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爭議、折中與分裂——回看歐盟委員會換屆的政治博弈

對於新一屆歐洲議會而言,在提名馮德萊恩問題上,黨團之間的「合縱連橫」、抑或黨團內部的「分裂內亂」,也許同樣是今後五年議會政治的一次預演。


2019年7月3日,新任命的新一屆歐盟委員會主席 Ursula von der Leyen在法國東部斯特拉斯堡舉行的新一屆歐洲議會第一次全體會議上向記者發表講話。 攝:Frederick Florin/AFP/Getty Images
2019年7月3日,新任命的新一屆歐盟委員會主席 Ursula von der Leyen在法國東部斯特拉斯堡舉行的新一屆歐洲議會第一次全體會議上向記者發表講話。 攝:Frederick Florin/AFP/Getty Images

2019年7月16日下午7點32分,歐洲議會議長戴維·薩索利(David Sassoli)宣布德國候選人烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)當選新一屆歐盟委員會(European Commission)主席。至此,圍繞歐盟行政首腦這一職位,持續近3個月的權力爭奪終於塵埃落定。同時,這也標誌着歐盟委員會迎來歷史上第一位女性「掌門人」。

自7月2日歐洲理事會(European Council)令人意外地提名馮德萊恩以來,圍繞她的爭議就一直沒有停止。此次她更是隻以高過半數9票當選,成為歐盟委員會歷史上得票率最低的候選人。

「折中候選人」與「分裂的歐洲議會」

馮德萊恩是歐盟委員會歷史上得票率最低的候選人。

自1997年的《阿姆斯特丹條約》之後,歐盟委員會主席候選人必須經過歐洲議會投票通過方能當選。具體而言,歐盟委員會主席候選人應該獲得歐洲議會半數以上議員的支持(以本屆歐洲議會為例, 即747票中的374票 )。此次,馮德萊恩獲得了383票支持、327票反對、22票棄權、1票無效。而在5年前,現任歐盟委員會主席讓·克勞德·容克(Jean-Claude Juncker)獲得了422票支持、250票反對、47票棄權。兩相比較,差距巨大。

事實上,馮德萊恩的支持率不僅大幅度落後於容克,而且是歐盟委員會歷史上得票率最低的候選人(見下圖)。

馮德萊恩得票率為歐盟委員會歷史最低

馮德萊恩得票率為歐盟委員會歷史最低。圖:端傳媒設計組

馮德萊恩低迷的支持率,一方面源於她本人「出乎意料」的被提名過程,另一方面也反映了今天歐洲政治極端分裂的現實。

首先,她是歐盟成員國首腦摒棄歐洲議會所倡導的「領銜候選人制度」(Spitzenkandidaten)後,通過閉門談判一致推出的「折中候選人」(Compromise Candidate)。2014年的歐洲議會選舉中,歐洲議會主要黨團分別推出了各自的歐盟委員會主席候選人。選舉結束後,獲得席位最多的歐洲人民黨黨團(EPP)藉助左翼的社會民主黨團(S&D)的支持建立議會多數。鑑於這一結果,由各國政府首腦組成的歐洲理事會提名EPP黨團的「領銜候選人」容克為新一屆歐盟委員會主席候選人,而其隨後順利通過歐洲議會投票並當選。

歐洲議會希望通過這樣的制度設計,將歐洲議會的選舉結果與歐盟委員會的領導層換屆聯繫起來,從而提升歐盟委員會的合法性和歐盟政治的民主化水平。

但當時間來到2019年,法國總統馬克龍(Emmanuel Macron,馬克宏)和葡萄牙首相科斯塔(António Costa)等成員國領導人認為,此次歐盟委員會領導人換屆應嚴格按照《歐盟條約》的相關條款進行。歐洲議會自發推動的「領銜候選人制度」是對歐盟條約中關於歐盟機構與成員國權能分配(Division of Competence)現狀的干涉,本質上是歐洲議會借「歐洲民主」之名行「權力擴張」之實。

馬克龍和科斯塔等領導人認為,歐洲議會自發推動的「領銜候選人制度」是對歐盟條約中關於歐盟機構與成員國權能分配現狀的干涉,本質上是歐洲議會借「歐洲民主」之名行「權力擴張」之實。

最終,由於法國和部分東歐成員國領導人的堅決反對、以及後來EPP黨團內部的分裂,EPP黨團與S&D黨團推選的「領銜候選人」先後出局。而後,德國總理默克爾(Angela Merkel,梅克爾)與馬克龍達成妥協,時任德國國防部長馮德萊恩意外獲得提名。

對於歐洲議會而言,馮德萊恩的提名是成員國領導人「暗箱操作」和「政治妥協」的結果,是歐盟民主化道路上的一次嚴重退步;而成員國領導人摒棄「領銜候選人制度」更被看做對歐洲議會合法性及權威的嚴重挑釁。因此,歐洲議會對於馮德萊恩這個「攪局者」自始至終都怨念頗多。

其次,馮德萊恩極其微弱的支持率,也是歐洲議會內部權力格局高度碎片化的直接結果。自1979年歐洲議會第一次直接選舉以來,右翼偏保守的EPP黨團和左翼的S&D黨團一直牢牢控制議會多數。左右兩大黨團的穩定合作,保證了歐盟各項立法工作和機構領導層換屆的順暢運行。

馮德萊恩極其微弱的支持率,也是歐洲議會內部權力格局高度碎片化的直接結果。

但是,在債務危機、難民危機和民粹主義浪潮的多重衝擊下,多數成員國內的主流政黨紛紛失勢,極端主義政黨與新興政黨逐漸步入政治舞台的中央。在這一背景下,EPP與S&D兩大黨團在今年5月的新一屆歐洲議會選舉中第一次失去了議會多數席位 ,而歐洲議會內部呈現出EPP黨團、革新歐洲黨團(Renew Europe,下文簡稱RE)、S&D黨團和綠黨黨團(Greens/EFA,下文簡稱Greens)「四足鼎立」的態勢(如下圖)。

新一屆歐盟議會席位分配

新一屆歐盟議會席位分配。圖:端傳媒設計組

議會席位分布的碎片化,客觀上強化了各個黨團的否決權地位,同時大幅度增加了建立議會多數的難度。由於歐洲保守派與改革派黨團(ECR),身份與民主黨團(ID)和歐洲聯合左派黨團(GUE/NGL)所持的激進主義與疑歐立場,議會多數只能依靠上述四大黨團之間的「合縱連橫」。與此同時,由於黨團之間的權力地位逐漸均衡,黨團內部團結的重要意義就凸顯出來。只有凝聚力強,投票立場一致性高的黨團才能在黨團聯盟談判中佔據上風。

一言以蔽之,每一個議員的投票都有可能成為撬動議會權力天平的砝碼。黨團聯盟的不確定性,每一張選票的重要性都從更根本上決定了議會多數的脆弱性,而幫助馮德萊恩當選的區區9張支持票,就是這一結果的最佳註腳。

誰是馮德萊恩背後真正的「造王者」(King-maker)?

在如此碎片化的議會黨團格局下,馮德萊恩是如何「涉險過關」的?由於此次議會投票採取匿名方式,故而我們無法明確383張支持票的具體分布。但如果從各個黨團的席位及其投票立場來分析,我們依然可以大致推測出哪些政治力量發揮了關鍵作用。

實現議會多數的三種親歐黨團聯盟類型

實現議會多數的三種親歐黨團聯盟類型。圖:端傳媒設計組

從宏觀角度看,由於馮德萊恩本身來自於EPP黨團,且RE黨團在其提名過程中已經斬獲頗多(歐洲理事會主席職位),她只需爭取Greens黨團和S&D黨團的支持即可。

7月10日,馮德萊恩帶着以氣候政策為核心的《施政綱領》(Political guidelines)草案,分別參加了上述黨團的議員對話會。會後,由於對她在氣候與環境政策、維護法治及難民營救等問題上的承諾仍不滿意,Greens黨團於7月11日正式宣布不會支持馮德萊恩。至此,馮德萊恩只能將賭注押在S&D黨團和部分獨立議員身上。

Greens黨團明確反對立場以後,S&D黨團對自己的談判優勢瞭然於胸。7月12日,S&D黨團主席致信馮德萊恩,提出32項政策要求作為支持其當選的條件,後者則於15日覆信同意其中18項要求。繼而在7月16日投票當天,S&D黨團主席宣布該黨團支持馮德萊恩。

因此,理論上講馮德萊恩可以獲得來自EPP、RE和S&D的至少400張支持票,順利當選應該懸念不大。然而,最終公布的投票結果還是讓人大跌眼鏡。

投票結束後,反建制的意大利五星運動黨(Movimento 5 Stelle)(沒有加入任何黨團)及波蘭執政黨法律與正義黨(Prawo i Sprawiedliwość,PiS)(屬於ECR黨團)均明確表示他們對馮德萊恩投了贊成票。如果此言屬實,那麼馮德萊恩實際上從EPP,S&D和RE黨團的444票中僅獲得了約340票。這也意味着,三大黨團在是否支持馮德萊恩的問題上出現了比較嚴重的「內亂」。

歐洲人民黨、歐洲革新和社會民主黨三大黨團在是否支持馮德萊恩的問題上出現了比較嚴重的「內亂」。

根據歐洲主流媒體的報導,在S&D黨團中來自德國、法國、奧地利、比利時、荷蘭、希臘和保加利亞的約40名議員違背了黨團的官方立場投了反對票。而在EPP黨團內部,由於對馮德萊恩為迎合綠黨而提出的激進氣候政策不滿,部分立場更加保守的議員同樣選擇「背叛」同屬一個黨團的馮德萊恩。

通過以上分析,馮德萊恩的當選並非簡單的「親歐黨團的勝利」,而是歐洲議會內左右各種政治力量膠着難分的結果。對於任何一股投下贊成票的政治力量而言,他們都可以宣稱自己才是真正的「造王者」。而如此彌散的黨團支持,對於馮德萊恩來說到底是「福兮禍兮」現在還未可知。但可以明確的是,在今後5年任期內,將會有眾多「伯樂」要求回報當年給予她的支持。

馮德萊恩的當選並非簡單的「親歐黨團的勝利」,而是歐洲議會內左右各種政治力量膠着難分的結果。

概括而言,馮德萊恩自始至終都是一個缺乏足夠政治合法性的「折中候選人」。在歐洲理事會中,由於「領銜候選人」全部出局,馮德萊恩在最後一刻作為政治妥協的結果獲得成員國首腦的提名;在歐洲議會中,由於黨團權力格局的碎片化,馮德萊恩缺乏穩定的黨團聯盟支持,最終通過脆弱的跨黨團支持「涉險過關」。可以想見,對於馮德萊恩來說,此次提名所經歷的「驚心動魄」,也許僅僅是一個開始;對於新一屆歐洲議會而言,在提名馮德萊恩問題上,黨團之間的「合縱連橫」、抑或黨團內部的「分裂內亂」,也許同樣是今後五年議會政治的一次預演。

歐盟政策今後走向何方?

自1983年《歐洲聯盟神聖宣言》(Solemn Declaration on European Union)正式確認後, 歐盟委員會主席的候選人都要在歐洲議會投票前,向全體議員闡述自己任期內的《施政綱領》。《施政綱領》往往被看做候選人對歐洲議會的政策承諾,因而對新一屆歐盟委員會的政策規劃具有重要意義。通過分析候選人的施政綱領,我們可以窺見歐盟今後5年大致的施政重心與發展方向。

《施政綱領》往往被看做候選人對歐洲議會的政策承諾,因而對新一屆歐盟委員會的政策規劃具有重要意義。

根據《歐盟條約》規定,由各成員國首腦組成的歐洲理事會負責確定歐盟政治的宏觀方向和戰略。因此,歐盟委員會主席候選人的《施政綱領》應該以歐洲理事會發布的《歐盟戰略議程》(EU Strategic Agenda)為基礎。 此外,《施政綱領》也應反映歐洲議會佔多數席位的黨團的核心訴求,以期候選人的提名順利獲得議會批准。最後,《施政綱領》也在一定程度上反映了候選人自己對歐盟發展的設想與規劃。綜上,施政綱領是成員國國家利益,歐洲議會內黨團利益和候選人個人風格的融合與平衡。

而對馮德萊恩來說,如何在她的施政綱領中實現上述三者的平衡,是一個異常困難的問題。

首先,2019年歐洲理事會通過的《歐盟戰略議程(2019-2024)》非常模糊,只有短短4頁,寥寥1200餘字;相比之下,2014年的《歐盟戰略議程》通過7頁篇幅更加詳細地論述了5個重點領域的戰略規劃。

其次,由於歐洲議會權力格局的碎片化,馮德萊恩必須取得3個以上議會黨團的支持。左右黨團在氣候變化政策、歐元區改革和歐盟社會市場經濟(Social Market Economy)模式改革等問題上立場差異較大,任何明確的政策承諾都勢必與部分黨團的立場抵觸。

最後,馮德萊恩沒有在歐盟機構任職的經歷,加上作為「折中候選人」被倉促提名,不難想像,她個人也缺乏一個關於歐盟發展的成熟規劃。

儘管面臨重重困難,7月16日早晨馮德萊恩還是公布了題為《一個更加奮發有為的聯盟》(A Union that Strives for More)的《施政綱領》。這份文件涵蓋了以氣候環保與經濟與社會政策為核心的6大領域,提出了超過60項政策承諾。那麼,這些政策承諾有哪些特點?誰又是它們背後真正的執筆人?

馮德萊恩《施政綱領》中的主要政策承諾

馮德萊恩《施政綱領》中的主要政策承諾。圖:端傳媒設計組

正如上文所述,馮德萊恩的當選必須獲得 Greens 黨團或 S&D 黨團的支持。很明顯,超過6成的政策承諾都在回應他們的訴求。因此可以料定,在文件起草之初,馮德萊恩期望用雄心勃勃的氣候政策來說服綠黨議員支持自己;而對於經濟與社會政策,這一《施政綱領》則更像是直接複製-粘貼了S&D黨團提出的32條政策要求。至於其他政策領域,數字經濟部分因缺少具體政策因而乏善可陳;當下充滿爭議的邊境和難民政策,馮德萊恩則是簡單地延續了容克在過去5年間已經推出的政策。諷刺的是,作為「領銜候選人制度」失敗的直接受益者,提出堅持並改進該制度、進而安撫歐洲議會,也許才是真正屬於馮德萊恩自己的政策倡議。

作為「領銜候選人制度」失敗的直接受益者,提出堅持並改進該制度、進而安撫歐洲議會,也許才是真正屬於馮德萊恩自己的政策倡議。

可以想見,如果馮德萊恩忠誠地履行自己的政策承諾,那麼今後五年的歐盟政治,將很有可能會被動盪與衝突所主導。

首先,雄心勃勃的氣候政策與社會福利改革,對於已經異常分裂的歐洲議會而言無異於「抱薪救火」。歐洲議會「四足鼎立」格局,從根本上決定了任何全局性或是爭議性的立法都很難獲得議會多數支持。如果EPP黨團為了馮德萊恩獲得提名而在《施政綱領》問題上選擇暫時隱忍的話,那麼在今後具體的政策立法過程中,他們一定會阻撓任何可能削弱歐洲企業競爭力的動議。

其次,馮德萊恩的很多政策承諾實際上已經超出了歐盟委員會自身的權能邊界。例如公司税改革、外交安全事務的決策方式和歐元區改革等問題,是明確的成員國主權範圍內的事項,鮮有歐盟委員會置喙的空間。而過去十年間,歐盟的危機治理模式逐步將歐盟機構與成員國之間的力量天平向成員國一側傾斜。綜合考慮以上因素,很難想像馮德萊恩在履職後能夠順利地踐行上述承諾。

馮德萊恩的對華態度,反映的是歐盟對華政策的大趨勢,而非鮮明的個人色彩。

當然,馮德萊恩的對華政策也是華語媒體與讀者關心的問題。雖然她的《施政綱領》中並沒有提到中國,但是部分媒體依然通過她在今年1月接受德國《時代》週報專訪時的言論,將其歸類為「對華鷹派」。實際上,她對中國發展模式可持續性的懷疑、互聯網管控的批評等,均為歐盟對華立場的「標準答案」。正如《明鏡週刊》所指出的,馮德萊恩的對華態度,反映的是歐盟對華政策的大趨勢,而非鮮明的個人色彩。事實上,歐盟委員會僅僅在貿易政策上會對中歐關係產生比較顯著的影響。但即使是貿易政策,布魯塞爾的政策所傳遞的,依然是來自巴黎與柏林的信號。

總而言之,馮德萊恩的《施政綱領》體現了對氣候環保、社會福利以及歐盟民主的重視。但是鑑於其起草過程中的機會主義特點、馮德萊恩本身脆弱的合法性、成員國主導權的增強和碎片化的歐洲議會等因素,我們也許應該更謹慎的看待這份《施政綱領》。聽其言,不如觀其行。

(亞歐記,歐盟政治觀察者,現旅居柏林)

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