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李柏昇:面對連續斷交,台灣援助式外交的未來何在?

由於早期缺乏資本,但為了維持外交又必須提供發展援助,台灣很早就開始了以服務而不是資金為主的發展援助模式。


台灣漢光演習期間,當地居民在嘉義縣南部高速公路附近的屋頂上懸掛台灣國旗。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images
台灣漢光演習期間,當地居民在嘉義縣南部高速公路附近的屋頂上懸掛台灣國旗。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

索羅門群島以及基里巴斯紛紛宣布與台灣(中華民國)中止正式邦交關係並與中國(中華人民共和國)建立邦交。這個斷交不意外的,又成為台灣的政治攻防籌碼,執政的民進黨將這斷交視為是中國欺壓台灣的又一明證,並且為了應和總統大選的主線,蔡英文總統將整個打壓上升到反對一國兩制的層次。

相對的,因为藍營在斷交時仍然陷在郭台銘是否要選、韓國瑜是否會被撤換等等問題中,無暇對斷交事件給出較為一致且有力的回應。藍營只能應和北京的說法——这是由於蔡英文不接受九二共識所以外交地動山搖。

事實上,大部分台灣人對於索羅門群島在哪,大概完全不會有概念,整個斷交事件也只是被視為台灣與中國在國際政治上角力的另一個事例。而邦交國持續減少對於台灣的國際地位到底有什麼影響,國際法專家宋承恩在兩年多前已經專文處理過,本文就不再贅述。我想提出的,是一個比較少被人討論的面向——國際發展援助的面向。

通常我們見到的媒體報導都是,中國用承諾比台灣更為大量的國際援助資金,來買斷台灣的邦交國。這種報導反應了一部分的事實,但在這種報導當中沒有提到的是,台灣其實大多不是用金錢的方式做國際援助。台灣與中國在「買斷」邦交國上的競爭,不僅僅是對於台灣的國家地位的競逐,更是不同發展模式間的競爭。要理解為何會有這種競爭,我們必須從國際發展援助的歷史中尋找答案。

馬歇爾的遺產與冷戰競爭下的國際援助

馬歇爾計畫這個名詞聽起來並不陌生,但到底馬歇爾計畫的實質內涵是什麼?簡單來說,馬歇爾計畫就是在第二次世界大戰後,美國對歐洲(特別是德國)的一系列低利貸款與基金援助。這樣的計畫的目標很明確,就是希望藉由發展援助來避免重蹈一戰的覆轍:一戰後由於鉅額的賠款以及低落的生產力,德國陷入蕭條,而這蕭條也是納粹得以掌權的溫床。二戰之後,對於基礎工業設施以及教育水準都非常高的德國來說,這些資本投入很快就看到了成果,戰後德國以令人驚豔的速度重新站起並成為了歐洲的工業心臟。

緊接著馬歇爾計畫的是美蘇的冷戰對峙,在這對峙下其中一個重要的競爭,就是拉攏那些在二戰後紛紛獨立的前殖民地國家。在這樣的背景下,經濟學家羅斯托(W.W. Rostow)就提出了發展經濟學中最出名的「現代化」理論。這理論基本上是說,不同國家的經濟發展是一個線性過程,我們看到的不同發展程度只是階段性的不同,只要有足夠多的資本投入與制度改革,任何國家都可以做到經濟發展。

有這樣的理論作為支撐,並且配合世界銀行、國際貨幣基金等組織,我們可以看到這種現代化發展模式在非洲、拉美的嘗試(以及失敗)。這種以資本投入為主的發展模式很快就被證明無法持續,主要的原因在於這些國際援助的資金,投入後沒有任何有效的方式做考核與勾稽。這些失敗的發展援助基金與貸款,有的變成了威權政府的金庫,而有些則變成了沈重的國債。

2019年9月9日,在台北舉行的新聞發布會上,台灣外交部長吳釗燮與所羅門群島外交大使握手。

2019年9月9日,在台北舉行的新聞發布會上,台灣外交部長吳釗燮與所羅門群島外交大使握手。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

華盛頓共識之後

這些失敗的發展經驗再加上全球經濟增長的放緩,兩者作用下讓以美國為主的多邊發展援助提供者提出了「華盛頓共識」。這個廣被批評的政策綱領,開宗明義地就說了經濟發展的前提是市場化的制度。也就是在這樣的政策綱領下,世界銀行、國際貨幣基金等組織,開始以各國法令修改為條件去發放貸款。

也就是說,為了得到發展援助或是紓困貸款,各國必須要採取各種緊縮政策,包括將社會福利基金市場化、國企私有化等等措施。這些法令修改後,常常沒有實質改善各國的政治、經濟狀況,並且這些緊縮政策常常會擴大既有的不平等,這也是華盛頓共識被批評的主因。

但隨著華盛頓共識及之後而來的,也是對發展援助更為健全的管理。例如從最近二十年的很多發展援助、貸款協議中我們都可以看到,世界銀行與貨幣基金都會附上人權、反貪條款等等被視為進步的政策。與此同時,世界銀行等國際發展組織也會越來越在乎發展計畫造成的在地影響以及環境問題,這些改變也都是隨著華盛頓共識而來的。

2019年7月13日,在太子港台灣博覽會的一位參展商向台灣總統蔡英文推薦了一個太陽能電風扇。

2019年7月13日,在太子港台灣博覽會的一位參展商向台灣總統蔡英文推薦了一個太陽能電風扇。攝:Pierre Michel Jean/AFP via Getty Images

南南合作與台灣的對外援助

另一個動態是南南合作,它的意思是發展中國家去援助其他低度發展國家。近年來最常被討論的是中國在非洲、東南亞以及太平洋國家的發展援助計劃。這些計畫被美國為主的國家批評為債務陷阱,他們指責當低度發展的國家接受了來自中國的低利貸款後,如果沒有辦法償還,那中國就會直接取得具有戰略重要性的港口、鐵路的所有權。這種描繪南南合作的方式固然有它的道理,但忽略了一個很重要的面向——南南合作並不是從中國才開始的,而也不是所有的南南合作都是這種「大撒幣」的模式。

1960年代,當台灣還是被歸類為發展中國家的時候,就開始在非洲進行發展援助。而由於當時台灣也缺乏資本,能提供的通常是技術援助。在各種技術援助當中,最常見的就是農業技術了(這也是為何台灣大學會有一個農業推廣系的原因)。當中最為人所知的莫過於人稱非洲先生的楊西崑。楊西崑是國民政府的職業外交官,在國民黨敗退到台灣後,建議蔣介石開啟對非洲的援助外交,希望藉由這樣的援助鞏固中華民國的外交地位。

把發展援助視為外交政策的一環並不新鮮,在冷戰背景下,美國以及國際組織的發展援助也同樣的帶有與蘇聯競爭的意味。比較特別的是台灣發展援助的方式,台灣的援助除了以技術提供為主這個特色外,另外的特色就是「接地氣」。

歷史圖片中我們可以看到,台灣的農耕隊員的穿著與當地人毫無分別,也常常看到他們親自下田、操作機器的照片。當然,我們可以質疑這些照片都是為了宣傳而特別擺拍,但與其他已發展國家的服務隊常常西裝筆挺的與在田裡工作的當地人合照比起來,台灣的技術服務隊顯得特別沒有已發展國家的架子。

確實,在1950年代,台灣的發展程度可能不比非洲國家高太多,但也正是因為發展程度比較接近,台灣的服務隊總是宣稱可以提供低度發展國家最需要的技術與資源。而美國、世界銀行等組織也樂見台灣這種接地氣的發展援助模式。對美國而言,有什麼比台灣這個發展的模範生去教導其他未發展國家更值得鼓勵的呢?

隨著台灣的經濟發展與技術進步,到了1980年代後,除了農耕隊外,台灣也提供醫療服務隊等發展中國家亟需的服務,以及直接用資金投入當地開發。如同之前的農耕隊一樣,台灣的醫療服務隊在形象上也非常貼近當地。而從台灣外交部的歷年報告來看,即便是資金援助,大部分的項目也都是平價住宅、醫療或是水管等等社會性的建設,較少大規模的交通運輸或是經濟開發等項目。

在這樣的背景下,台灣特色的南南合作走出了與大型國際組織以及其他發展中國家援助非常不一樣的路。由於早期資本的缺乏、但為了維持外交又必須提供發展援助,台灣很早就開始了以服務而不是資金為主的發展援助模式。這種服務為主的模式有不少好處,首先是對於提供援助的國家來說,提供技術服務是比較容易管理的,因為服務是直接由本國的專業人員提供,而不會有中間人中飽私囊的問題。另外,服務提供通常比較省錢,因為需要花的錢就是技術人員的薪水而已。但相對的,這類發展援助沒有辦法幫助受援助對象升級產業,僅能提供公共福利。

2019年9月21日,在聯合發表講話前,中國國務委員兼外交大使王毅(右)與所羅門群島外交大使Minister Jeremiah Manele交談。

2019年9月21日,在聯合發表講話前,中國國務委員兼外交大使王毅(右)與所羅門群島外交大使Minister Jeremiah Manele交談。攝:Naohiko Hatta/Pool via Getty Images

發展援助的基本難題與中國和台灣的競爭

無論是在華盛頓共識下的大型援助、投資計畫,或是台灣這種小型的服務提供計畫,發展援助面對的基本難題都是類似的——本國的政治壓力。

例如台灣政府每到審預算時都會面對反對黨對於外交援助的批評,而當斷交事件越來越多時,國內聲音大多是反對各種形式的發展援助的,輿論大多是類似「花那麼多錢還是斷交了,不如不要給」這樣的評論。但大多數人不知道的是,台灣的發展援助模式比起其他國家、組織的資本投入模式來說,已經算是非常有效率了。以外交部的數據來說,用三億美元維持十多個國家的發展援助關係,比起中國常常一個國家就投入超過一兩億美金是「有效」多了。

而其他發展援助大國例如美國,也會面對同樣的國內質疑。例如為了要減少非法移民的人數,美國大量投資發展援助在拉丁美洲國家,提供他們農村的國民各種技職訓練,希望他們可以在本國找到不錯的工作而不是非法移民美國。這類的計畫也是受到各方的政治壓力,許多政治人物都認為這些國家都不管好自己的邊境了,為何美國還要援助他們?類似的壓力在各個已發展國家都是大問題,這並不只是台灣的議題。

而發展援助另一個難題,則是地緣政治與國際競爭。在發展援助方面,台灣與中國在外交承認上的競爭是顯而易見的,從薩爾瓦多到吉里巴斯,我們都可以看到中國給出更大筆的投資承諾以及發展援助。但隨著中美競爭的白熱化,中國在世界各地的發展援助也都被美國官方質疑是債務陷阱,而支持中國的學者則辯護說中國的發展援助是沒有附加條款的援助,比起華盛頓共識下要求頗多但效果成疑的多邊援助更為優秀。例如薩爾瓦多,在去年與中國建交並接受大量金援與投資承諾後,美國就高度關切薩爾瓦多的動向,並時不時批評中國的外交手段,而幫中國辯護的聲音則是批評川普政府對拉丁美洲歧視且漠不關心的態度,才是薩爾瓦多投向中國懷抱的主因。

但在這樣地緣政治競爭中被忽略、犧牲的,是發展援助的管理問題。不論是幫中國或是美國辯護的論述,都不會認真看待發展援助的管理問題:例如這些援助到底有沒有第三方審核機制?有沒有防止腐敗的機制?如果發現援助金被濫用有沒有懲罰機制?是否有環境友善、勞動友善條款?這類過去二十年被認為在發展援助上的進步標準,都在日益增溫的地緣政治競爭下被忽略了。而過去的經驗告訴我們,低度發展國家的政府通常沒有管理發展計畫的能力,當一個大計畫真的落地時,很容易因為管理不善而最後以失敗告終。

行文至此,可以發現筆者其實不太擔心斷交這件事本身。因為在國際政治上,台灣的位置在中美科技冷戰的架構下只會越來越重要,而只要台灣繼續維持自身的國格主張以及一致的國家行為,等到對的時機時自然有機會跟各國建立正式外交關係。例如國際民航組織今年在加拿大舉行的大會,在中國籍的主席強力排除下,加拿大仍然支持台灣出席 ;以及本週一,台灣駐紐約代表出席川普於聯合國的講話。種種跡象都顯示,整體國際政治的格局是對台灣有利的。

但筆者更擔心的問題是,在地緣政治競爭下,發展援助將何去何從?是否我們要回到像冷戰時美蘇兩國砸錢買支持的政治格局? 當原先台灣援助式外交的對象,如今接連與之斷交,對外發展式援助能否從國內政治獲得持續的推動力,才是真正重要的問題。

(李柏昇,芝加哥大學社會科學碩士、紐約大學國際法碩士生)

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