時反而更得不償失。

如果中國因應內部的經濟壓力,造成國內的股市、匯市、甚至是房市的崩盤,以經濟掛帥的共產黨勢必要想方設法地安撫人心。這時,武力對台或是大幅度修改兩岸政策,就成為一個可能的選項。

即便我們可以理性的分析,中國對台動武的可能性並不高,但中國社會存在有一個潛在的風險:經濟。共產黨之所以可以在中國取得政權的合法性,除了靠著高壓統治與言論控制之外,另一個主要的因素,就是過去四十年所取得的經濟實績。雖然中國並不是一個開放的自由市場,但這並不代表中國可以永遠維持高經濟成長率。如果中國因應內部的經濟壓力,無論是因為美國的施壓,或是另一次的國際經濟危機,造成國內的股市、匯市、甚至是房市的崩盤,以經濟掛帥的共產黨勢必要想方設法地安撫人心,或是透過其他方式,來轉移國內問題的焦點。這時,武力對台或是大幅度修改兩岸政策,就成為一個可能的選項。

另一個改變兩岸關係的因素,則在美中關係的改變。美中關係在過去三年左右的時間,因為貿易戰的問題,降到了谷底。雖然北京與華盛頓在去年年底的時候,達成了貿易戰的初步協議,但美國仍然保留著目前既有的對中關稅。除此之外,美國在過去四年的時間,對台施行了諸多的利台政策,這也讓中共備感壓力,畢竟雖然中國國務院可以在每次台美關係升溫的時候,譴責美國介入中國的國內政治,但就其結果而言,這樣的發言並沒有辦法造成任何實質上的改變。換言之,如果美中關係在未來的四年間沒有顯著的好轉,那中國對台施壓的力道,就必須有所琢磨,畢竟以現階段的情勢來說,中國並不想大幅度的激怒美國。想想看,這次蔡英文連任當選之後,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)史無前例的給蔡英文發了賀電,恭祝她連任。美國對台灣的保障,絕對達到了台美斷交之後的新高點。

由此觀之,在中國面臨自己國內的經濟崩盤之前,我們可以預期,北京的對台政策,在本質上應該不會有太大的變動。許多觀察家提到,中國可能會採取懷柔政策,對台灣釋出更多善意,或是提出另一波的惠台政策,來收買人心。但這些懷柔政策的效度,在這次的選舉結果中也已經明示了其無用之處。更甚者,過度的對台灣人示好,也會激怒中國內部的國族主義,進一步會造成反效果。也就是說,北京的對台政策,應該會延續過去四年的文攻武嚇、繼續收買台灣的邦交國、並無所不用其極的讓台灣在國際舞台上消失。

現在台灣對中國的出口額度,佔總出口額度高達百分之四十三左右,這讓台灣在經濟政策上,無法脫離中國與兩岸關係的掌控。

而台灣的對中政策,在支持蔡英文的選票加持之下,也大致上會繼續維持原有的態勢,也就是不承認九二共識、反對中國勢力的介入、並在可能的範圍內,繼續增加台灣在國際上的能見度。另一項蔡英文可能會執行的政策,就是降低台灣對中國單方面的經濟依賴性。現在台灣對中國的出口額度,佔總出口額度高達百分之四十三左右,這讓台灣在經濟政策上,無法脫離中國與兩岸關係的掌控。台商回流與新南向政策的延續,自然是蔡英文下一個四年所要加強的部分。尤其是台商回流的部分,面對中國勞動成本的增長,以及自動化工廠的影響下,台灣能否在中國進行外匯控制的狀態下,竭盡所能地抓住這些轉移陣地的台商,並透過與東南亞國家的產業鏈結合,降低台灣對中國單方面的貿易依賴性?這絕對是蔡英文政府所要面臨的一大挑戰。

然而,這項政策如果成功,將有助於台灣脫離過去被中國綁架的經濟,並且可以降低中國因素,讓民進黨把更多的精力放在島內的民生政策。而這種做法,也代表著中國對台的影響力,將會大幅度的減低。

由這幾個方向來看,兩岸關係在接下來的四年間,應該會維持過去四年的走勢。中國對台灣能影響的部分,也可能會越來越少。是此,即便兩岸官方交流的管道被封鎖,也不會對台灣人民造成太大實質上的影響。而兩岸關係如果會發生任何實質上的變動,則關鍵點取決於中國內部的經濟與美中/美台關係的變動。

2017年5月25日,一架美國製造的直升機在離澎湖列島的馬公市約7公里的“漢光”演習中發射照明彈。

2017年5月25日,一架美國製造的直升機在離澎湖列島的馬公市約7公里的“漢光”演習中發射照明彈。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

未來四年的台美關係

蔡英文在連任之後,其外交政策理當會延續之前四年的作法,繼續與美國靠攏,來抵抗中國,畢竟這次大選的結果,證明這條路線是多數台灣人所青睞的。

如前所述,這次台灣的大選,象徵著親中勢力與親美勢力的對抗。而台灣人民用選票,決定了與自由民主的美國一起前進。當然,這並不代表台美關係勢必會繼續增溫,但無置可否的,台灣人用選票證明了,對親中勢力的抵抗。

蔡英文在連任之後,其外交政策理當會延續之前四年的作法,繼續與美國靠攏,來抵抗中國,畢竟這次大選的結果,證明這條路線是多數台灣人所青睞的。而無獨有偶的,美國總統與參眾議院也在今年的十一月要進行改選,而其選舉的結果,勢必可能會為台美關係帶來改變。雖然現在要推測美國選舉的結果還言之過早,也無法確認共和黨的候選人、現任總統川普是否會連任,甚或是共和黨能否繼續保持參議院的多數席次。但從過去四年美國的外交政策,或是其對台與對中政策來觀察的話,抵抗中國崛起儼然已經是民主與共和兩黨的共識。換言之,雖然美國對台政策可能會因應美國大選結果產生些許的改變,但防堵中國的經濟與資訊滲透這個大方向,應該是不會有所改變。

由此觀之,在親美的蔡英文的領導之下,台美關係未來四年可能會產生以下幾點變化。首先,我們可以預期更多的惠台法案的誕生。已經通過的《台灣旅遊法》(Taiwan Travel Act)與《亞洲再保障法案》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018),將成為台美關係的後盾。而在上個會期中還沒有被眾議院審議的《台北法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019)與《重申美國對台灣關係法承諾法案》(A concurrent resolution reaffirming the United States commitment to Taiwan and to the implementation of the Taiwan Relations Act),以及在上個會期還沒有被參議院審議的《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019)和《要求美國國務卿發展一個讓台灣可以在世界衛生組織重新取得觀察員身份法案》(To direct the Secretary of State to develop a strategy to regain observer status for Taiwan in the World Health Organization, and for other purposes),勢必可能會被重新包裝,在這次的會期以嶄新的面貌再次闖關。這些法案將會繼續保護台灣的國際地位,也增進美國對台灣的保障。

在過去四年,蔡英文只能在參訪中南美洲的行程中「過境」美國,與僑界進行交流。接下來的四年時間,民進黨政府一定會想方設法讓蔡英文以總統的身份直接訪美,進一步提升台美關係的層次。

除此之外,以《台灣旅遊法》作為後盾,我們極可能會觀察到更多台美高層官員的交流與訪問。而在過去四年,蔡英文只能在參訪中南美洲的行程中「過境」美國,與僑界進行交流。接下來的四年時間,民進黨政府一定會想方設法讓蔡英文以總統的身份直接訪美,進一步提升台美關係的層次。

而為了展現台灣親美的政策,我們也可能在接下來的四年內,看到更多美國對台的軍售案。台灣現在面臨中共最大的挑戰,就是那一千六百枚部屬在中國沿岸,瞄準著台灣的中程導彈。而台灣下一步要爭取的武器,非常可能就是薩德反飛彈系統(Terminal High Altitude Area Defense,簡稱THAAD)。這項軍備的爭取,將大幅度的提高兩岸之間的緊張程度。美方也一直在評估這項軍售,是否會過度刺激中方,畢竟如果在台灣部屬薩德反飛彈系統,加上已經在南韓與日本的部屬的系統,將完成美國第一島鏈的對中封鎖線,而中國可能會因為被過度箝制而對台用武。但正如同該系統對中國的威脅所示,台灣如果能在接下來的四年獲得薩德反飛彈系統,可能就可以在短時間內讓中國對台的軍事威脅減弱,更進一步鞏固台灣的主權。

上述的對台政策必然會大幅度地讓台美關係增溫,但這建立在一個前提之上。這個前提就是,美國仍然把中國視為其安全上最大的威脅。就在近日,美國面臨另一起來自中東的威脅。因應美軍對什葉派武裝組織「真主黨旅」(Kata'ib Hezbollah)的空襲,美國駐伊拉克的大使館在上個月遭到受伊朗支持的民兵的襲擊。而作為報復,美國派遣無人機在伊拉克巴格達國際機場附近向伊朗軍方第二把交椅卡西姆·蘇雷曼尼(Qasem Soleimani)的車隊發起攻擊,造成蘇雷曼尼的死亡。而在這之後,伊朗也向駐伊拉克的美軍基地發射彈道飛彈,進行報復行動。不過伊朗與美國當局都在日前同意,要以和平的方式處理這場衝突,也不希望事態升級或演變成兩造的戰爭。

這個事件給台美關係帶來的警示,就是美國可能會因為其他區域性的衝突(以中東為最有可能的區域),而如小布希與歐巴馬執政時期一般,把過多的外交與軍事精力放在該區域,進而忽略中國所帶來的威脅,導致美國現所推動的印太戰略被擱置。台灣自然可以在接下來的四年內繼續經營台美關係,以美國為後盾來阻止中國在經濟上、外交上、與軍事上的對台侵略。但美國作為世界霸權,往往會因為一些區域的衝突而忽略了其他國際上的問題。最大的問題在於,台灣在這種狀況下,常常只能處於被動的角色,無法與美方積極配合。

台美關係的提升,不僅僅可以降低掉中國對台的威脅,更可以讓兩岸關係不再主導未來的台灣選舉,進一步達成台灣內部政治的正常化,讓政策回歸到民生與經濟,而不是無限期的膠著在兩岸政策上。

然而,這並不代表台灣不能做更多的改變。蔡英文政府如果要在未來四年繼續開展台美關係,其當務之急,就是要從政策上著手,配合美國來發展雙方的軍事與國際合作計畫。川普上任之後一直強調,其他美國的邦交國與盟友應該要想辦法來分擔美國作為世界警察的重責大任,不能要求美國承擔所有問題。而台灣在過去,常常在這一個區塊上缺席,無法盡到太多責任。這個部分,就是台灣如何可以更進一步的推廣台美關係的重要指標。至於實質上的策略與方法,則就要因時制宜,緊密的觀察國際社會的動向,來建構台美關係的未來,藉此以增強美國對台的安全承諾。

是此,未來四年的台美關係,只要蔡英文政府能盡力配合美國的政策走向,並堅守台灣與美國最大的共同價值——民主與自由,筆者以為,台美關係將更大幅度地提升至另一個層級。台美關係的提升,不僅僅可以降低中國對台的威脅,更可以讓兩岸關係不再主導未來的台灣選舉,進一步達成台灣內部政治的正常化,讓政策回歸到民生與經濟,而不是無限期的膠著在兩岸政策上。

2018年8月20日,旅客在小金門望向對岸中國廈門市。

2018年8月20日,旅客在小金門望向對岸中國廈門市。攝:陳焯煇/端傳媒

結語

蔡英文的連任,與民進黨的完全執政,給予台灣另一個四年的時間,可以重新定調兩岸關係與台美關係。在兩岸關係上,其實發球權一直都不在台灣身上。要改善兩岸關係,中國必須要先肯定台灣的主權,以及其所擁抱的民主與自由的價值。這次的選舉證明了台灣人對這兩個普世價值的肯定,也表態了台灣對中國一國兩制與文攻武嚇的抗拒。

是此,改善兩岸關係的關鍵,在於中國的態度;否則,兩岸關係將繼續停滯不前,維持一個敵對的現狀。而就台美關係而言,民進黨接下來的四年,將有機會把台美關係拉抬至另一個高度,為台灣帶來更多的安全保障,只要美國防堵中國威權崛起的決心沒有改變。

(葉耀元,美國聖湯瑪斯大學國際研究中心助理教授)

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