深度 評論

紀和均:「騰鳥換籠」的台灣公投法修正

民進黨把明明可以透過事先演練的選務所排除的缺失,一股腦地卸責給公投制度,透過惡意的修正,使其不再能夠有效運行,實質癱瘓公投制度,侵害台灣人民手中原有的民主。


2018年11月24日,市民在台北的票站投票。 攝:陳焯煇/端傳媒
2018年11月24日,市民在台北的票站投票。 攝:陳焯煇/端傳媒

六月以來,華人兩岸四地、甚至全世界的焦點都放在香港政府試圖透過修改1992年以來的「逃犯條例」,進而造成百萬港人上街抗議,希望保持香港特區自治生活方式。台灣的民進黨政府,上至總統蔡英文、下至專職兩岸事務的大陸委員會,以及民進黨中央,也紛紛批評中國大陸當局與香港特區政府不尊重港人自治與人權保障。

就在府院黨與其外圍組織高舉落實民主與保護人權的大旗時,6月17日,台灣的立法院在民進黨團的多數優勢下,只用了三個小時,便通過立法委員蔣絜安領銜的民進黨黨團版本的「公民投票法」的修正條文(以下簡稱蔣版公投法修正案)。

兩年半內兩修公投法

新公投法修正通過後,輿論嘩然,在野國民黨與親民黨,以及數個民間團體,均對於此次民進黨利用人數優勢匆促修法,提出嚴厲批判,特別是距離前一次2016年12月12日才修正公投法,不過兩年半的時間。

新公投法修正通過後,輿論嘩然,在野國民黨與親民黨,以及數個民間團體,均對於此次民進黨利用人數優勢匆促修法,提出嚴厲批判。

前一次民進黨主導修法的最重要理由,是破除「鳥籠公投」,讓公投能夠真正地落實,讓人民的創制、複決權真正屬於人民。當時修正重點共有二項:第一,廢除公投審議委員會,回歸中央選舉委員會形式審查公投案是否符合公投法的規定。第二,公投程序中有關門檻的降低,有三點修正,第一是提案人數由原來的千分之五改為萬分之一,也就是由 9 萬 3,915 人改為 1 萬 1,878 人;第二是連署人數由本來的 5%降為 1.5%,由原來的 93 萬人降為 28 萬人;第三是通過的人數由原來的 939 萬變為 469 萬,也就是維持公民人數的四分之一,公投案就可以通過,這才能讓公投真正落實。

兩年半後,民進黨又提出修法的需要,主要針對去年11/24日九合一大選時,剛開始公投案由戶政機關查對提案人與連署人名冊時,大量出現提案人連署人已死亡的情況,「死人連署」產生是否有偽造文書的刑事爭議。其次,同時合併舉行10 項公投案的投票,中央選舉委員會與各地方直轄市、縣(市)選舉委員會事前的準備計畫不充裕,再加上臨時應變能力的缺乏,導致法定投票時間結束後,依然有許多民眾排隊等待投票,形成「一面看開票,一面等投票」的亂象;另外,修法是為了增加年輕選民的投票率,避免公民意見無法完整顯現,出現落差。

有進有退 退大於進

《公投法》新舊規定比較。

《公投法》新舊規定比較。圖:端傳媒設計部

分析此次六項新修正的規定,可以分成三類:提案與連署程序;行政機關查對與公告程序;公投日期固定。

首先,提案與連署程序方面,原先蔣版公投法修正案的規定是,於原公投法第9條第3項、第12條第3項分別明訂未來的公投案提案人與連署人,均必須提供身份證正反面影本,以供查對身份;戶政機關查對身份,本有其他的方式,「死人連署」問題,並非不能應對,直接要求提供身份證正反面影本,不但造成提案人與連署人的麻煩,而且恐有個人資料與隱私洩露的隱憂。終於在社會大眾的壓力下,改成明訂中央選舉委員會應盡速建置電子連署系統,加速連署速度,提高查對身份的正確性。

戶政機關查對與公告程序的周延性的強化,乃是此次修法最值得讚賞的部分。

其次,戶政機關查對與公告程序的周延性的強化,乃是此次修法最值得讚賞的部分。一方面,延長查對期與公告期,分別從28天與30天,增至60天與90天。新年60天的查對期,預期能減少期限過緊下,慌忙查對錯誤判定的可能性;以及90天的公告期,使公投案的正反方與全體公民,能有更多的時間去了解正反意見,做出較理性的選擇。

另一方面,公告事項中,明定中央選舉委員會事先公告「正反意見支持代表於全國性無綫電視頻道發表意見或進行辯論之辦理期間與應遵行之事項」。使得正反意見代表可以預期於廣電媒體發達達意見或辯論時,要採取何種策略,既不會違反中央選舉委員會的規定,又可以盡量輿論平台爭取多數民眾的「眼球」,進而獲得其支持,使公投案成案或失敗。

按照蔣版公投法修正理由,未來舉行公投必須與大選年錯開,形成「一年選人,一年選事」的循環。

最後,也是最讓國人不滿的修正,就是於新公投法第23條明訂,未來公民投票日定於八月第四個週六,自2021年(中華民國110年)起,每二年舉行一次。而且,按照蔣版公投法修正理由,未來舉行公投必須與大選年錯開,形成「一年選人,一年選事」的循環。

自此,從2003年以來,民進黨長期強烈主張的「公投綁大選」的作法,被民進黨自己給終結了。且不說,二年舉行一次公投的措施,是不是真能減輕多項公投案一起成案後的選務壓力,公投制度的存在,係為了使社會上具嚴重分歧的議題,能交給全體公民自己決定議題的最終處理方向。這是一種國民主權的行使,強化民主正當性,但是自2003年公投制度實施以來,單一公投議題單獨舉辦選務,將花新台幣7億多元;與大選共同舉辦,則只要1億多元,再加上可以促使公民更重視公投案的內容;因此,實務均是以公投掛勾大選來舉辦。

突然修法要求分開舉行,修法理由雖說:「為保障國民行使公民投票直接民權之權利,應固定公投日期,以利人民參與及主管機關規畫辦理;另考量我國選舉係二年一次,為使公民投票得有理性討論之時間,爰規定公民投票每二年舉行一次以錯開選舉年。」但是,從固定公投日期與人民參與及主管機關規劃辦理,甚至於公民投票有理性討論之時間云云,實在不存在合理的聯想關係。

延長公告期間與強化正反意見代表發表意見與辯論,便可促使整體公民更關心公投案的內容與成敗效果。部分社會重大爭議事件,具有意外性或臨時性,兩年一次的公投日,恐緩不濟急,憑白浪費等待的時間;更何況,明訂在溽暑八月的第四個週六,更讓人丈二金剛摸不著腦袋。台灣近年來盛夏氣温,常常高達36~37度,氣温過高對於中老年人體力消耗過劇,訂在八月投票,無異於透過天氣條件去阻礙公民投票。

台灣近年來盛夏氣温,氣温過高對於中老年人體力消耗過劇,訂在八月投票,無異於透過天氣條件去阻礙公民投票。

此外,每年七、八月為台灣各級學校的暑假期間,許多父母會趁此時期,帶孩子國內外旅行,再加上近年來國人多興起自助旅行的風氣,尤其是大學生之間特別盛行。公投年齡降至18歲,正好是大學第一年。可以想像的到,許多人不會為參與公投投票,而放棄旅行的機會,如此,不但達不到提高年輕人投票率,甚至會無形中抑制其投票欲。

若是要提高投票率,真正的辦法,應該是正式實施「不在籍投票制度」,亦即選舉人可以事先申請在非在戶籍地投票,方便選舉人行使政治參與權。

「動物農莊」與「騰鳥換籠」

1945年,英國作家喬治·歐威爾(George Orwell)首次出版小說「動物農莊」,內容描述農莊裡的動物們,厭惡農場主人長期的欺壓,動物們共同努力之下,終於趕走了農場主人;成立動物們自治的農莊,農莊中最重要的信條就是「所有動物一律平等」。接下來,公豬拿破崙透過一連串的合縱連橫,獲得動物們的同意,取得領導權。拿破崙的統治,不但沒有實現所有動物一律平等的理想,反而是利用欺騙、暴力,在動物們中形塑了兩個階級:豬群統治者與非豬群被奴役者。原來的信念最終變成:所有動物一律平等,但一些動物比其他動物更加平等。

無疑地,這是一篇諷剌無論專制統治者如何更替,其壓迫人民的方式不會改變,改變的只是專制者的名字與群體;逐漸地,「動物農莊」的寓意擴大到,當一群人,在尚未掌權時,充滿了理想與純真,但是一但地位上升至統治者後,不但把過去的理想置之腦後,甚至積極打壓希望繼續貫徹理想的人。

民進黨把明明可以透過事先演練的選務所排除的缺失,一股腦地卸責給公投制度,透過惡意的修正,使其不再能夠有效運行,實質癱瘓公投制度。

相較於民進黨府院黨全力聲援香港人民反對修正「逃犯條例」,稱其是爭取民主之義舉;民進黨卻把明明可以透過事先演練的選務所排除的缺失,一股腦地卸責給公投制度,透過惡意的修正,使其不再能夠有效運行,實質癱瘓公投制度,侵害台灣人民手中原有的民主。這就有如公豬拿破崙在取得領導權後,不但不落實原有的理想,反而更加變本加厲地壓迫。

公民投票作為民進黨長期強烈支持的政治主張,被視為最高的民主價值體現,其他的價值均不足於並駕齊驅,但是6月17日的最新的公投法修正,卻也是在民進黨的強力運作下,成為不再能夠有效表現國民主權的「殘廢公投制度」;識者譏笑為「從鳥籠到老鼠籠」,又如成語中有「騰籠換鳥」之謂,而此次台灣公投法修正,卻猶如「騰鳥換籠」,即將台灣民意這隻鳥,移至另一個更堅固的鍍金鳥籠中。

(紀和均,巴黎第一大學公法學博士候選人)

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