深度 評論

英國已經陷入一場憲政危機,而下一任首相只會讓情況更糟

憲政危機的起源一般都是一場「不可解的問題」,而脱歐議題正是英國「不可解的問題」。


「我已經做了我能做的全部」。當文翠珊終於宣布辭去英國保守黨黨首及首相職務的時候,她如此總結自己短短的三年首相生涯。 攝:Daniel Leal-Olivas/AFP/Getty Images
「我已經做了我能做的全部」。當文翠珊終於宣布辭去英國保守黨黨首及首相職務的時候,她如此總結自己短短的三年首相生涯。 攝:Daniel Leal-Olivas/AFP/Getty Images

「我已經做了我能做的全部」。當文翠珊(Theresa May,德蕾莎·梅伊)終於宣布辭去英國保守黨黨魁及首相職務的時候,她如此總結自己短短的三年首相生涯。言及在英國脱歐過程中承受的內閣反目、政治齟齬,言及對英國的熱愛和信心,文翠珊在發言的最後不禁哽咽。

這並不能為她在英國選民和兩黨內挽回自己的形象。她不像是能夠帶領英國走出脱歐泥潭的政治家;保守黨温和派對於她沒有能力落實脱歐協議感到失望,在她的任期中有三名保守黨員退黨加入「獨立黨團」,還有一名則在攻擊了保守黨將黨派利益置於國家利益之上後退黨。工黨中,郝爾賓(Jeremy Corbyn,柯爾賓)自然是老對頭,但即便是工黨的温和派也更想和自由民主黨一起推動二次公投,而不是繼續和文翠珊進行沒有希望的政治合作。輿論界對文翠珊口誅筆伐,歷數她三年來執政的過失。許多聲音將英國現在所處的困境歸咎於文翠珊的戀權、無能、固執。

在兩年前,一切都不是這樣的。文翠珊意氣風發,帶領着保守黨喊出了「沒有協議也比壞協議更好」的口號。保守黨的各派似乎都團結在了文翠珊的身後,積極應對脱歐困局。文翠珊拿出了不算糟糕的經濟成就,她的財政大臣夏文達(Philip Hammond,韓蒙德)每一次和工黨辯論時都強調保守黨政府吸引投資實現了經濟增長。 但這一切都不能阻止文翠珊的黯然離場。

執政風格:文翠珊的致命弱點

乍看起來,文翠珊的黯然離場中,罪魁當屬她在2017年倉促進行的議會選舉。由於2015年大選後保守黨在下議院的650席中僅佔有330席的微弱多數,從而難以確保調和黨內的軟硬脱歐派分歧。為了避免議會掣肘,文翠珊打算利用郝爾賓執掌工黨後工黨內鬥不斷、郝爾賓和工黨支持率在民調中屢創新低、工黨和自由黨互相競爭留歐派票倉的機會,推動重新大選。那時,民調機構預測保守黨將擁有超過100席的多數優勢。看起來,只要這次大選結束,脱歐的進程將完全被掌握在保守黨手中。

但文翠珊自身是一個勤於政事、長於政務的官僚型政治家,而不是擅長競爭性選舉的魅力型人物。這個缺陷由此放大。她在競選過程中使人感到沉悶而缺乏活力,保守黨的競選政綱更是因為涉及到削減對老年人的醫療開支等問題而激起了選民憤怒——畢竟老年人可是保守黨的一大重要票倉。在這個問題上,文翠珊最終不得不玩了一個「U-turn」,全盤推翻了自己曾經提出的綱領。這樣的反覆和易變、脱歐議題不斷發酵、郝爾賓極富動員力的綱領,高漲的年輕人投票率,留歐派策略性地棄保投票……這一切結合在一起,使得文翠珊在她上任短短一年後就變成了一隻跛腳鴨:保守黨在2017年選舉中失去了下院多數,依靠北愛爾蘭民主聯合黨的支持協議才能繼續執政。從這一刻開始,保守黨獨自主導脱歐議程的能力丟失了。

直觀上說,這是文翠珊在個人決策層面要為現在英國面對的脱歐困局負擔最大責任的地方。保守黨失去議會多數之後,一發不可收拾的情形彷彿順理成章。民主聯合黨獲得了在脱歐議題上的「否決權」,並且把《貝爾法斯特協議》(Good Friday Agreement)以來局勢已經平緩下來的北愛爾蘭問題重新拖回到英國政壇——畢竟,在民主聯合黨決定支持保守黨的時候,愛爾蘭已經因為醜聞問題而接近一年沒能成功在新芬黨和民主聯合黨中實現妥協達成一個聯合政府了。更致命的是,當保守黨無法獨力掌握脱歐進程之後,保守黨中的硬脱歐派和留歐派分歧再現,並且給了文翠珊越來越大的壓力。

2018年7月9日,硬脱歐派領袖、外交大臣鮑里斯·約翰遜(圖)和脱歐派內閣成員集體辭職,給首相製造了巨大的政治壓力。

2018年7月9日,硬脱歐派領袖、外交大臣鮑里斯·約翰遜(圖)和脱歐派內閣成員集體辭職,給首相製造了巨大的政治壓力。攝:Tolga Akmen/AFP/Getty Images

文翠珊個人獨斷而不願意讓脱歐派同僚分享脱歐談判、內閣獨自決策而拒絕議會參與脱歐談判的執政風格自然激化了政府和議會之間的矛盾,但是保守黨內決不妥協的硬脱歐派、工黨拒絕在保守黨不接受關税同盟的前提下和保守黨合作的郝爾賓,與英國政壇普遍瀰漫着的對歐談判樂觀情緒都導致脱歐談判步步進入了失控狀態。議會通過法案,要求最終的脱歐方案必須得到議會批准,硬脱歐派開始擔心文翠珊領導下的英國政府對布魯塞爾過度妥協,導致脱歐成為一場泡影。2018年7月9日,硬脱歐派領袖、外交大臣鮑里斯·約翰遜和脱歐部長戴德偉(David Davis,大衛·戴維斯)等脱歐派內閣成員集體辭職,給文翠珊製造了巨大的政治壓力。文翠珊選擇拒絕辭職,繼續堅持留在首相職務上,以期成功談成脱歐協議。然而,隨着脱歐協議接近達成,英國議會中的猜測也越來越多。種種跡象都顯示文翠珊和歐盟達成的方案將極不利於硬脱歐派的關鍵訴求,包括徹底實現邊界控制、不用再承擔歐盟的監管義務等。

更致命的是,由於《貝爾法斯特協議》,和歐盟成員國均具備的對脱歐協議的一票否決權,愛爾蘭將不會接受在南北愛之間產生「硬邊界」。為了避免「硬邊界」,歐盟一定要求在脱歐協議中加入所謂的「backstop」條款,亦即在脱歐之後,北愛和愛爾蘭之間仍不產生硬邊界,直至雙方達成妥善結果。北愛爾蘭民主聯合黨擔心這會導致北愛最終和英國成為兩個關税區,從而實質上人為割裂英國和北愛,而硬脱歐派則認為backstop條款會使英國將永遠無法真正脱離歐盟,畢竟在不列顛本島和愛爾蘭之間設立硬邊界也是一件不可想像的事情。雙方一拍即合,在下院中聯手反對,導致文翠珊和歐盟達成的協議連續三次被下院否決。到了此時,英國政府和議會在脱歐問題上已經接近「功能失調」了。

然而這還不是文翠珊面對的亂局的全部。2018年12月,在她挺過保守黨內部不信任動議後,本來已經為自己贏得了一年時間(根據保守黨章程,一年內不得再次對黨魁發起挑戰)。但是首相位置的穩固並沒有改善議會內部的環境。由於脱歐協議料難達成,文翠珊不得不要求議會對不同的、包括硬脱歐、關税同盟、二次公投等在內的八個選項進行指示性投票,以了解議會的意願。意料之外但又情理之中的是,這八個選項全部被否決,而脱歐留給英國的時間越來越短。文翠珊不得不請求歐盟兩次延長英國的脱歐時限,這又加劇了硬脱歐派的憤怒和英國政界對於文翠珊能力的不信任。當文翠珊打算以二次公投的可能性等為條件和工黨妥協的時候,保守黨硬脱歐派終於忍無可忍。利雅華(Andrea Leadsom,安德莉亞·李德森)為首的最後一批硬脱歐派宣布辭職,保守黨員醖釀修改保守黨章程來彈劾首相,而不堪重壓的文翠珊終於放棄了首相位置。

有了這樣的歷程,無怪乎保守黨和工黨都批評文翠珊的能力和執政風格,批判文翠珊「戀權誤國」。如果文翠珊沒有舉行選舉,如果文翠珊沒有搖擺不定,如果文翠珊和議會能更多合作,如果文翠珊可以堅持「無協議好過壞協議」,如果文翠珊可以動員起支持脱歐的選民……這給了保守黨硬脱歐派不切實際的幻想:如果沒有文翠珊,英國早就離開了這一泥潭,可以快刀斬亂麻地解決脱歐問題……

但這是一個幻想。

不誇張地說,因為脱歐議題,英國實質性處於一場漫長但低烈度的憲政危機之中。文翠珊對這一危機的誕生有所貢獻,她的個人品質對於能否解決這一危機卻並無本質作用。而這場危機的開端,還是2016年那一次輕率的公投。

從公投開始的憲政危機

英國固然沒有成文憲法,這不意味着英國沒有可以被當做憲法來實施的憲法慣例。但由於憲法慣例非明確,使英國更容易產生具有憲政危機性質的政治困局。「紳士們的協調」也好,英國的「共識政治和妥協政治慣例」也罷,很多次這樣的危機只是被政壇最終的妥協而掩蓋。但是在這次脱歐公投中,憲政危機的陰影卻揮之不去。

且不論英國主權屬於議會,而不屬於人民這樣的老調長談,2016年公投的選項設置本身就極不合理。公投只能有少量的選擇選項,議程設置的權力則完全不在投票者手中。因此,很多時候公投只宜對已經成文的法律或條約做是/否的二元選擇,才最能明晰地表現選民的民意。舉例而言,如果是一個非歐盟國家是否公投加入歐盟,那麼若選擇是,意味着對現狀做出改變,而如何改變現狀是明確的:那就是接受歐盟的相關條款和條約。而若選擇否,則只是維持現狀。無論選擇哪一個選項,民意都給出了直接的、明確的做法和選擇。

但是對於脱歐公投來說,如果選擇留歐,自然是維持現狀,可如果選擇脱歐,究竟是意味着以什麼樣的方式、什麼樣的條約來退歐?民意沒有給出明確地回答,只給出了一個「需要行動來實現」的方向,而對於這一方向究竟如何被具體化地操作落實,卻毫無指示。

這給了硬脱歐派和軟脱歐派各自進行解讀的空間,事實上,硬脱歐派指責軟脱歐派背叛了民意是沒有道理的:民意只是以微弱優勢支持脱歐,卻並非是都支持「硬脱歐」,硬脱歐派又何以能夠宣稱民意的主流是要求採取脱歐中的特定形式「硬脱歐」呢?而對於軟脱歐和留歐派而言,民意卻又支持「脱歐」,任何不徹底的脱歐就可能被指責「名不正言不順」。而由於政壇主流政客們不敢質疑這一次脱歐公投設置的合理性問題,也沒有探討一場52%比48%的公投究竟在何種程度上代表了神聖不可侵犯的民意,事實上使得英國的政策空間受到了嚴重限制。

憲政危機的起源一般都是一場「不可解的問題」,而脱歐議題正是英國的這一個「不可解的問題」。

憲政危機的起源一般都是一場「不可解的問題」,而脱歐議題正是英國的這一個「不可解的問題」。攝:Mike Kemp/In Pictures via Getty Images

脱歐公投只是這一場憲政危機序幕的第一步,而後發生的一切更是讓危機越演越烈。根據政治學家胡安·林茨(Juan José Linz)對民主崩潰理論的討論,憲政危機的起源一般都是一場「不可解的問題」(unsolvable problem),而脱歐議題正是英國的「不可解的問題」。英國被撕裂成了兩半,而在保守黨和工黨內部,同樣也被徹底撕裂。脱歐公投的小比分不僅沒能平息這場在英國持續了超過十年的爭議,反倒是加劇了社會撕裂。保守黨內沒能一心一意尋求脱歐,工黨內部也沒能一心一意選擇留歐。對於保守黨來說,對安全、主權和邊界控制的追求和其對商業利益的保護是矛盾的;對工黨來說,其區域合作、多邊主義、移民、歐洲一體化等議題上的左翼立場在一定程度上也和對工業工人的保護產生了衝突。在全球化議題下,傳統的左翼和右翼意識形態受到巨大壓力,幾至於在邏輯上無法自洽:硬脱歐派想要資本自由流動,卻懷疑人口自由流動;左翼對資本自由流動,即所謂資本全球化持否定態度,卻又在移民和歐洲一體化的其他議題上立場相對温和。這種左右翼傳統政黨受到壓力的局面在歐洲各個國家都很常見,卻在英國因為脱歐公投而被加劇。

面對脱歐這樣一個「不可解的問題」,文翠珊選擇重新大選,未必是一個完全錯誤的決定。在重新大選之前,保守黨在下議院僅比半數325席多出5個席位,這樣的微弱優勢在面對保守黨內部的脱歐分歧時同樣會徹底暴露。在議會制國家,面對這樣不可解的政治危機,政府首腦優先的選擇自然是尋求重新大選。重新大選的結果固然和文翠珊競選無方有關,但保守黨從選戰開始時遙遙領先的民調優勢,到最後意外迎來一個懸置議會,這樣大的差距絕難歸咎於文翠珊一人之身,倒更應該歸咎英國民意本身的分裂,和政府對於脱歐問題的束手無策。但是當文翠珊一口一個要給英國帶來「好」脱歐協議,卻又說不出這個協議到底應該是什麼樣子的時候,這到底是文翠珊的無能,還是破碎的英國政壇和與歐盟初步談判試探的事實已經證明了根本不可能帶來一個「好的協議」呢?

在此之後,英國政壇開始一路走向失控,實質上的憲政危機也越演越烈。議會和內閣爭搶脱歐主導權,卻又都不能真正主導脱歐進程,結果是議會只能一次又一次否決文翠珊的提案。文翠珊拒絕和內閣及同僚合作固然是加劇這一局面的原因,但是就議會對八種可能借故進行指示性投票,結果全數未能通過的結果來看,事實上英國議會究竟想要什麼樣的脱歐,也沒有共識,更難以形成一個絕對多數。即便讓議會參與脱歐進程談判,又能夠給文翠珊帶來什麼不同的結局呢?仍然是如前所述,由於脱歐公投給議會提供的不是明確的選項,產生現在的分歧毫不奇怪。

所謂的「紳士們的妥協」,在如今的英國議會也徹底失去了用武之地。雖然跨兩黨的政治家們曾經努力尋求妥協方案,最終所有的妥協方案卻都一一失敗。責任退出成為了英國政壇的常態,在必不可免的脱歐期限之前,議會議員們一次次用各種沒有強制力的「指示性投票」來表達自己的態度和立場,卻既不能立法從政府手中徹底取得主導權,也不接受將主導權完全授予政府。在一次又一次的拖延中,議會甚至進行了比含義不明的脱歐公投更加荒謬的投票:議會議員們投票支持了一項「反對無協議脱歐」的決議,然而議會的決議可以阻止政府做什麼,卻又如何能夠反對一件什麼都不做就會自然而然發生的事情呢?

在這樣的亂局下,文翠珊無能為力,選擇了黯然離場。而在文翠珊離場的時候,英國已經到了保守黨寧可修改規則也要發起彈劾,議會議長罕見地頻繁動用規則干涉議會議程,脱歐議題主導權則根本不知道被掌握在哪一方手裏的情形。文翠珊留下的,是沒有共識的工黨和保守黨,是破碎的英國政壇,是在歐洲議會選舉中總共拿走了超過六成選票的自由民主黨、綠黨和法拉奇(法拉吉)新組建的脱歐黨,是種種民調中全面崩盤的保守黨和工黨。

新首相將面對更深危機

然而這場危機還沒有結束,在文翠珊退出以後,緊接着的就是保守黨的黨魁選舉。

這場選舉不會終結保守黨內的分裂,也不會給英國政界帶來一個有效的解決方案。恰恰相反,黨魁選舉很可能是危機進一步深化的序曲。

根據保守黨選舉規則,參選黨魁者需要得到8名下院保守黨議員提名。此後,舉行若干輪議員投票,其中第一輪投票中得票最少或得到議員投票不足下院保守黨總議員數5%的候選人將被清除;第二輪中得票最少,或得票不足下議院保守黨總議員數10%的候選人,將被清除。第三輪開始,每輪淘汰得票最少的候選人,直至最終只剩下兩名候選人。接下來,將由普通保守黨黨員從這二人中票選一名成員作為保守黨黨魁。

然而這場危機還沒有結束,在文翠珊退出以後,緊接着的就是保守黨的黨魁選舉。圖為眾候選人出席電視辯論節目。

然而這場危機還沒有結束,在文翠珊退出以後,緊接着的就是保守黨的黨魁選舉。圖為眾候選人出席電視辯論節目。攝:Jeff Overs/BBC via Getty Images

這一投票規則意味着硬脱歐派至少會進入保守黨黨員投票。而由於保守黨黨員結構性地更加強硬和保守,硬脱歐派很可能最終勝出。而想要將硬脱歐派,尤其是其領袖約翰遜擋在最後一輪外,則需要議員們選出兩名軟脱歐派,這可謂是難上加難。讓局勢更加混亂的是,保守黨內竟然湧現了超過十名競選者。在提名結束後,確定擁有參選資格的人正好有10人,其中的熱門人選無外乎前外交大臣、脱歐派領袖鮑里斯·約翰遜(鮑里斯·強生);環境大臣、支持文翠珊的協議的脱歐派要員高文浩(Michael Gove,麥可·戈夫);以及被視為文翠珊的繼承人的外交大臣侯俊偉(Jeremy Hunt,傑瑞米·杭特);為了抗議文翠珊的脱歐協議而從內閣辭職的硬脱歐派要員藍韜文(Dominic Raab)等人。

值得注意的是,每一個參加保守黨選舉的人都在脱歐問題上調門轉硬。選舉混戰之中,參選者們為了取悅核心選民,不斷拿出可能製造新的黨內分歧的許諾:藍韜文和約翰遜都堅稱會不惜代價將英國帶出歐盟,哪怕沒有協議。撕裂保守黨的政治許諾甚至延續到了其他領域——約翰遜和藍韜文都承諾減税,而這引發了屬於財政鷹派的財長夏文達的警告,他要求黨魁候選人必須做出承諾,以在財政赤字問題上堅持保守黨的原則,使財政赤字不得超過GDP的2%。在這種選舉氛圍中,保守黨硬脱歐派對歐盟不切實際的設想仍然繼續着,鮑里斯·約翰遜和高文浩都堅稱他們能夠重新和歐盟談出協議,雖然這一點上,歐盟委員會主席容克和談判代表巴尼耶已經否定了半年之久——這正如硬脱歐派在3月份還幻想早在1月份就流產的「馬特豪斯妥協案」能夠被歐盟重新考慮一樣。

目前為止,黨魁選舉的結果不出所料。經過數輪投票,最終兩位等待保守黨黨員投票的人選,分別是約翰遜和侯俊偉,而約翰遜的歡迎率使得他很可能在保守黨黨員中獲得多數支持,並且最終實現硬脱歐派的夙願:他們的「自己人」將控制唐寧街十號。花費了整整一年時間挫敗文翠珊的全部努力的他們,要親自實現他們夢寐以求的硬脱歐了。

但這不會是亂局的終結。約翰遜如果成為首相,也只會是承受文翠珊曾經承受過的痛苦。保守黨在下議院沒有真正的多數,幾名議員的叛變就會導致政府倒台。而現在文翠珊政府的二號人物、財長夏文達已經明確表態,如果鮑里斯·約翰遜要在10月底將英國無協議帶離歐盟,他「不排除」支持對約翰遜政府的不信任案。據報導,在保守黨內願意採取這一行動的議員數量可能會有60人之多——事實上,哪怕這個數字減一個零,恐怕都會意味着硬脱歐主張者的政府會在成功帶領英國硬脱歐後倒台。約翰遜相比文翠珊更具有人格魅力也更能夠煽動選民的支持,但約翰遜不是魔術師。他無法在下院變出一個能夠支持硬脱歐的多數,也不可能促使歐盟同意和他重新談判。如果約翰遜堅持硬脱歐,那麼他的政府可能垮台。而如果約翰遜改弦更張選擇繼續拖延,他無非是成為下一個文翠珊。

到那時,這場憲政危機會達到頂峰:英國可能不僅不知道該如何解決這一議題,甚至無法選出一個政府。重新大選的話,根據當前的民調,保守黨、脱歐黨、工黨和自由民主黨都在兩成支持率左右。脱歐議題的分歧很可能導致在選舉後在議會無法組閣,在脱歐方案上無法達成共識。雖然郝爾賓在已經宣布工黨考慮支持二次公投,但即便是二次公投,引發的撕裂也同樣可能繼續製造無窮無盡的麻煩。在體制性、結構性的政治危機面前,任何的個人能力和執政風格,也許都只是杯水車薪,並最終於事無補。只有一點是可以確定的:英國的國家利益,和英國選民的利益,都在這一場危機中不斷受到損害和侵蝕。這場危機只要繼續,英國就永遠沒有可能跳出脱歐的議題。而如果英國能夠成功跳出脱歐議題,這場危機本身就不會發生了。

「解鈴還須繫鈴人」,只不過現在的英國,連鈴究竟為誰又為何而系,都搖擺不定了。

(甄希,社會自由主義者。愛好政治國際政治、哲學與社會科學)

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