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尹月:安倍修憲的野心與阻力

安倍肩負着日本歷任保守系政治領袖修正憲法的長久夙願,然而修憲力量在參院仍差四票,他還能動用什麼力量接近目標?


2017年11月20日,日本首相安倍晉三在東京議會舉行的全體會議。 攝:Toru Yamanaka/AFP via Getty Images
2017年11月20日,日本首相安倍晉三在東京議會舉行的全體會議。 攝:Toru Yamanaka/AFP via Getty Images

1950年代以來,《日本國憲法》是否應該修改的討論經久不衰,多次在日本政壇和社會引起震盪。

剛於7月21日舉行的第25屆日本參議院選舉中,修憲與消費税增税、養老金等問題並列為選戰重點。其中的一大熱點是:自民黨、公明黨和日本維新會組成的「修憲勢力」能否維持三分之二的議席。

投票結果顯示,自民黨和公明黨組成的執政聯盟拿下71席,加上未改選的73個席位,執政黨自民黨在參院共擁有144席,遠超過半數所需的123席。今年恰逢同時舉行統一地方選舉和參院選舉的「亥年選舉年」,根據過往經驗,春季的地方選舉會影響夏季參院選舉的籌備工作,參院選舉的投票率也相對較低,執政黨往往難以取得佳績,因此,自民黨和公明黨的聯盟此役可謂戰果非凡。但從另一方面來說,自民黨在改選一名參議員的「一人區」遭遇在野黨聯手阻擊,未能單獨獲得過半數議席。

更重要的是,「修憲勢力」以4席之差未能達到修憲所需的三分之二席位(164席),日本首相安倍晉三孜孜以求的修憲事業再次遇到挫折。

儘管如此,安倍仍然沒有放棄在其最後一屆首相任期內實現戰後首次修憲的宏願。他在選舉結果公布後的採訪中表示,希望在依據《國民投票法》設立的憲法審查會上繼續與各黨就修憲事宜進行深入討論,並意圖「招攬」部分國民民主黨議員加入修憲派,已突破三分之二多數。

安倍為何對修憲如此執着?日本的修憲前景又將如何?

日本富士山。

日本富士山。攝:Kazuhiro Nogi/AFP via Getty Images

日本修憲簡史

1946年2月13日,盟軍最高司令官總司令部(GHQ)向日本政府提出了憲法草案,其中包含了基於國民主權原則制定的象徵天皇制與放棄戰爭。當時的幣原喜重郎內閣格外的優先考慮是保留天皇制,因此儘管日方提交的松本(丞治)憲法草案中沒有放棄武力的條款,但內閣仍然接受了盟軍提供的這部草案。在4月舉行的戰後首次眾院選舉中,吉田茂當選首相。11月3日,昭和天皇和吉田內閣公布了經過若干修改後在國會通過的新憲法法案。翌年5月3日,新憲法正式施行。

這部憲法規定了國民主權、和平主義和基本人權保障三大原則,為戰後日本定下了主基調。戰後的漫漫70年過去,這部憲法一字未改,成為了世上最古老的未經修改的現行憲法。然而,由於盟軍最高司令官總司令部否決了由日方「憲法問題調查委員會」提出的《憲法改正要綱》,重新提出自己的憲法草案並通過,這部憲法也就因此被日本政界保守派視為「被強加的憲法」,多年來始終試圖修改,但因為種種原因一直未能如願。

1950年6月起爆發的朝鮮戰爭激化了冷戰局勢,美國改變方針,不再要求日本徹底非軍事化,反而要求重整軍備。雖然吉田茂對大規模增強軍備態度消極,但在美方壓力下先於1952年建立了保安隊,又於1954年成立了陸、海、空「三軍」齊備的自衞隊。這些舉措與憲法第九條的規定(註一)有所抵觸,使自衞隊等實際上處於違憲狀態。其後,隨着《舊金山對日條約》簽訂,日本恢復了主權,加之包括鳩山一郎、岸信介、緒方竹虎、松本重治等在內的大批政界、新聞界和學術界人士被解除剝奪公職處分後重返政壇,這批保守政客和學者開始推動修憲議程:自主修訂憲法使日本成為真正的獨立國家,同時消除自衞隊的違憲性。

1954年,以鳩山一郎為黨首的民主黨開始執政。上任伊始,鳩山就明確表達了儘快修憲的意圖,不過,在1955年2月的眾院選舉中,主張修改憲法的保守政黨未能取得修憲所需的三分之二議席,1950年代的第一波修憲熱潮暫告平息。在1955年的下半年中,保守和革新政黨分別重組。10月,曾分裂為左右兩派的社會黨再度統一。11月15日,日本自由黨和日本民主黨合併,成立了自由民主黨(自民黨)。保守-革新兩大陣營長期對立的「55年體制」自此正式確立,憲法修正問題始終被置於雙方鬥爭的焦點。

雖然修憲意圖受挫,自民黨仍於1955年年末設置了內閣憲法調查會,就修改憲法條文開展研究。社會黨拒絕參加該調查會,湯川秀樹、宮澤俊義等一批著名學者針鋒相對地成立了「憲法問題研究會」,「旗幟鮮明地表示反對政府違背民意的改憲行為。」許多學者認為民眾的抵抗是1950年代中憲法未能如保守派所願得以修訂的重要原因。另一方面,其時革新勢力尚強,憑藉國會的三分之一議席阻擊保守政黨,從制度上斷絕了修憲計劃的推進。

進入60年代以後,保守派中致力於經濟發展、對修憲持謹慎態度的池田勇人和佐藤榮作相繼出任首相,加之從官方到民間對新憲法的評價愈加趨向正面,修憲進程陷入低潮,這一趨勢一直延續到1970年代後半期。直到1980年10月,從1973年起停止活動的內閣憲法調查會才再次啟動,而且發表了比此前更為詳細全面的修憲構想,不過也並未對政府的相關政策產生影響。

隨着海灣戰爭爆發,第二波修憲高潮在1990年代初期到來。在自民黨議員呼籲政府積極做出國際貢獻以及美國政府要求日本分擔軍事任務的內外壓力下,宮澤喜一內閣不顧社會黨與日本共產黨強烈反對,聯手公明黨和民主社會黨(民社黨)通過了《聯合國維持和平活動合作法案》(簡稱《PKO法案》),從而為自衞隊出國參加聯合國維和行動提供了法律保障,自衞隊事實上的違憲狀態與憲法第九條規定的矛盾再次浮出水面。

從1989年至1992年間,自民黨接連曝出醜聞,引發選民不滿,在國會兩院所佔席位迅速減少。在1993年7月的眾院選舉中,自民黨的席位減至半數以下,不得不將政權拱手讓給由社會黨、新生黨、公明黨、民社黨等「七黨一派」組成的聯合黨派。政界的分化重組使得修憲議題脱離了保守-革新對立的框架,自衞隊活動範圍的擴大又為大多數政黨所默許,圍繞憲法第九條的鬥爭一時喪失了必要性。加之1990年代的日本社會動盪不斷——自民黨獨大的「55年體制」(註二)崩潰、阪神大地震和東京地鐵沙林事件等災禍發生、經濟衰退和日本式經營方式風光不再,這都使強化首相職權等方面的政治改革,成為比修改第九條更緊迫的議題。這一局面直到小泉純一郎當選首相後才發生改變。

2001年10月,美英聯軍發動阿富汗戰爭,上任剛滿半年的小泉立即響應,迅速推動國會通過了時限為兩年的《恐怖對策特別措施法案》,從而進一步擴大自衞隊的活動範圍,並放寬了武器使用標準。伊拉克戰爭爆發後,也有自衞隊員以人道救援的名義前往當地支援水資源淨化和基礎設施的重建工程等。集體自衞權事實上已經行使,這再度引發有關憲法條文和安保政策互相抵觸的討論。

繼小泉之後出任首相的安倍晉三繼承外祖父岸信介的修憲志願,上任不到一年內便促使《日本國憲法修改手續相關法律》(通稱《國民投票法》)在國會通過,對修憲的必要手續之一全民公投做出了比憲法第九十六條(註三)更細緻的規定。然而,第一次安倍晉三內閣成立不久便因年金問題導致支持率嚴重下滑,僅執政一年便頹然下台。後繼的福田康夫和麻生太郎也難以挽回自民黨的危局。2009年9月,民主黨在眾院選舉中歷史性地擊敗了自民黨,自民黨的修憲事業自此陷入停滯。而執政黨民主黨對修憲的態度較為消極,有關修憲的討論又被擱置起來。

2012年9月,安倍再度當選自民黨總裁,並在12月舉行的眾院選舉中大敗民主黨,奪回了自民黨失去3年的執政權。第二次安倍內閣啟動後,在內政外交方面均有不俗表現,執政地位穩固。攜數次選舉大勝之威的安倍在黨內聲望如日中天,甚至形成「安倍一強」的局面,修憲順理成章地被再次提上議事日程。2015年9月19日,儘管在野黨一再反對,在國會佔據絕對多數議席的自民黨仍在參院通過了新安保相關法案,在小泉純一郎執政期間曾引發巨大爭議但未能妥善解決的解禁集體自衞權問題就此了結。

解禁集體自衞權顯然是修改憲法第九條的前奏。此後,安倍又多次表達了修憲意圖。他在今年5月3日「憲法紀念日」向修憲派集會發送視頻寄語,重申了計劃於2020年頒布新憲法的目標。自民黨還將修憲作為本屆參院選舉的重點議題,希望「獲得國民的廣泛理解」。從上文梳理的內容來看,安倍肩負着日本歷任保守系政治領袖對於憲法修正的長久夙願,因此重重阻礙也無法動搖他的決心。

日本首相安倍晉三。

日本首相安倍晉三。攝:Kent Nishimura/Getty Images

修憲有多少政黨共識?

推進憲法修正的必要條件之一,是支持修憲的議員在參眾兩院佔據三分之二席位。而目前,修憲勢力的席位在眾院超過三分之二,參院則以4席之差未達標準。為了克服這一障礙,安倍的選擇是聯合其他黨派的議員共同為修憲草案投贊成票。那麼,日本主要政黨的修憲政策如何?哪些黨派有望與執政黨就修憲議題共進退? 根據各黨派各自的公約,在日本七大主要政黨中,日本共產黨和社民黨是堅決反對修憲的,日共認為日本憲法的第九條和平條款是「世界上最先進的和平主義條款」,除此之外還有30多條保障人權的條款具有開創意義,因此應該徹底阻止修憲。而社會民主黨則認為應該制訂明確寫入自衞隊定位和不行使集體自衞權等內容的《和平創造基本法》,以阻止修憲企圖。

而其他五黨都認為應對現行憲法的部分條款進行修改,以應對憲法制定70多年以來出現的新事態。其中,自民黨和公明黨力主修改有關自衞隊地位的第九條。而立憲民主黨則要求就「文民統治」、臨時國會召開要求、解散眾議院、國政調查權、知情權、LGBT群體人權和高等教育無償化等方面進行修改。

在七大政黨中,明確贊成修改憲法第九條的只有自民黨、公明黨的執政聯盟,立憲民主黨、日本共產黨和社民黨堅決反對修改第九條。而日本維新會和國民民主黨的態度則較為模稜兩可,沒有明確的意見。日本維新會的修憲目標包含三個項目:實現教育改革、統治機構改革和設置「憲法裁判所」。由此可見,儘管日本維新會看似早已是安倍的鐵桿盟友,但事實上該黨的修憲目標中並不包括第九條,與自民黨今後的合作進程有待觀察。另一方面,國民民主黨的模糊立場也使其成為自民黨的拉攏對象。儘管他們沒有明確的修憲目標,但是支持在維持現行憲法的基本理念和立憲主義的同時,「就修訂面向未來的憲法展開討論」。

在七大政黨中,只有自民黨、立憲民主黨和日本維新會拿出了修改第九條之外其他憲法條款的計劃,而且也未寫入政黨公約要求明確的「期限、數值目標、預算和財源」這四項內容。由此可見,雖然關於修憲的討論為時已久,但各黨方案仍然缺乏有效論證和具體細節,無怪修憲議題給予日本國民的印象總是難逃「晦澀不明」四字。

從這一角度看來,安倍要想聯手他黨議員力保修憲草案在國會通過,並非易事,尚需大量遊說和協調工作。

安倍能修憲嗎?

除了謀求他黨合作不易,安倍的修憲計劃還面臨兩重門檻。

第一,時間緊迫。在餘下的兩年零兩個月任期內,安倍的重要政治議程至少包括今年10月起的消費税上調,和明年7-8月的東京奧運會暨殘奧會,還需籌備明年7月底的東京都知事選舉和2021年10月的眾院選舉,如此擁擠的時間表中,恐怕很難騰出編制、審議、提交修憲草案的餘暇。

其次,根據憲法第九十六條的規定,無論修憲推進到哪個階段,都必須經過全民公投的考驗。日本政治學者境家史郎指出,日本民眾的修憲觀念往往是對政府推動修憲進程的回應。執政黨對修憲態度積極、手段強硬時,國民也相應地對之表達興趣和支持,因而越發營造出修憲勢在必得的輿論環境。而當政府主導的修憲進程放緩時,國民的態度也隨之變得淡漠,從而進一步降低了修憲的可能性。兩者之間存在着微妙的聯動互補關係。

出於左派立場,許多日本憲法學者過分放大了日本民眾對維護憲法第九條的虔敬心態和護憲決心,這一傾向在中國國內的輿論中也頗為常見。事實上,儘管不可否認護憲勢力的努力,但同時也不宜高估其規模和影響力。值得一提的是,革新力量的抵抗也並不是日本遲遲未能實現憲法修正的主要原因,恰恰相反,早在「55年體制」崩潰之前,革新勢力就無法與保守勢力相抗衡了。因此,護憲不能簡單地等被同於擁護以非戰、非武裝、非暴力為基本準則的和平主義。護憲意見中其實藴含着多元性和不同層次。而關於第九條修正的民意,也不意味着推動修憲的歷屆政府和護憲派之間是單純的對立關係,因為兩者的主張不乏重疊部分,並非只有劍拔弩張的矛盾。

有關複雜議題的民意動向,通常很難把握和預測,英國2016年脱歐公投和美國2016年總統大選的結果都一再顯示出民意的捉摸不定。另一方面,民意的作用又是顯而易見、不容忽視的。而日本的修憲進程更是歷史由來複雜,又事關國內政治,國際關係,社會輿論與政治家決斷。日本國民將怎樣動用公投權利決定其前景?可以拭目以待。

(尹月,上海交通大學日本研究中心助理研究員)

註一: 憲法第九條規定:「日本國民衷心謀求基於正義與秩序的國際和平,永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段(第九條第一項條款)。為達到前項目的,不保持陸海空軍及其他戰爭力量,不承認國家的交戰權(第九條第二項條款)。」

註二:「55年體制」,是指作為保守勢力代表的自民黨一黨獨大,與代表革新勢力的最大在野黨社會黨長期對峙的格局。

註三:憲法第九十六條「修改憲法的創議權,國民投票及其公布」規定:「本憲法的修改,必須經各議院全體議員三分之二以上的贊成,由國會創議,向國民提出,並得其承認。此種承認,必須在特別國民投票或國會規定的選舉中進行投票,必須獲得半數以上的贊成。」

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