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羅鈞禧:阿根廷總統大選,與貝隆主義的回歸

四年前留下的經濟爛攤子,正好滋生土壤讓前總統捲土重來。阿根廷還要「哭」多久?


2019年10月24日,阿根廷現任總統及來屆總統候選人馬克里(Mauricio Macri)支持者在科爾多瓦發起造勢大會。 攝:Ronaldo Schemidt / AFP via Getty Images
2019年10月24日,阿根廷現任總統及來屆總統候選人馬克里(Mauricio Macri)支持者在科爾多瓦發起造勢大會。 攝:Ronaldo Schemidt / AFP via Getty Images

美國哈佛大學每年都有眾多國家領袖到訪,但要數令我印象最「深刻」的,則肯定是阿根廷第一位民選女總統費南德茲(Cristina Fernández de Kirchner)。

2012年的某個下午,緬甸的昂山素姬來了甘迺尼(甘迺迪)政府學院演講。她才剛離開,學院晚上又迎來了費南德茲。我在排隊進場時,有很多人給我派傳單,希望我幫忙提問上面的問題。那時我才知道,費南德茲在阿根廷國內幾乎從不接受傳媒訪問。有機會在哈佛見到總統,阿根廷學生當然不會放過向她提問尖銳問題的機會。而且,學院的甘迺迪論壇 (John F. Kennedy Forum, 簡稱為“The Forum“)是無數國家領袖演講的場地,但按傳統,踏上論壇的人都要接受不經篩選的學生提問。有一個學生還特意感謝費南德茲給予這個「尊貴的」發問機會。

費南德茲似乎沒有預料到這些尖銳的問題,例如,為什麼她的財富在擔任總統期間暴漲近十倍、為什麼要實行外匯管制等。費南德茲開始時還不慍不火地回答,但後來終於按捺不住,向學生發炮回擊:「我以為來到哈佛,學生會問關於阿根廷文學的問題。」「你們都有那麼多美金來哈佛讀書,證明兌換美金不是問題。」跟學生辯論得興起的費南德茲,不讓院長按時結束答問環節,反叫學生盡情發問。費南德茲最後勃然大怒地離開,連學院為她準備的酒會也沒有參加。我身旁的阿根廷同學說,她和很多阿根廷人都只是一介窮書生,要靠獎學金才能來到哈佛,總統的回答傷透她的心了。

這個充滿爭議的女政治家,並沒有隨著她於2015年完成兩屆總統任期而淡出政壇。相反,費南德茲的競選組合在週日(27日)的第一輪總統選舉中以47.88%得票當選,擊敗尋求連任、但只有40.6%得票的馬克里(Mauricio Macri)。根據阿根廷法律,只要候選人在第一輪投票獲得45%選票、或獲得40%以上選票且比得票第二高的候選人多出十個百分點,就將直接勝出選舉,無須進入第二輪投票。雖然在選舉組合中,為了爭取溫和派的支持,費南德茲只任副總統,而名氣較低的艾柏托(Alberto Fernandez)則任總統(兩人同姓,但彼此沒有關係),但阿根廷人普遍認為費南德茲將會掌握實權,而艾柏托則可能淪為「虛位元首」。

十二年的費南德茲夫婦時代

哈佛和阿根廷算是有一段淵源。上世紀80年代末,為了解決問題阿根廷高達3,000%的惡性通脹問題,哈佛出身的阿根廷經濟部長卡法友(Domingo Cavallo),在1991年推出貨幣局制度(currency board system),把阿根廷披索兌美元的匯率定為一比一。此舉迫使阿根廷中央銀行不能濫發貨幣,亦降低國民和投資者的通脹預期。阿根廷的通脹翌年就降至不到20%,再之後的幾年更降至接近零。但世界沒有免費午餐,放棄貨幣政策會使經濟調節更加痛苦。2001年阿根廷發生金融危機和銀行擠提,再次被邀請回政府擔任經濟部長的卡法友被迫限制市民每天的提款上限,但此舉進一步使得民眾的信心進一步崩潰。到了12月底,數以十萬計的憤怒民眾上街示威,在短短十天內推翻了兩個總統。新總統宣佈廢除貨幣局制度,阿根廷披索在接下來的數個月迅速貶值約75%。

雖然阿根廷的經濟在2001年的金融危機後接近崩潰,而且須要對國際債務違約,但她的民主制度還是倖存下來。可幸的是,往後十年國際商品價格高企,使阿根廷經歷了一個大轉變,經濟增長在2003-08年每年達8%。基什內爾(Néstor Kirchner)在2003年上台後,對債權人採取強硬的態度,逼使他們對債務進行重組,並利用新債換取舊債,削減了阿根廷超過一半的債務。此舉使阿根廷被完全踢出國際金融體系,但因為那時候商品價格高漲,阿根廷根本不需要向外舉債,甚至到2005年已經完全還清了她對國際貨幣基金組織(IMF)的債務。

2015年12月9日,阿根廷總統Cristina Fernández de Kirchner於布宜諾斯艾利斯舉行的告別集會上發表演講後,向支持者們致意。

2015年12月9日,阿根廷總統Cristina Fernández de Kirchner於布宜諾斯艾利斯舉行的告別集會上發表演講後,向支持者們致意。攝:Eitan Abramovich/AFP via Getty Images

基什內爾上台時,阿根廷可以說是一片混亂,而民眾對政府的不滿情緒,要比鄰近的巴西和智利高很多。但亦因如此,基什內爾上任時的反對派十分虛弱,讓他得以組織一個強勢政府。他也作出幾項舉動,恢復公眾對政府的信心。例如,他任命了一些有威望的最高法院法官,檢控右翼軍政府在70年代末針對異見人士發動的「骯髒戰爭」(Dirty War)的罪犯。基什內爾也是阿根廷近20年來第一個提高工人工資的人。他的高支持度幫助他的妻子費南德茲贏得2007年的總統大選,並在2011年再次成功連任。

與丈夫基什內爾一樣,費南德茲是貝隆主義者(Peronist),經濟政策稍為向左傾,加上她在首個總統任期時正值大宗商品價格高企,使得政府有能力進行許多社會福利政策,實行全民社會保障,例如在2008年將退休制度重新國有化,確保包括灰色經濟(informal sector)領域在內的全部退休工人都能享有退休福利。在費南德茲任內,阿根廷的貧窮比率減少了一半、失業人口減少了三分之二、工資有所提高、貧富懸殊的程度亦有所回落。

貝隆主義的褪色

2015年,費南德茲完成兩屆總統任期,按憲法規定不能再次連任,阿根廷宛如正式告別一個時代。中間偏右的反對派候選人馬克里贏得總統大選,結束了貝隆主義(Peronism)70年的執政。馬克里是阿根廷鉅富法蘭高·馬克里(Franco Macri)的兒子,與商界十分親近,右翼形象深入民心。他接手時阿根廷經濟是一個爛攤子:低經濟增長、高通脹、低儲備、及巨額財政赤字。馬克里上任時承諾以自由市場政策復興經濟,提高透明度和開放國際市場,並指會改善與美國的關係。

國際社會對馬克里的經濟政策抱有很大期望,阿根廷股市指數 MERVAL 在馬克里當選當天猛漲了25%。馬克里聲稱要進行「漸進主義」式的經濟改革(gradualismo),在上任一星期內取消了外匯管制(cepo cambiario),並與債權人就2001年阿根廷債券違約問題達成原則性和解,使阿根廷能夠重返國際市場進行融資。馬克里同時採取緊縮財政政策,以改善政府財政,又取消了多種農產品的出口税,以增強出口競爭力。國際投資者的樂觀情緒,甚至讓阿根廷發行的100年期「百年債券」獲得超額認購。

但是,這種樂觀情緒並不持久,一系列的政策失誤和外部事件破壞了馬克里的經濟模式。阿根廷2018年遇上數十年來最嚴重的干旱,影響大豆的收成,令政府無法從農產品出口中賺取所急需的美元收入。加上美國加息,增加了阿根廷的借貸成本,也使新興市場的貨幣大幅貶值。國際投資者仿佛突然間記起阿根廷的一些「老問題」:過去曾經八次債務違約,在過去半個多世紀經歷了超過14次經濟衰退,等等。阿根廷一時間不再是國際投資者的寵兒,資金流向迅速逆轉。

隨著阿根廷比索匯率在2018年急跌一半,阿根廷再度陷進經濟陰霾,阿根廷不得再次不向IMF求助。這已經是阿根廷自1958年來第22次向IMF求助,而IMF亦決定提供史上最大的560億美元援助計劃。接腫而來的大幅削減政府財政開支和公共補貼,導致物價飆升並加劇了通貨膨脹。至此,馬克里的 gradualismo 已經名存實亡。削減補貼使不少低下階層生活困難,加上2017年的養老金改革引發暴力抗議,大大削弱了馬克里的聲望。

今年8月初總統初選,艾柏托和費南德茲得票49.5%,比角逐連任的馬克里多出16.5個百分點。這在拉丁美洲並不常見——根據一個研究,1953至2012年間拉美舉行的137次總統選舉中,有83%的總統都能夠連任。市場擔心貝隆主義可能重新掌權,阿根廷比索對美元一度下跌約30%至60披索兌1美元水平,MERVAL指數亦單日下跌近37%。阿根廷央行的標準利率已升至接近75%的高位,但也阻止不了資金流走。馬克里政府後來更宣佈重新實施外匯管制,以免外滙儲備繼續流失。

2019年10月24日,阿根廷總統候選人阿爾貝托(Alberto Fernández) 在台上發言,他的盟友克里斯蒂娜(Cristina Fernández de Kirchner)亦在台上。

2019年10月24日,阿根廷總統候選人阿爾貝托(Alberto Fernández) 在台上發言,他的盟友克里斯蒂娜(Cristina Fernández de Kirchner)亦在台上。攝:Spencer Platt/Getty Images

貝隆主義的回歸

那為何國際投資者不信任貝隆主義,但貝隆主義仍然在阿根廷大有市場?事實上,在馬克里任內,貝隆主義者(Peronist)仍控制工會及國會,所以貝隆主義其實從來末有消失。在這次總統選舉,艾柏托與費南德茲固然是貝隆派代表,但馬克里亦找來一名貝隆主義者做副手,可見貝隆主義對阿根廷的深遠影響。

雖然貝隆時代已經是50多年前的事,但要了解阿根廷,就要了解貝隆主義。貝隆(Juan Perón)這個名字可能陌生,但貝隆夫人的名字卻隨著電影《貝隆夫人》(Evita)家喻戶曉。簡單而言,貝隆當年成功動員阿根廷的工人階級,給予他們一系列的社會和經濟利益,以換取他們政治上的支持,結果成功推動一個民粹運動,打敗整個阿根廷政治建制。

和大部份的民粹主義一樣,阿根廷社會分裂成兩個陣營:支持和反對貝隆主義。直至今日,阿根廷的草根階層仍然普遍是貝隆主義者,但中上階層則相反。過去幾十年,貝隆主義導致阿根廷的極端政治不穩定;阿根廷軍方曾經認為貝隆主義造成一個沒法運作的政權,而結果是在1954-1976年發生的四次軍事政變。

脆弱制度的惡果

其實,在上世紀30年代,阿根廷已經是世界經濟強國,首都布宜諾斯艾利斯被譽為「南美的巴黎」。阿根廷過去百年經歷慢性衰落,主因是制度的脆弱(institutional weakness)。在過去20-30年,阿根廷的鄰國如墨西哥、巴西和智利在制度建設方面,都緩慢的取得成果,但阿根廷卻反而在開倒車。例如,阿根廷的國會基本上無力制衡政府;敏能(Carlos Menem)在90年代和基什內爾在2000年代擔任總統時基本上都控制國會,而在費南德茲回歸執政後也定必如此。拉美發展銀行發表的「國會能力指數」(congressional capability index),評核各拉美國家的國會在各個方面,例如技術知識、立法委員會的能力、議員的平均年資等。四個國家(智利、烏拉圭、哥倫比亞和巴西)獲評為「高」。幾個國家獲評為「中」,包括墨西哥、哥斯達黎加、巴拿馬及薩爾瓦多。阿根廷的評分卻只有「低」,如同更落後的秘魯、洪都拉斯及危地馬拉。

阿根廷的司法獨立性,在調查中亦處於拉美的下游位置,比巴拉圭、厄瓜多爾及危地馬拉還要低。司法獨立的其中一個重要基石,是司法人員工作的穩定性,如法官不應該懼怕因政治原因而被撤職。但從歷史上來說,除了在1999-2001年擔任總統的魯亞(Fernando de la Rúa)之外,從40-50年代貝隆時代起的每一屆阿根廷政府,都曾經干預最高法院。從1960至2000年,美國最高法院的法官平均任職達13年;智利的更長達16年;巴西的也有10年。然而,阿根廷的最高法院法官一般的任期都不到4年,比一屆總統任期還要短。

同樣的事情,也發生在阿根廷中央銀行。智利、墨西哥、巴西等拉美國家,在過去30年都建立了相對獨立的中央銀行。敏能曾經在90年代建立過一個相對獨立的中央銀行,但自此以後,中央銀行的獨立性不斷被侵犯及破壞。儘管阿根廷總統在憲制上沒有解僱央行行長的權力,但包括馬克里來內的多任總統,都曾經迫使央行行長辭職。去年,在IMF的壓力下,阿根廷政府向國會提出草案,旨在增強中央銀行的獨立性,加強貨幣政策的公信力。但在國會的強烈反對下,該立法工作仍然面臨挑戰。

2019年10月24日,阿根廷總統馬克里(Mauricio Macri)的支持者在遊行期間舉起前總統克里斯蒂娜(Cristina Fernandez de Kirchner)穿著囚犯衣的吹氣玩偶。

2019年10月24日,阿根廷總統馬克里(Mauricio Macri)的支持者在遊行期間舉起前總統克里斯蒂娜(Cristina Fernandez de Kirchner)穿著囚犯衣的吹氣玩偶。攝:Ronaldo Schemidt / AFP via Getty Images

在普遍脆弱的制度下,政治和經濟的遊戲規則可以隨時被操縱或改變,去迎合當權者的短期需要。由於脆弱的制度不能有效的制衡政府,防止政府過度集中及濫用權力,當沒有遊戲規則時,政治就只剩下「叢林法則」。沒有人知道對方會否按規矩辦事,所以每一個人在當權時,都會「有風駛盡𢃇」。這使阿根廷政治變得非常不穩定,各派勢力也不存在任何信任和合作,使得政府施政缺乏前瞻性。脆弱的制度終究會帶來政治災難及經濟危機,這大概也是為甚麼在過去百年,阿根廷在民主發展和經濟表現都落後其他拉美國家的主因。

左傾經濟政策回歸

如今,阿根廷已經開始重組1,010億美元的債務,以遏制一場已顛覆該國金融市場的信心危機。國際評級機構紛紛下調阿根廷國債評級,阿根廷國債價格已經跌至歷史低點,市場估計未來五年阿根廷違約的機率高達90%。IMF預期2019年阿根廷經濟收縮3.1%,通脹則高達57.3%,2020年阿根廷GDP仍可能萎縮1.3%,通脹則為39.2%。而阿根廷政府過去曾被IMF點名批評篡改官方數字,所以實際經濟情況可能還要更糟。

與智利不同,阿根廷政府從來都沒有成立一個「雨天基金」(rainy day fund)作未雨綢繆。基什內爾和費南德茲過去基本上把商品價格高企的那些年賺回來的錢全部花光,仿佛商品價格會永遠持續高企。雖然這改善了很多社會問題,但阿根廷政府沒有準備好面對商品價格的急速回落。過去,阿根廷因為債務違約,不能在國際金融市場發債,使得中國資金成為重要來源,用以投資基礎設施、能源和交通運輸等。自2007到2018年,中國已向阿根廷作出169億美元貸款,成為阿根廷主要的債權人之一;中國亦已經成為阿根廷的第二大貿易伙伴。

艾柏托最近曾指責馬克里,說他當選時聲稱會吸引外國投資者,但就沒有珍惜中國這個可靠的投資者。隨著親華的費南德茲回歸執政,阿根廷勢必再向中國靠攏。不少阿根廷人仍然認為IMF是阿根廷在2001年違約的罪魁禍首,反而有不少人將中國視為經濟救星。過去幾年爭議不斷的阿圖查核電站三號機組(Atucha III)興建計劃,亦可能正式動工。在美國政府的壓力下,馬克里對這個項目反覆阻撓。而這個核電站項目的成本,絕大部份由中國貸款支付,被視為中國對外出口核反應堆的代表作。

費南德茲四年前留下的經濟爛攤子,正好滋生土壤讓她捲土重來。但在今天的阿根廷經濟亂局下,費南德茲是否還有昔日的政治光環?雖然她勝出選舉,並將再次領導阿根廷,答案卻似乎是不言而諭。

(羅鈞禧,曾任哈佛大學經濟學系及甘迺迪政府學院講師,研究領域包括國際政治經濟學及拉美政治等)

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