深度 中國脫貧戰

中國特色的精準扶貧做了什麼?會如何改變中國社會?

截至2019年中,已經有數百名扶貧幹部因公殉職,數千萬人被安排上脱貧道路,這場運動式脱貧,為中國社會帶來什麼變化?


河南蘭考縣一個農村掛有習近平的照片。 攝:Greg Baker/AFP via Getty Images
河南蘭考縣一個農村掛有習近平的照片。 攝:Greg Baker/AFP via Getty Images

2015年10月,習近平在減貧與發展高層論壇上發言:中國要在2020年實現全面小康社會,就要在未來五年間使7000萬貧困人口擺脱貧困。一場被寫入「十三五」(指中國第十三個五年規劃,列出2016-2020年政府工作重點)的「脱貧攻堅戰」隨後席捲全國,2016年至2019年,中國累計發放3800多億(人民幣,下同)專項扶貧資金,除了各級政府、事業單位被要求派幹部下鄉扶貧,為數眾多的民營企業亦被動員起來出人出力。與此前多年的模式相比,這場扶貧運動被要求做到「精準」,「脱真貧,真脱貧」。

這場消除貧困的運動贏得國際社會大量關注。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯曾表示:「過去10年,中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家。」《紐約時報》則報導,一些學者擔憂習近平的計劃更像是製造頭條而非為貧困群體帶來持續改變。還有聲音認為,脱離中國設定的貧困線不代表真正脱貧。中國的貧困線從1985年的人均年純收入200元增至2015年的2855元,漲幅14倍;但與此同時,GDP增長95倍,生活成本更是日益趨高。此外,扶貧過程也不時曝出醜聞。2016年和2017年,審計署抽查700多億扶貧資金去向,發現約1/10的金額出現貪污、挪用、數據造假等問題。

據中國國家統計局測算,截至2018年底,中國只剩1660萬人尚未脱貧,距離2020年實現全面脱貧只剩下最後一步。這場脱貧運動真的有效麼?中國式脱貧具體是如何操作的?參與其中的一線官員怎麼說?端傳媒在今明兩天推出專題報導,解析中國脱貧戰的理想與現實。本文是專題的第二篇,梳理了這場脱貧運動會如何改變中國社會。第一篇報導《12.8萬個貧困村被要求限期脱貧,一個村莊決定試試養雞》以中國西南的一個村莊為樣本,記錄貧困戶、脱貧官員等不同角色在一場荒誕脱貧戰中的故事。

1972年,「文化大革命」進行得如火如荼,寧夏回族自治區的西海固地區發生了涉及回族的群體性事件。在農林部工作的32歲的段應碧被派去查看情況。他走遍了定西所有的縣。當地農民貧困,沒飯吃,沒有幾戶家裏有糧食,有人出去要飯,有人扒火車去新疆農場找活幹;沒衣穿,有一戶家裏老太和兒媳婦都沒穿褲子。十五六歲的女兒剛訂了婚,婆家給了一塊布,做了一條褲子,裏誰出去幹活,誰就穿它。段應碧寫了一封信發往北京,緊急從倉庫裏調用黃色的陸軍服、海軍服,再組織糧食發給定西農民。幾十年後,這裏的人還記得他們穿過的軍服。

這是中國計劃經濟條件下的救濟式扶貧,主要用來救急。如今,一場國家主導的脱貧運動,正改變着中國農村與中國社會。

半世紀扶貧史

貧困束縛住了普通人邁向自由的腳步。但扶貧是一個現代概念——國家治理的一個過程。政府對國民進行區分。有一部分人群收入低於生存的底線,沒辦法維持基本的生活,就被定義為貧困人口,國家有義務資助,讓他們的生活可以維持。

在現代中國,消除絕對貧困的工作,是從農業國向工業國轉換的過程中完成的。鄉土中國積累了農耕技術、人力資本,社會有辦法調諧安頓。但要找到新的出路,實現「國家和人民的解放」,只能從土地之外想辦法。工業化是擺脱土地束縛的辦法,但在工業化前期,農業農民為了國家工業化作出了大犧牲,生活並沒有太大的改善。

貧困的中國是個鄉土社會。近代以來大部分人口還在農村生活,有小農精耕細作的傳統。1950年代和1980年代的兩次土地改革,同步了大規模的農田水利建設、改善教育醫療、應用新種子及農藥、化肥,中國農民的吃飯問題逐步獲得解決。特別是在1980年代改革下重新調整了農民和國家的關係後,農戶獲得了更多農業之外的生產權利,市場重新活躍起來。「副業」的興盛以及此後鄉鎮企業發展,讓不少農民手裏有了可以自由支配的多餘現金。這是通過制度改革和技術進步大範圍緩解生存性貧困的例子。

但貧困的克服是一種遷越,除了經濟發展、收入水平、生活保障之外,減貧還意味着公共服務的提升,政府用公共財政覆蓋、保障作為弱勢群體的農民的基本權利。這是普世的——在印度、南部非洲、中亞和南美,也是如此。

不過,中國扶貧的不同之處在於,這個過程是中共領導的,有土地革命和共產主義趕超式的工業化作為基礎,是有組織、有計劃的政府行為。1982年,中央政府在甘肅的河西、定西和寧夏的西海固設立了開展區域綜合開發、異地移民脱貧和「以工代賑」的試點。1986年,國務院成立貧困地區經濟開發領導小組,各省(自治區)、市、縣政府也相繼成立扶貧領導機構,變得更加規範化、常態化,扶貧成為政府日常的考核任務。在1990年代以來不斷加速的工業化、市場化、城市化的改革下,政府主導把扶貧工作和經濟區域發展相結合,成為了中國減貧工作的主要經驗。政府每十年推出一個扶貧戰略。《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》是其中的典型代表。

中國1960年代位於大慶的農業生產中心,村民們正在替農作物除蟲。

中國六十年代位於大慶的農業生產中心,村民們正在替農作物除蟲。攝:Alain Nogues/Sygma via Getty Images

在國際上,扶貧的標準起初是要人可以滿足基本的生存需求,攝入的食物的熱量可以滿足基本的生存,不會餓死。比如,世界銀行的標準是按人均消費水平計算的,標準也逐漸上升,從2008年的日人均消費水平1.25美元,再到2015年的1.9美元。中國的標準則略有不同。按照2010年設定的農民人均年收入2300元的不變標準(約與世界銀行1.9美元貧困線相當)。2014年,中國還有12.8萬個貧困村、2948萬戶貧困戶、8962萬貧困人口。

中國扶貧干預的核心理念之一是「開發式扶貧」,但與此同時,這種發展模式也產生了諸如農村衰敗、社會斷裂等問題。

在中國的扶貧干預中,核心的理念之一,是「開發式扶貧」——利用市場作為基本的機制,在發家致富的驅動下,把貧困地區各種可以利用資源轉化為產品,通過產業項目抓落實,發展生產力,並在這一過程中提高農民綜合素質。政府各級部門在其中提供政策、基礎設施、信貸方面的支持。這反映出,在經濟建設作為黨和政府工作的重心下,政府對「發展」很有信念。畢竟,市場經濟的發展,改革開發沿海經濟帶的興起,經濟上的涓流效應讓很多窮人也從中受惠,較以往獲得了更多的就業機會,為城市和工業的發展提供了源源不斷的廉價勞動力,貧困的問題在發展中得到了部分解決。

但與此同時,過去數十年的發展模式,也產生了諸如農村衰敗、社會斷裂等新的問題。鄉村「衰而不亡」。在邊疆少數民族地區,貧困問題、民族問題和市場發展帶來現代性的困境交織在一起,成為政治上需要化解的新的矛盾。

2015年,在減貧與發展高峰論壇上,中共中央總書記習近平宣布中國要在2020年實現全面小康社會。按照這個規劃,到2020年,中國原先和越南的總人口相近的貧困農民群體,要「一個不能少」地告別絕對貧困,不再為穿衣、吃飯、住房、看病、小孩上學等人類基本需求犯愁。

根據這一要求,2016年制定的《「十三五」脱貧攻堅規劃》拉開了全國「精準扶貧」的大幕。相比之前的各種扶貧標準,這一新規劃加入了「兩不愁、三保障」的條件——確保貧困人口不愁吃、不愁穿;保障貧困家庭孩子接受九年義務教育,確保有學上、上得起學;保障貧困人口基本醫療需求,確保大病和慢性病得到有效救治和保障;保障貧困人口基本居住條件,確保住上安全住房。

相比過去的扶貧模式,「精準扶貧」在操作上有一些不同的變化。

1979年四川省一個稻田,農民們正在工作。

1979年四川省一個稻田,農民們正在工作。攝: Nik Wheeler/Corbis via Getty Images

「精準扶貧」與其操作法

「精準扶貧」的模式提出,早於2016年的扶貧規劃。2013年,中央政府提出「精準扶貧」的工作思路。扶貧工作不再是作為區域經濟發展的一部分,也不單單是布置到縣、到村,而是要到戶、到人。這一新方法要求對每一戶貧困人口,都有專門的負責人,每一戶都有「精準」的措施幫助其脱困。這個任務被分解到各個省、各個縣、各個村,成為貧困地區各級政府部門的最重要工作。

作為一套系統的工作方法,中國政府在脱貧攻堅過程中對「扶誰」、「誰來扶」、「怎麼扶」之類的問題,都制定了詳細的政策目標、操作辦法和保障措施,然後舉政府和全社會之力整體動員扶貧。

以「怎麼扶」為例,在2015年10月,「五個一批」政策被推出作為全國扶貧的統一工作手法。

「一是發展生產脱貧一批,引導和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創美好明天,立足當地資源,實現就地脱貧。」這裏延續了原先發展經濟減少貧困的思路。

「二是易地搬遷脱貧一批,貧困人口很難實現就地脱貧的要實施易地搬遷,按規劃、分年度、有計劃組織實施,確保搬得出、穩得住、能致富。」易地搬遷,說的是把貧困人口從自然環境惡劣的地方遷出來,為他們在平原或靠近城鎮的地方提供新的住房,並適度解決就業問題。

「三是生態補償脱貧一批,加大貧困地區生態保護修復力度,增加重點生態功能區轉移支付。」這是說由經濟發展地區向自然環境脆弱地區增加財政投入。比如在三江源自然保護區等增加生態公益崗位,為藏民提供新的就業崗位。

「四是發展教育脱貧一批,教育經費要繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜、向職業教育傾斜,幫助貧困地區改善辦學條件,對農村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關愛。」職業教育能夠提高貧困人口的技能,增加就業機會。減貧的效果較為明顯。

「五是社會保障兜底一批,對貧困人口中完全或部分喪失勞動能力的人,由社會保障來兜底,統籌協調農村扶貧標準和農村低保標準。加強醫療保險和醫療救助。」這是社會救助的一部分。

這些工作,在落實中,需要根據中央政府的目標,和各地實際情況,制定具體的工作方案。以「發展生產脱貧」為例,中國平原地區多以規模化的農業經營為主,結合土地流轉,農業產業化項目資金修建很多大棚,建設高標準的現代農業園區。在山區,則多是發展養殖、果樹、食用菌和藥材等特種經濟作物。在操作主體上,在農業自然資源條件較好的地方,多有企業資本投資,配合政府投入建立農業企業。部分貧困戶可以在其中務工,獲取工資收入。在山區等自然資源稟賦差的地區,則多由村集體或者村裏的「能人」成立公司、農民專業合作社等經營主體。貧困戶以自家的土地入股,或從各類扶貧貸款入股到這些主體內,由更專業的經營者帶頭發展產業,帶來基本的租金和利息收入。

又比如各地普遍採用的「扶貧工廠」模式——政府在貧困村建設廠房,採取招商引資的辦法,從外部引入項目經理人,做服裝、工藝品加工。附近沒有就業機會的人就可以在這些「貧困工廠」裏務工,嘗試學一門技術,獲得30到100元人民幣的日工資。政府則對扶貧工廠內的組織經營者進行補貼。不少貧困地區多位於邊遠地區,一般都有比較豐富的自然和生態資源。因為中國政府對基礎設施的廣泛投入,交通條件大為改善。城市新興的中產階級又生出來對旅遊、休閒、高檔農產品的需求。一二三產業融合的農旅項目就在很多地方成為政府工作的「抓手」項目——這種模式理論上既能夠招商引資,又能發展產業,還能在較短時間內很快改變部分村莊的面貌。

在精準扶貧的過程中,國有企業、國家機關、東部發達地區、知名地產企業都承擔了對口扶貧的任務。從各自單位抽調人員、資金、項目在貧困地區投資,和貧困地方政府、農戶「結對子」,共同面對貧困,設計項目,以期能按標準在規定的時間內完成脱貧的任務。扶貧的政策、資金、技術、項目都來自城市。貧困的人口,貧困地區能用的資源都在農村。扶貧項目產品又主要要銷往城市。農村大部分剩餘勞動力又要靠城市來消化。貧困地區創業創新的動力主要來自於城市的投資者或者長期在城市工作、生活、創業的企業家、「鄉賢」、軍人和大學生群體。依靠這些人把城鄉溝通起來,並在城鄉之間發掘、創造出新的機遇,開發出新的產品來。從這一點上看,精準扶貧既試圖進行一種「城鄉再溝通」,也是中共重新試圖「接地」,密切黨和群眾關係,鍛鍊幹部,培養幹部的過程。

在四川一個農村,一輛火車經過。

在四川一個農村,一輛火車經過。攝: Kevin Frayer/Getty Images

扶貧中的困難和新的挑戰

一般來說,大部分扶貧項目都是在政府的協調下,引入外來資本租賃包含優質資源的土地、山林,然後由外來公司、外來團隊來開發經營。這樣的結果是經營的難度大。大部分項目補貼、扶持政策都給到了企業,貧困農戶在其中一般都是打工、或者收取保底分紅的角色。但這些產業扶貧的難點不在生產而在市場。

中國農產品普遍是供過於求的。貧困地區大規模增加供給,產品進入市場,必然導致價格走低、增加銷售困難。政府部門、村集體和貧困戶又沒有產品銷售的經驗、渠道和能力。雖然這些年「互聯網+農業」的實踐特別受地方政府歡迎,也拿到不少補貼,農村淘寶、京東、微信、快手、抖音、今日頭條等等新的網絡社交平台都以新的技術新的方式連接生產者和消費者,但很多媒體報導其實還都是個案,在農村地區並沒有廣泛效應。即便是新興的民宿,也出現同質化、供過於求的情況。這是不管在西部還是中部,不論在北方還是南方都普遍存在的困境。

任何產業都是一個逐步生長的過程。因精準扶貧被植入貧困地區的產業,往往有待觀察。很大一批在未來會被市場淘汰。領導和扶貧幹部的判斷,前期基礎設施的投入、產業培訓,都不能保證產業一定不失敗。

其次是運動式的扶貧的體制機制本身的弊端。這一輪的精準扶貧,是一次從上到下、從城市到鄉村、從幹部到群眾的扶貧運動,是用政治帶動經濟的辦法,集中一切能調動的資源,利用舉國體制要來完成的一項政治任務,並不是自發的市場行為。為貧困地區修建高水平的高速公路、高速鐵路,提供水、電、網等基礎設施在經濟上並不合算。派遣選派300多萬縣級以上機關、國有企事業單位幹部吃、住在村裏,和農民一起工作,也並不一定能很好發揮人力資本的效力,還對原有工作單位也會有較大的影響。

截至2019年上半年,已經有770多名公務人員在因病、因意外犧牲在扶貧的工作崗位上。

其中,下派的第一書記常常並沒有農村工作的經驗、也缺乏扶貧工作的專業訓練。很多產業投資的項目、教育培訓的人員、由外來人員領導的村莊建設往往並不如意,跟原有的設想有比較大的差距。

此外,扶貧工作嚴苛的工作步驟、太多的文件留痕、反覆的考評督查,極大增加了基層工作人員壓力。截至2019年上半年,已經有770多公務人員在因病、因意外犧牲在扶貧的工作崗位上。貧困戶和扶貧幹部、本地幹部和外來幹部、基層操作幹部和負責監督檢查考核的幹部存在較多矛盾。因精準扶貧的瞄準、項目實施,而出現了農民上訪、幹部腐敗等等問題,也有部分貧困戶以扶貧任務要挾幹部。

再有,扶貧幹部認為貧困戶刁蠻,需要「扶志」、「扶智」的意見也廣為流傳。不少在基層從事扶貧的幹部也有身心俱疲的感覺。他們兩年三年都看不到緩解的希望,只能是忍受,又盼望能早日過關,回歸到日常的生活。對扶貧幹部的扶持成為最近一項特別重要的工作。從這個層面上來說,精準扶貧的工作在解決問題的同時,也給社會的治理帶來新的挑戰。

「精準扶貧」 和「鄉村振興」的銜接,也需要特別重視。絕對貧困之後,相對貧困和城市貧困的問題也提上了議事日程。但是從各地實踐來看,這些未來的後續,從目標到機制,從人員到資金項目的整體設計,並不清晰。

在繼續推進「後精準扶貧」工作中,最為重要的是領導體制、政策保障、重點工作的銜接問題。理論上,各個脱貧的縣區,需要有一張縣域範圍內的扶貧脱貧的社會生態網絡,培養政府社會相結合的專業的力量,用組織、網絡的力量為可能重新陷入絕對貧困的人兜底,提高他們的技能、能力,人力資本的水平。精準扶貧的「再瞄準」工作需要着重減少「返貧」情況的發生。但這一切要求區域經濟社會文化教育水平整體改善,壯大作為保障的鄉村整體、集體經濟,也要求保障農民作為公民的基本權利。可以說,精準扶貧只是「鄉村振興」的前置和基礎性工作。人才培養、產業項目,乃至移民搬遷後的社區重建和治理問題和特殊的公共服務銜接都需要納入鄉村振興的規劃和設計,需要原有的脱貧項目需要不因為領導、部門的變動而荒廢,但這面臨許多困難。

四川漢源縣的古路村,學童每天要徒步走三小時上學。

四川漢源縣的古路村,學童每天要徒步走三小時上學。攝: Guang Niu/Getty Images

精準扶貧如何改變中國社會?

精準扶貧的整個過程,是由中國共產黨領導的。在1949年以來的歷史上,土地改革是中共獲取政權、重組基層的基礎。黨依靠貧困的人民取得了政權,以「為人民服務」作為自己存在的目的。在中國共產黨的意識形態中,對社會主義和黨的領導的堅持避免了國家衰退和動亂,而這要求執政集團的利益在社會中「相對中性」,能夠緩和、協調各個群體、地區的衝突。因而,精準扶貧的過程,也是對城鄉關係,中共和社會的關係的重新調整。

北京大學的經濟學教授姚洋就認為,中國的政府是一個「中性政府」,會在不同的發展模式之間平衡。在前一個階段中,整個國家追求工業化,對農業農村農民汲取過多。現在的扶貧和鄉村振興,便是對「三農」工作和落後地區的一種「補償」。

現階段的中國貧困問題,主要集中表現在農村,但扶貧並不是只在農村發展農業。在城鎮化水平超過60%的中國,城市化和工業化依然是經濟發展最主要的動力。鄉村的新發展,新的可能性,大多來自於城市變化的傳導。

從經濟的角度來看,扶貧所引發的大規模投資是擴大內需,平衡城鄉發展的一部分。來自政府的投資會增加鄉村就業。教育脱貧、生態脱貧、社會保障兜底的投入,可以理解為國家在為鄉村過去多年發展中的欠賬做「兜底」和補償的工作。扶貧還是城市與鄉村、工業與農業關係的再均衡。這是黨和政府強勢干預的結果,沒辦法靠市場的自發力量,尤其是,大量扶貧項目的投入都來自於城市和工業得來的税收的「轉移支付」。

後期的扶貧和鄉村振興需要考慮的是讓在城鄉之間流動的農村人口能安頓生活,而不是村莊建設得多麼漂亮。在鄉村的常住人口會減少,但城市的戶籍人口又不可能快速增加。正在老去的第一代農民工不得不退回到鄉村裏去。很多人設想中的,以西方為模板的,80%以上人口居住在城市的中國,不一定能夠實現。為持續變化的村莊、長期流動的村民提供更加完善的生產、生活秩序成為迫切問題。中國正從鄉土的中國向城鄉中國轉變。一個新的權利、生產秩序會影響從貧困中走出來的這些人群的日常生活。

(陳晶晶,鄉村建設工作者。2005年畢業於中國農業大學)

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