深度 評論

劉燕婷:新願景、舊憂患,沙特阿拉伯的轉型之路為何凶險?

鐵腕打擊異己,降低石油依賴,保護女性權益,沙特王儲在改革的同時,埋下了什麼風險?


2018年6月23日,不同世代的沙特人在沙特阿拉伯吉達濱海路旁的一個碼頭上。 攝:Sean Gallup/Getty Images
2018年6月23日,不同世代的沙特人在沙特阿拉伯吉達濱海路旁的一個碼頭上。 攝:Sean Gallup/Getty Images

趨於激烈的中美競爭的同時,全球化時代的信息革命與科技革命仍在繼續。地緣政治和全球經濟版圖同時震盪,那些擔心「大象打架」的國家,正如何為一個更不確定的未來籌劃,又是哪些因素讓它們和它們人民的未來充滿變數?端傳媒從本月起不定期推出系列評論文章,分析從中東到非洲到東南亞的政經變化。敬請期待。

9月,沙特阿拉伯(沙烏地阿拉伯)阿美石油公司位在阿布蓋格(Abqaiq)與胡賴斯(Khurais)的石油設施遭胡塞武裝組織的無人機攻擊,致使沙特每日石油產量驟減50%,更影響全球逾5%的石油供應,布倫特原油期貨價格因而飆漲14.6%,漲幅之猛,更甚90年代初的波灣戰爭時期。

在當代語境中,產油國幾乎成了「土豪」的同義字,但事實上這些國家在領受眷顧時,也得承受福利的反噬。以沙特為例,石油收入大致佔其國內生產總值(GDP)的42%、出口收入的90%和預算收入的87%,故只要全球油價一波動,沙特經濟便首當其衝:2003至2013年國際油價一路上漲,沙特不僅GDP翻了兩倍以上,還名列世界第 19 大經濟體;但2014 至2015年國際油價暴跌後,沙特經濟就彷彿陷入流沙,其金融儲備在2015年從7320億美元降至6230億美元,逼得政府只好發行國際債券以免入不敷出。

此外,儘管沙特享受了前十年的油價暴漲蜜月期,產業結構卻沒有跟着轉型,勞動參與率不僅低迷,甚至遠落後於多數新興經濟體。許多剛畢業的沙特青年拼了命找家族關係,好把自己送進公營部門,不是因為愛國心切,而是想要輕鬆工作、坐領高薪;反觀私營領域,不論是高階技術人員、服務人員或一般勞工,幾乎有多半是外籍雇員,在沙特1380萬勞動人口中,只有310萬是沙特人,剩下的1070萬則是外籍人士,許多沙特人不是嫌私營領域工作累,就是其職業技能根本不符就業需求,在繁榮的石油經濟海市蜃樓後,遍布肥大的公營部門,與依靠關係安插進來的無數冗員。政府行政效率低落、產業轉型失能、國民生活得靠外籍人力供養,為未來埋下隱憂。

2003年3月,沙特阿拉伯油田的紅色沙丘上滿月升起。
2003年3月,沙特阿拉伯油田的紅色沙丘上滿月升起。攝:Reza/Getty Images

而正是在此背景下,「沙特2030願景」(Saudi Vision 2030)應運而生。此計畫的原始概念源於2015年麥肯錫全球研究院(MGI)提出的「超越石油的沙特」(Saudi Arabia beyond Oil)報告,其中一針見血地指出,沙特久困於石油經濟陷阱,應儘早改革體制,力促經濟多樣化,以保王國長久運作。沙特王儲穆罕默德·本·薩勒曼(Mohammad bin Salman)聽進了這份諫言,終於在一年後發布了「2030願景」計畫。

在這份計畫中,沙特當局擬定了三大總目標,期望能從社會、經濟、國家三方面入手,徹底改造沙特:

一、充滿活力的社會:提高城市化程度,培植文化、娛樂與體育產業,深化朝聖觀光經濟,同時關注環保與國民健康問題。預期目標為接待更多朝聖者,使數量從800萬上升到3000萬,讓沙特在聯合國教科文組織註冊的文物古蹟數量增加一倍以上,並將國民平均預期壽命從74歲提高到80歲,等等。

二、蓬勃發展的經濟:預計在2030年時,將失業率從11.6%降到7%,同時讓中小企業對GDP的貢獻從20%增加到35%,並將婦女的勞動參與率從22%提高到30%。而在國家總體經濟上,沙特將從世界第19大經濟體一路殺進前15強,並提高私營部門在GDP中的占比至65%,更將使非石油出口在非石油GDP中的份額從16%提高到50%。

三、雄心勃勃的國家:反腐打貪、提升政府廉能與透明度,並將非石油收入從1630億里亞爾提高到1兆里亞爾,等等。

上述計畫看似目標眾多、涵蓋各類議題,主要目的其實只有一個,就是降低對石油的依賴度,從而開拓新的收入來源。發展多元的經濟社會模式,提升國民在私營領域的勞動參與率,都是為了讓沙特擺脫「石油媽寶」的身分,走上永續發展的獨立道路。

但是,預想中的改革未必那麼順利。

2018年6月3日在沙特阿拉伯聖城麥加的大清真寺。

2018年6月3日在沙特阿拉伯聖城麥加的大清真寺。攝:Bandar Aldandani/AFP via Getty Images

石油之國的中產階級

而「2030願景」下,中產階級既關鍵,也是最首當其衝的一群人。

沙特的中產階級大約可分為兩類,一是「傳統中產階級」,例如零售商、店主、小型商業主等;二是國家邁入石油時代後出現的「新中產階級」,其雛型源於二戰前的政府官僚,並得益於戰後政府的招聘計畫,吸收了海歸的教師、律師、醫師與工程師等,逐漸壯大為今日的規模。

據統計,沙特中產階級約佔全國67%的人口,其中傳統派佔了34%,其餘的則是新中產階級。兩者最大的差異在於,新中產階級中約有八成的人在公營部門就業,職位包括公務員、教師、醫師、法院人員,龐大的人群由國家一手贊助而成,穩定的月薪既撐起這些家庭,也延續了新中產階級的生命線。若由沙特整體的勞動結構來看,中產階級一個月的薪水約落在8-12萬台幣(2-3萬港幣)左右,雖過不了上層社會的奢華生活,但維繫家用已是綽綽有餘,再加上公私營領域的工作條件差異,導致多數青年視公營部門為避風港,趨之若鶩。

沙特的就業市場中,公營部門每週平均工時為35小時,且週休兩天,還搭配退休金等福利;反觀私營領域每週工作48小時,僅能週休一天,甚至不能按國定假日休息,對比之鮮明,顯而易見。除工時差異外,工作內容也會影響人們的就業偏好,許多沙特青年寧願失業領政府救濟金,也不肯到私營領域上幾天班。久而久之,這種鄙視鍊還滲入了婚姻市場,許多父母不願讓女兒嫁給在私營領域工作的男性,因為在他們眼中,好丈夫就該在公營部門上班:薪水穩定、假日多。

另一方面,沙特的私營領域因國民長期排斥而萎靡不振,不僅極度依賴外籍人力,工作型態與薪資也相當極化,約有88%的外勞從事司機、僕人、保姆、園丁、廚娘、勞工等低薪工作,每月收入不到25000台幣(約6400港幣),且待遇極差,常有雇主騷擾、性侵、虐待等事傳出,雖說沙特已在1962年廢除奴隸制,但綜觀這些外勞的境況,其實與奴隸相去不遠。而高收入的私營領域工作也是外籍人才的天下,其薪水往往會跟主人一起離境,難以長留沙特。

由此可知,若要在失去石油的未來維持經濟優勢,那麼改變中產階級的工作態度與就職意願勢在必行,而這也是實現2030願景的關鍵之一,但沙特的某些結構性政經障礙,卻注定了這條改革之路會走得崎嶇艱辛。沙特的統治基礎雖建立在部落與宗教的結盟上,卻也少不了富商的支持與中產階級的配合,例如在一統半島的進程中,就有賴吉達(Jeddah)商人多方奔走;建國之後,中產階級就像隻溫順的駱駝,只要經濟成長穩定、國家安全維持現狀,他們基本上支持政府一切舉措,不會展現過激的政治取向。故沙特政府長年都將石油收入投注在公營部門的薪資待遇上,為的就是豢養中產階級的忠心。如果說為沙特設下石油陷阱的是上天,那麼帶領全國人民義無反顧往下跳的,就是政府自己。

自2016年計畫肇基以來,沙特政府一心扶植私營領域與非石油產業,包括投資風電、發展太陽能、打造紅海豪華渡假村、開放電子旅遊簽證、准許外國未婚男女遊客同住飯店一房以開拓觀光市場,等等。但無奈國民心態如舊,面對這種心態,王儲不是沒下過猛藥,例如2016年沙特預算赤字時,王儲曾大舉削減公務員的薪資待遇與福利補貼來救急,結果國民完全不能「共體時艱」,不僅沒因此被逼到私營領域,反而怨聲載道,最後甚至上街示威,政府只好在幾個月後恢復福利與薪資。

在沙特中產階級眼中,政府刪減公營部門福利就是背叛人民,因為這已是行之有年的「沙特式社會契約」,即政府用石油為人民打點一切,人民就會轉而支持政府一切舉措,例如排擠抨擊政府的自由派人士,甚至在去年爆發記者卡舒吉(Jamal Ahmad Khashoggi,哈紹吉)遇害案醜聞時,即便條條證據直指王儲牽涉其中,沙特的主流民意仍一面倒地支持王儲。因而,沙特政府也受限於特殊的「社會契約」。這份「契約」的結果,則是限制了2030願景的宏大藍圖,到頭來只為外資作嫁衣,且帶來更不可測的結果——近幾年雛型已現:2014年的油價崩盤導致中產階級民心渙散,鬆化了沙特民眾對自由派的厭惡,結果間接導致自由派與保守派的對立極化,致使沙國政治動盪不安,政策在兩方之間來回劇烈擺盪,熱點之一便是女權議題。

 2018年6月2日,沙特阿拉伯新獲得牌照的女司機。

2018年6月2日,沙特阿拉伯新獲得牌照的女司機。攝:Amer Hilabi/AFP via Getty Images

鋼索之上的女權

沙特共有三大建國之柱:石油經濟、部落主義、宗教勢力,而後兩者的結盟更是沙特家族(House of Saud)足以呼風喚雨的基礎。早在德拉伊耶酋長國(Emirate of Diriyah)時代,瓦哈比便與沙特定下聯姻傳統,由沙特一族掌政,瓦哈比一系主管宗教,瓦哈比主義由此而生。但宗教雖能凝聚人心,也足以干涉王政,1979年便有激進宗教武裝份子佔領麥加禁寺,企圖推翻沙特家族的統治。時至今日,瓦哈比主義不僅是極端伊斯蘭的代名詞,更成了反現代性、反科學的象徵。沙特建國初期便有伊瑪目們群起反對引入電話,只因「這不符《古蘭經》與聖訓的教導」,之後更有反對女性駕駛、禁設電影院等舉措,雖常令沙特蒙受批評,但伊瑪目們卻樂此不疲。

根據世界經濟論壇2018年全球性別差距報告(The Global Gender Gap Report 2018)調查,由經濟參與、受教育程度、健康與生存、政治賦權四大指標來看,沙特的性別平等程度相當低落,於144國中排名第138位,主因是沙特的性別制度與社會風俗,幾乎將女性完全隔離於公領域之外,從而導致經濟、受教、參政的指數低迷。

在制度方面,沙特的宗教警察嚴格執行性別隔離制(Ikhtilat),取締非家屬、非夫婦的男女互動,這不僅導致餐廳、咖啡廳都得開設男女兩區,也逼使女性卻步職場;但即便女性做個全職家庭主婦,還是得受男性監護人制(Wali)的管轄,其雖非成文的法律規定,卻是當地約定俗成的強大傳統,例如沒有丈夫、父親或兒子同意,女性無法接受手術、求職、受教育、申請護照,甚至不能到圖書館借書,因為借書證也得男性親屬作保才能申請。諸多規矩橫陳在沙特婦女的生活中,偶爾還會鑄下不可挽回的遺憾。

例如,2002年3月11日,麥加一所女校發生火災,許多學生好不容易逃至建築物門口,卻被宗教警察擋了回去,理由是「沒有男性親屬陪同,不得自行外出」、「逃難之際沒有遵守教義遮掩羞體,致使頭髮與手臂裸露在外,必須先把自己包好再出來」,前來救火的消防人員也被宗教警察阻擋在外,因為「女學生們服儀不整」。結果最後共有15名女學生喪生,沙特各大媒體皆罕見地批評了宗教警察的錯誤執法,國王因而取消宗教部門對國內所有女校的管轄權,改由教育部取而代之。除了這次悲劇外,沙特偶爾也有婦女因遲遲得不到丈夫批准,導致錯過手術黃金時間而殞命的消息。

沙特過往不是沒有性平改革,但就像麥加女校火災事件一樣,必須借力使力,以免引發宗教勢力的反噬。例如2011年阿拉伯之春爆發,阿卜杜拉國王便以安撫民心為由,下令所有女性用品店,包括內衣、化粧品、黑袍、婚紗等,必須在一年內以女性員工取代所有男性,如此一來既能提升婦女就業率,也可塑造沙特重視女權、有在改革的國際形象。結果此令一出便被宗教警察強烈抵制,因其在過去常以「違反性別隔離制」為由,關閉雇用女性的店家來「衝業績」,國王此舉形同「打臉」。最後在宗教勢力的反對下,此令不僅無法徹底執行,更導致200名宗教警察在2013年聯合上書,稱「讓女性就業後,男女接觸的情況急遽增加,宗教警察實在難以執法」,要求撤回此令。

婦女雖佔沙特一半人口,卻因宗教勢力,鮮少進入職場等公領域,這不僅導致沙國的勞動參與率低落,也在無形中增加了許多開支,例如禁止婦女駕駛後,家家戶戶都得雇個外勞當司機。故2030願景的首要目標之一,便是廢除諸多性別禁令,好讓女性能踏出私領域、進入職場,從而催生了以下諸多改革:2017年,婦女終於能夠不用監護人同意,接受教育與健保等公共服務,也能到體育館看比賽; 2018年,婦女駕駛禁令廢除,世上最後一條禁止婦女開車的法律正式失效;2019年1月,婦女可以從法院處得知自己被離婚;2019年8月1日,婦女有權登記結婚或離婚,且無需監護人同意;2019年8月2日,21歲以上婦女可以不受監護人干預,自由申請護照出國旅行。

然而以上諸多改革看似收效甚佳,但不過是沙特性別不平等制的冰山一角。自2016年實施2030願景改革以來,沙特的婦女勞動參與率從23.03%增至23.37%,只上升了0.34個百分點。關鍵在於,男性監護人制仍有其作用,性別隔離制也沒有完全廢除,更別說沙特社會根深柢固的傳統觀念,短期之內仍是婦女有效參與勞動市場的障礙。此外,王儲在短時間內開放這麼多禁令,得承受不小的政治風險。自沙特建國以來,所有的現代化改革,基本上都是與宗教勢力做出利益交換,使其暗中默許的結果;反之亦然。例如國王往往會在彈壓宗教勢力後,放鬆對於宗教警察的管制,以安撫宗教勢力的不滿。故有時沙特滿街都是宗教警察,原因就是國王剛開除了某位高級宗教學者委員會裡的成員。薩勒曼雖成功壓制了瓦哈比伊瑪目的抗議,但卻不可能讓宗教勢力永遠沉默,萬一王儲因犯下政治失誤而失去威信,宗教力量勢必會對2030願景有所反撲。

一名工人在沙特阿拉伯油田管道上。

一名工人在沙特阿拉伯油田管道上。 攝:Reza/Getty Images

高風險的轉型

對後石油時代的沙特來說,2030願景或是轉型的出路,也可能是不通的死路。王儲的大刀闊斧一下子得罪了兩大群體——中產階級與宗教勢力。前者不願放棄政府發放的石油紅利,寧可失業也要排隊擠進公營部門;後者認為王儲對民眾強加世俗主義,要剝奪沙特引以為傲的宗教地位。

直至今日,2030願景仍是一片前途未明的渾沌,且失敗機率頗高。依沙特目前的人口成長率來看,到2020年時,國家需創造約300萬個新工作機會才能供年輕人求職,屆時若油價不漲,那麼政府勢必會失去中產階級的忠誠;而宗教勢力積怨已久下,也可能在某日拚死一搏,發動第二次政變,令1979年的事件重演。倘若沙特不能超克本身的結構性障礙,長此以往,兩聖地之國距離一陣內亂的風暴並不遙遠。

(劉燕婷,《中東研究通訊》專欄主筆,習阿拉伯文與科普特文)

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