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邱伊翎:台灣難民庇護,行政機制可以取代《難民法》嗎?

在國界不可能永遠封閉的情況下,台灣的移民署官員只能繼續用跛腳的「專案處理」模式來處理。這樣的模式,對於個案,對於社會秩序、國家安全來說,恐怕才是真正的大問題。


2020年1月19日,示威者在遊行中舉著橫幅,呼籲進行法律修正,要求台灣政府向香港人提供政治庇護。  攝:Walid Berrazeg/SOPA Images/LightRocket via Getty Images
2020年1月19日,示威者在遊行中舉著橫幅,呼籲進行法律修正,要求台灣政府向香港人提供政治庇護。 攝:Walid Berrazeg/SOPA Images/LightRocket via Getty Images

【編者按】:日前有消息指出,5名香港反修例抗爭者7月偷渡台灣後,被陸委會扣留,至今近兩個月音訊全無。台灣行政院長蘇貞昌9月14日受訪時回應指,台灣有專責機構處理,不過有些個案不能透露,給予實質幫助最重要。事件再次在台灣島內引發輿論交戰,其中有關台灣難民庇護機制,尤其是《難民法》的制定,為其中一個焦點問題。由於案件仍在處理中,不論是《端》還是作者,都不便對此發表觀點。本文僅梳理台灣目前有關《難民法》討論的幾個重點所在。

一直以來,台灣都有來自中國的尋求庇護者或是來自印度尼泊爾的流亡藏人,甚至有過來自北韓、烏干達、哥倫比亞、敘利亞、獅子山共和國、土耳其等國的零星個案。台灣長期關注難民議題的在地人權團體(如台灣人權促進會),很早就希望在台灣的「入出國移民法」中,可以加入一個「難民專章」,來處理這類個案。

但2005年起,民進黨第一次執政,便提出了一個獨立的「難民法草案」,以試圖以制度來解決個案,而不是在「移民法」內另外開一個「專章」處理,民間團體當時也接受了這個提案。而不論是在2005年民進黨執政、2008年國民黨執政、還是2016年民進黨全面執政,二大黨都曾經將此一草案送進立法院,作為「優先法案」。

2016年,立法院的「內政委員會」通過草案初審,甚至是在「沒有保留任何一條條文」的情況下,不需要再經朝野協商,這個法案就出了委員會,接著院會其實可以逕付二三讀,法案就會通過。但是法案出了委員會之後,就再也沒有再被提起過,選舉結束,立法院會期結束,屆期不連續,一切重來。

到了2020年,民進黨再度全面執政,卻再也沒有提出「難民法」草案。只剩下台灣人權促進會及人權公約施行監督聯盟等團體共同提出「難民法」草案,自行拜託個別立委提案及連署。雖然也有意見認為,台灣的國際地位尷尬,《難民法》並不是最佳選擇,應該用行政手段解決問題。但本文認為,建立一套有法、有章可循的制度,才能確切地保障難民的權利。

2020年7月12日台灣台北,2019冠狀病毒流行期間,一架國內航班的飛機從松山機場出發。

2020年7月12日台灣台北,2019冠狀病毒流行期間,一架國內航班的飛機從松山機場出發。攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images

立法上,《難民法》通過的阻力

長期不願意建立難民審查及保護機制的台灣,在面對這類需要協助的個案時,持續面臨窘境,卻又無法正面解決問題。

行政院版的「難民法草案」內容到底有什麼爭議,導致兩大黨都不願意通過自己提出的草案?

一說此法為「中國間諜」打開方便之門。然而草案開宗明義說明,此法適用於外國人及無國籍者人身,而由於台灣「憲法」並不認為中國是「外國人」,中國人所適用的法令是「兩岸人民關係條例」第17條,其實根本無法適用「難民法」。恰恰是因為台灣憲法法統仍然以「中華民國」的大中國治理想像為基礎,因此除非台灣「修憲」及廢除「兩岸人民關係條例」這個特別法,否則要進入台灣的方式百百種,但是為什麼非得透過「難民法」才能大量進入台灣?

另外也有人稱,反修例運動後出現的大批逃亡海外港人,其中也可能有魚目混珠之徒。但是這個問題也是一樣的,港澳人士適用的法條是「港澳條例」,港澳人士亦無法直接適用「難民法」,所以在「修憲」或是「廢除港澳條例」之前,也不會有港澳人士可以假借「難民法」魚目混珠進入台灣。

既然目前看來,中國人跟港澳人士都跟「難民法」沒有直接相關,那麼為什麼,對於「中國」的反感及恐懼,可以成為「反難民法」的聲浪?主要原因是,當中國及港澳人士因為各種理由來到台灣而並不被直接視為國民時,當他們仍需要簽證才能入境、而既有的入境簽證、觀光、就學就業、投資移民、學術交流等簽證,都無法適用於希望尋求「庇護」或需要緊急協助的人身上時,他們仍然面臨目前的「兩岸人民關係條例」第十七條夠不夠用,或是目前的「港澳條例」第十八條夠不夠清楚,讓第一線的工作人員可以判斷及操作的問題。

由於台灣一直以來都並未通過「難民法」,對於「政治庇護」個案的審查標準、受理流程等所有程序皆不清楚,也沒有受過這類訓練的專職人員負責,更沒有編列預算,沒有任何相關資源投入此類個案的處理。這就導致,長期不願意建立難民審查及保護機制的台灣,在面對這類需要協助的個案時,持續面臨窘境,卻又無法正面解決問題。政府目前對流亡港人的態度則是一例。

除了這個理由外,在全球都興起一股「反移民」、「反難民」的熱潮的背景下,台灣實際上也沒有缺席。因此也有意見認為,「台灣人自己都吃不飽了、失業率高漲」,為什麼還要幫助難民?

但如果人們把視野放到台灣進口國外勞動力市場的數十萬人口上,就會驚訝於台灣在面對國人「失業」或「低薪」問題時,人民卻從不反對台灣政府每年大量開放高階白領外籍人士及便宜外籍勞工進入台灣。

在台香港學生及畢業生逃犯條例關注組、台灣公民陣線與台灣青年民主協會等團體,共同於立法院群賢樓外舉辦「撐香港,反送中」集會。

在台香港學生及畢業生逃犯條例關注組、台灣公民陣線與台灣青年民主協會等團體,共同於立法院群賢樓外舉辦「撐香港,反送中」集會。攝:陳焯煇/端傳媒

行政上,專案處理模式的跛腳困境

來自中國或港澳的尋求庇護個案,政府單位更常以「專業」之名,把責任丟給民間團體,要求民間團體以「責付」或是「擔保」的方式,來確保個案本身沒有問題。

一直以來,不管是國民黨還是民進黨,面對難民或尋求庇護個案,最喜歡的模式,還是所謂的「專案處理」。所以我們可以看到,「移民法」在第十六條,有透過加入幾個款項的方式,以「無國籍者」的專案方式處理來自泰緬邊境的無國籍泰緬孤軍後裔,及來自印度、尼泊爾的流亡藏人個案。但這些條文都加上了「落日條款」,也就是政府只打算處理眼前看到的這些個案,未來若有類似個案,並沒有要比照辦理。

於是,不管是泰緬邊境的孤軍後裔,或是來自印度尼泊爾的流亡藏人,如果是在「落日條款」的日期(2008/12/31)之後抵達台灣的,就會再度陷入無法處理的窘境。針對流亡藏人的「落日條款」還在2016年5月又再修法延期一次。

「專案處理」還有一個最大的問題就是沒有一套標準的作業流程。因為只打算處理一次,因此經驗難以累積或是傳承。這便導致對流亡藏人的資格審查(由以前的蒙藏委員會進行)可能發生令人啼笑皆非的案例:考對方會不會唱藏人的歌,跳藏人的舞,考會不會寫藏文,或是懂不懂藏傳佛教的知識,或是上師是誰。但是由於藏人的區域分成三區,也會因為區域不同,而有差異,因此這樣的判斷難免生出紕漏。

而台灣「蒙藏委員會」員工大多並非藏人,跟流亡藏人社群也早已生疏,要判斷當事人是否為流亡藏人的身份,本身就已經有很多問題;更不用說目前「蒙藏委員會」已經廢除,未來這類的案件再度出現,又該如何處理?

而來自中國或港澳的尋求庇護個案,政府單位更常以「專業」之名,把責任丟給民間團體,要求民間團體以「責付」或是「擔保」的方式,來確保個案本身沒有問題。長期以來,台灣政府自己不負起當事人的身份確認及審查的工作,卻把責任丟給民間團體,而且認為這樣的「專案處理」才能「避免中國匪諜進入」,其實是一個邏輯矛盾又充滿荒謬的講法。

因噎廢食?「難民法」本針對更廣定義下的難民

台灣的前衛做法,並沒有獲得立法院兩大黨的支持,即便台灣的諸多友邦,或甚至台灣島自己本身,未來都極可能遇到類似的危機。

當初行政院提出的「難民法」草案版本,現在在行政院網站上也仍然可以查詢得到條文、法案總說明等內容。這個草案很簡單,就是在定義誰是難民、誰在難民的排除條款之外,確認個案進入審查應獲得的協助,及審查個案必須成立審查委員會,還有審查程序及遇到大量個案時,可以訂定上限及相關處理原則,通過審查之後,應該享有的權利義務等等。

必須要說的是,這部法案其實也有它的進步之處,例如這部法案其實並沒有只局限在1951年聯合國所通過的「難民地位公約」中對於「難民」的定義。畢竟年代久遠,這幾年聯合國難民署(UNHCR)對於「難民」的定義,及協助的個案範疇早已經遠遠超過1951年的範疇。

例如,聯合國難民署早已認定因為「性別、性傾向與性別認同」而受到母國迫害,逃離國界尋求庇護的個案,也屬於難民;同時,這幾年對於「無國籍人士」的關注程度也很高。例如緬甸的羅興雅人,即是同時符合難民及無國籍人士的雙重身份。

而台灣「難民法」草案雖然沒有把性別因素直接明文列入條文,而是寫在立法理由,但卻新增了像是「氣候難民」及因母國發生「戰爭」而遣返會有生命危險的定義。今年年初,紐西蘭移民與難民法庭才駁回一個「氣候難民」的個案,並將之遣返。此案一路告上聯合國的「公民與政治權利公約」委員會,雖然委員會沒有改變紐西蘭法庭的決定,但是仍然提醒及肯認,「氣候難民」是目前當代全球面臨嚴重的氣候變遷及全球暖化現象的結果,應該要注意,遣返「氣候難民」是否可能已經違反「不遣返原則」。

但台灣的前衛做法,並沒有獲得立法院兩大黨的支持,即便台灣的諸多友邦,或甚至台灣島自己本身,未來都極可能遇到類似的危機。

而這部法案,當然也有它的保守之處。例如大量的「排除條款」,包括違反社會秩序、善良風俗、途經安全第三國等,都可以作為「拒絕受理」的理由。而這些其實都不在「難民地位公約」所謂的「排除」條款內。

其中,途經安全第三國,更是歐洲大陸國家,或是美國加拿大之間,因為陸地相連,才立下的排除條款,但是美國川普總統上台之後,對於移民難民的排外政策,也讓加拿大重新思考「途經第三國」作為排除條款的必要性。台灣作為並非「大陸」體系的島國,訂出所謂的「途經安全第三國」來作為排除條款,於法理及現實情況皆有不合宜之處,也令人困惑。

2020年6月4日,數百名參與者在台北自由廣場舉行的燭光晚會,悼念北京天安門廣場上的死難者。

2020年6月4日,數百名參與者在台北自由廣場舉行的燭光晚會,悼念北京天安門廣場上的死難者。 攝:Ceng Shou Yi/NurPhoto via Getty Images

第三國安置?

不論是要留在台灣安置或是要轉往第三國,重點都是要先有一套作法。

其實也有不少人認為,台灣如果不想要成為難民的終極安置國家,也可以考慮發展與其他國家合作的「安置第三國」的方案,這也是列在行政院版「難民法」草案的條文之一,作為一種可能的解決方案。但是不論是要留在台灣安置或是要轉往第三國,重點都是要先有一套作法。而台灣若遲遲不願意建立任何一種「難民審查保護機制」,也會減少其他國家與台灣合作的意願。

「難民法」絕對不是解決所有問題的萬靈丹,而「阻擋難民法」,更不可能是作為防止「匪諜」進入台灣的方法。

必須要說的是,「難民法」絕對不是解決所有問題的萬靈丹,而「阻擋難民法」,更不可能是作為防止「匪諜」進入台灣的方法。除非台灣今天把國界完全封閉,阻止任何一個中國人入境觀光、求學、結婚、交流,阻止任何一個港澳人士投資移民,否則,要進入台灣的方式有千百種,全球化時代,你根本阻止不了一個人的合法入境。

難民審查保護機制的重要前提作業之一,就是要確認身份、確認此人的遭遇。台灣政府卻認為這件事情不需要立法,不需要制度化、不需要編列預算或培訓人員來處理,而只把壓力釋放到人權團體,一個個個案地處理,這樣面對難民個案的態度,真的有比較符合國人對於「國家安全」的想像嗎?

過去戒嚴時期、白色恐怖下的台灣,有不少逃離海外的政治犯,也曾經受過其他歐美國家的人士提供安置及協助。而今天台灣成為亞洲地區少數在民主人權表現上,算是數一數二的國家,卻沒有任何機制來面對及處理難民庇護個案,而在國界不可能永遠封閉的情況下,台灣的移民署官員,也只能繼續用跛腳的「專案處理」模式來處理。這樣的模式,對於個案,對於社會秩序、國家安全來說,恐怕才是真正的大問題。

(邱伊翎,國際特赦組織台灣分會秘書長)

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