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莫迪時代的印度民主:孟買貧民窟裏的選票,能改變命運嗎?

國際大都市孟買的「低端人口」生活在變差,莫迪依然是他們的希望。


2019年5月9日,印度人民黨支持者到阿拉哈巴德參加一個選舉造勢大會,等候競逐連任的首相莫迪發表講話。 攝:Sanjay Kanojia/AFP/Getty Images
2019年5月9日,印度人民黨支持者到阿拉哈巴德參加一個選舉造勢大會,等候競逐連任的首相莫迪發表講話。 攝:Sanjay Kanojia/AFP/Getty Images

2017年12月26日下午,孟買城北的普格拉(Hans Bhugra)路上,四名婦女因試圖阻止房屋被市政府拆除而被捕。其中一人是恰雅·塔古爾(Chhaya Thakur)。當一群女警陪着市政官員出現時,她大女兒正在上班,只有小女兒陪着她。推土機掀翻了鐵皮屋頂,婦女和兒童們哭嚎着懇求政府至少應該允許他們搶救他們的財物。她們的抗議無人理睬,反而因此被送入警局。

塔古爾的小女兒至今仍並不知道她的母親被捕過,她也不知道,她的母親在一個塑料袋裏藏了 7 萬印度盧比現金(約合 7900 港幣)。塔古爾在拆遷前 10 天,把街上的另一所房子賣了,這些錢是賣房所得的一部分。跟她們的大部分家居用品一樣,這筆錢也沒了。 「我們只搶救出了電視機和冰箱」,塔古爾說。日落時分,警察局允許塔古爾離開,當她回到住的街區時,附近已經沒有任何還立着的東西了。沿着繁忙的道路整整一公里,緊靠着君悅酒店的所有 250 間房屋已經夷為平地。搶救出的家庭財物到處擺放着,人們擠在一起,為失去家園而哀痛。

塔古爾和她的兩個女兒一個外孫留在瓦礫中,露天睡了五個晚上。那之後,他們設法在兩公里外租到了一棟房子,這座房子隱藏在蜿蜒而狹窄的小巷中,曬不到太陽。六個月後,普格拉路上出現了一列粗壯高大的混凝土柱,它們伸向天空,支撐着地鐵線路。曾經的繁榮社區不見了。取代它們的是混凝土和一條新增的超車道。

塔古爾是印度各種邊緣人群的一員。像她這樣的人,提供了讓城市茁壯成長所需的廉價勞動力。許多生活在普格拉路上的女性都以做家傭為生,而男性則到處打零工。但他們的生計和擔憂被主流敘事和政治話語一把推開:像孟買這樣人口稠密的城市,城市基礎設施是政黨在選舉前畫出的大餅——最終,商業利益壓倒底層人的所有基本權利。

2014 年,印度人民黨的總理納倫德拉·莫迪上台,他在選戰中承諾改善經濟和生活條件。他打敗了印度國民大會黨(以下簡稱國大黨),後者已執政兩屆,陷入各種腐敗醜聞。在莫迪擔任古吉拉特邦首席部長期間,他創造了經濟發展的「古吉拉特模式」。所有這些因素,包括推動原教旨主義的印度教國家、反對世俗主義的言論,幫助印度人民黨在選舉中獲得了壓倒性的多數,讓莫迪在2014年成為總理。

在 2019 年的 4 月至 5 月間,9 億印度人投票選出了一個新的政府。這場選舉分為七個階段,在 100 萬個投票站,8048 名候選人爭奪印度議會人民院(下議院)的 543 個席位。過去的五年,莫迪政府帶來了幻滅感——廢鈔令打擊了經濟,失業率升高,族群衝突變得嚴重,穆斯林和賤民因為被懷疑私藏牛肉而被暴民處以死刑。但是,正在更新的大選點票顯示,莫迪的印度人民黨拿下了議會半數席位,且很可能超越上屆的席位數,直逼300席。

貧民窟居民被印度人民黨聘用製做選舉旗幟。

貧民窟居民被印度人民黨聘用製做選舉旗幟。攝:Stringer/NurPhoto via Getty Images

印度夢與都市夢

2014年選戰時,印度的城市化正值高峰。「智慧城市化」是印度人民黨的一項重要承諾。城市化無疑是重要議題。從數據看,印度的城市人口預計將在 2031 年達到 6 億,而 2011 年,這個數字是 3.77 億,這意味着二十年內將增長40%。而在孟買,城市人口從 1990 年代的 990 萬變成了如今的 1800 萬——還不算周邊的「大孟買」地區。不斷增長的城市人口需要最低收入的保障,需要更好的公共基礎設施、經濟適用房和就業機會。

在印度人民黨 2014 年的競選綱領中,城市是「高增長中心」。他們要迎合不斷增長的「新中產階級」 ——那些從貧困中崛起,不斷擴張個人願景與購買力的人。

上台後,印度人民黨宣布了六項全國性的城市住房計劃,耗資 56 億美元。莫迪更是宣布,將在 2022 年前讓每個公民都有住房。「智慧城市化」也將同步城市減貧。新的城市更新項目旨在通過技術和數據驅動的解決方案,比如電子服務,城市固體垃圾和廢水的智能處理,智能停車和節能建築,以提高生活質量,促進投資和經濟增長。

批評者認為,這個城市更新計劃只提供片面的解決方案,而不是將城市視為一個公共服務相互整合的巨大又複雜的生態系統。

此外,智慧城市化,比如貧民窟改造或運輸系統改善,需要更長時間才能見效。因此,現在的計劃只不過是印度人民黨的一項政績工程,只不過是將城市發展為一堆「智能飛地」。更不用說,因為各種各樣的因素,城市基礎設施項目已經停滯不前數十年了。

真正的發展不是來自政黨,而是來自人們的動員,這會促使各個政黨調整其政綱併為之努力。

令人驚訝的是,直到 2018 年 4 月,智慧城市計劃中的撥款只使用了1.8% ——即 15 億美元中的 2800 萬美元。經濟適用房計劃一直停滯不前。政府則沒有按承諾在 2019 年 3 月前在農村地區建造 1000 萬套房屋,這一數字中的 40% 尚無下文。在計劃為城市貧民建造的 1020 萬個住房單位中,只有 18% 實際建成。有些邦的比例更是低於這些數字。

在孟買倡導貧民窟住房權益的活動家比拉爾汗(Bilal Khan)說:「智慧城市計劃採用自上而下的方式,導致改善城市生活和民主過程相脱離。政府現在宣布的計劃,看起來將把窮人排除在外。」

非政府組織住房和土地權利網絡( Housing and Land Rights Network, HLRN)的一份報告揭示了一個關鍵數據:智慧城市使命旨在使 9950 萬人受益,佔印度總人口的 8%,或城市人口的 22%。

2019年5月23日,印度孟買的一個印度人民黨選舉活動,一名支持者穿上印有競逐連任的印度首相穆迪的頭像的衣服參加集會。

2019年5月23日,印度孟買的一個印度人民黨選舉活動,一名支持者穿上印有競逐連任的印度首相穆迪的頭像的衣服參加集會。攝:Dhiraj Singh/Bloomberg via Getty Images

貧民窟裏的選舉政治

孟買,這座一切皆有可能的城市、夢想之城、矛盾之城 ,它的基礎設施問題尤為複雜。孟買沒有參與智慧城市的競爭,因為在這項計劃中,中央政府任命的首席執行官,具有執行計劃的絕對行政權力,可能會破壞孟買市政機構的現有計劃,從而削弱其權力。

在孟買,大孟買市政局( Municipal Corporation of Greater Mumbai, MCGM)是印度最富有的市政機構——其預算超過印度一些較小的州邦。但是,他們糟糕的預算分配能力,引發了眾怒。每年,市政局的預算的很大一部分都用於固體廢物管理和排水設施,以防止雨季中的水澇。然而,雨季的一場小雨都能使這座城市陷入停滯。兩年前,一位著名的腸胃病專家阿姆蘭布卡(Deepak Amrapurkar)醫生在齊膝深的水中落入一處下水渠,幾天後,在離他失蹤處不遠的排水管中發現了他已經部分腐爛的屍體。

「孟買是現代智慧城市的一個可悲標誌」,政治分析家瓦尼塔·德斯穆克(Vinita Deshmukh)對我說,他做了二十年記者。 「孟買有摩天大樓,沿海的土地現在被開發成了一條漂亮的道路,但都和普通人沒有什麼關係。這座城市曾經擁有最好的公共交通系統,但現在這個系統也在崩潰。由於建築商、政客,官僚和承包商之間的骯髒勾結,人們住在像鴿子籠一樣的空間裏。無論哪個政黨上台,都沒有什麼變化。」

在孟買,選舉民主沒有轉化為城市治理。

在孟買生長出的政治力量,是「濕婆軍黨」(Shiv Sena)。1960年代,它通過宣傳「土地之子」(孟買馬拉塔人的本土主義)而壯大。它攻擊孟買的國際化成分。畢竟,這個城市由幾個世紀以來從印度各地遷移過來的不同社區所組成。德斯穆克將「濕婆軍黨」的崛起歸功於他們的基層組織能力。然而,濕婆軍黨慢慢開始靠邊站——即使身份政治被激化,即使濕婆軍煽動了憤怒的、失業的馬拉塔本地人去攻擊那些主要來自印度北部的出租車司機,商業力量最終還是勝利了。

近年來,濕婆軍黨把注意力轉向了印度教徒的極右翼原教旨主義「印度教特性」(Hindutva),並與印度人民黨結成同盟。除了中間短暫的國大黨掌權之外,濕婆軍黨和印度人民黨的政治聯盟持續執政了40年。在孟買市政局中,濕婆軍黨從1970年代開始一直佔據主導,但在2017年馬失前蹄:在市政局的地方選舉中,濕婆軍黨僅以微弱的優勢獲勝,印度人民黨緊隨其後。

「印度人民黨在2014年的孟買市政局選舉中加入了競爭。人們認為莫迪才是重要人物,而不是濕婆軍黨。後者只有本地人支持。對於今天的孟買人來說,印度人民黨看起來更加合適,他們對國家的看法格局更大」,德斯穆克解釋說。2017年,在市政局的選舉中失敗後,濕婆軍黨脱離了與印度人民黨的同盟,但在2019年的大選前,雙方又回到了一起。 「雙方都需要彼此。」

以結果論,市政局的掌舵者是一群笨拙的人,孟買的基礎設施仍然混亂。貧民窟居民首當其衝。他們缺少混凝土屋頂,缺少飲用水,缺少廁所和封閉排水溝。每一處棚屋至少密集住着20個這樣的家庭。印度約有 315 萬人,也就是 5%的家庭,居住在貧民窟裏。其中大部分貧民窟都是在政府土地上搭建的,這些擁擠的環境為多種疾病的傳播提供了便利。塔古爾曾經的家就是這樣。她們花了好幾年才得到供水。排水溝大多敞開着。

孟買以房價過高臭名昭著:2019 年的奈特弗蘭克(Knight Frank)財富報告指出,在孟買,100 萬美元只能買到 100 平方米的房子,相當於每平方英尺930美元。因此,任何住房計劃下的經濟適用房,都會坐落在遠離城區的衞星市鎮。塔古爾認為自己很幸運,因為她能找到一個距離住了三十年的老房子不遠的地方,但是她的鄰居們則不得不搬到10公里以外的地方,以找到符合他們預算的貧民窟住宅或公寓房間。

城市規劃理論教師印多爾瓦拉(Hussain Indorewala)告訴我,孟買近75%只有一個房間的屋子裏都居住着不止一個家庭。 「2011 年的人口普查表明,孟買有 42%的房屋算做貧民窟,居住在貧民窟中的人口比例也大致相同。然而,統計忽略了一點:2001 年的人口普查顯示,當時貧民窟人口占總人口的 52%,而到今天,貧民窟居民也沒有減少。」

這是否意味着,像塔古爾這樣的,流離失所而且數量巨大的貧民窟居民,會對選舉結果產生重大影響,從而逼迫城市改變基礎設施施政呢?

並非如此。 「不同選舉的投票計算方法不同。在地方選舉期間,本地社區服務的好壞對選舉的影響往往更大。而在全國大選中,人們考慮更大的問題。因此,選民在地方和全國選舉中傾向於以不同的方式思考並相應投票」,印多爾瓦拉解釋說。

而且,孟買常常把人們的參與式行動排除在外。智能城市模式設立首席執行官或一個貧民窟發展管理局,也即印多爾瓦拉所說的邦內機構,這類實體和投票無關。 孟買市政局的任務是和這些機構協調。在這些機構面前,市政局的影響力很小。塔塔社會科學研究所(TISS)城市規劃、政策與治理中心主席品迪(Amita Bhide)說: 「市政局的委員不經由選舉產生的官僚,這就是為什麼在孟買,選舉民主沒有轉化為城市治理。這也解釋了為什麼不同政黨在各種基礎設施項目中幾乎沒有差別。」

毒氣與選舉

那些被迫遷出家園的人,以後會怎麼樣?

僅僅在2017年,孟買就在各地清拆了近2萬套住房。孟買有近 5500 名被遷出貧民窟的居民被遷到了市郊的馬胡爾(Mahul)區。在這裏,72 座 7 層大樓被用來給這數千名曾經居住在貧民窟,後來為各種基礎設施項目讓了路的城市貧民「再定居」。

2013 年,第一批居民來到馬胡爾。從那時起,各年齡段都有人生病。迄今為止已經有 25 人病死。馬胡爾的公寓樓遠離城市。政府提供公共交通和其他設施,比如學校和醫院。但是,它距離最近的火車站也有 7 公里。前往火車站的公共汽車班次不定,在高峰時段,通勤可能需要花上一個小時。這個區域還靠近兩個煉油廠,中間毫無緩衝區域。開車穿過這一區域,公寓樓就像是一大堆火柴盒,附近幾個煙囱的白色濃煙常常掩蓋了景色。馬哈拉施特拉邦污染控制委員會(MPCB)的一份報告發現,這一區域的鎳和苯並芘化合物,以及揮發性有機物的濃度,超過了准許水平。

旨在加快處理與環境有關的案件的國家綠色法庭(The National Green Tribunal)聽取了居民對這些化工企業提起的訴訟。居民們稱,病人的症狀都很相似。這次訴訟之後,211 名租戶到孟買高等法院請願,他們希望將馬胡爾宣布為不適宜居住的區域。

最近,法院下令孟買的市政機構給每個被拆遷的租戶一筆固定的租金補貼,直到他們找到合適的替代住房。 但是,由政黨主導的市政機構只有在他們想要選票時才能來拜訪居民。一直積極幫助居民參與孟買高等法院訴訟的比拉爾汗說,「更具諷刺意味的是,馬胡爾的居民甚至被剝奪了他們的民主投票權。在他們以前居住過的地方以及馬胡爾,選民名單中不見了1,600人的名字。」

莫迪宣布將在2022年前為讓每個公民都有住房。「智慧城市化」也將作為一個城市減貧的機會。

莫迪宣布將在2022年前為讓每個公民都有住房。「智慧城市化」也將作為一個城市減貧的機會。攝:Indranil Mukherjee/AFP/Getty Images

基礎設施私有化

不同機構缺乏協調,還體現在孟買的交通上。孟買今天的繁榮,與它的市郊鐵路網絡和公共汽車線路息息相關——由中央政府運營的近 2400 列次火車每天運送7 50 萬乘客;市政局運營的 3400 輛「BEST」巴士則組成了公交系統。近年來,由於地鐵系統的建設,孟買的交通已經轉變了重點,走向了一種公私合營(PPP)的模式。

印多爾瓦拉解釋說:「邦政府是建設地鐵的一方,但它認為公交系統是和地鐵搶乘客的競爭對手。他們提出建議是讓『BEST』公交車改為承包經營,並且設立不會與地鐵路線競爭的支線公交車。也就是說,公共交通系統被視為私人交通系統的競品。公共交通被視為只是窮人在用的東西。所以,孟買的交通系統已經被劃分階層了——為小汽車提供專門的設施,為中產階級提供地鐵,『BEST』公共汽車和市郊列車留給窮人。這是一個系統戰。」

孟買海灣上的 5.6 公里長的班德拉-沃裏跨海大橋(Bandra-Worli sealink)標榜「只允許小汽車通行」,這意味着標誌性的孟買紅色「BEST」巴士、摩托車、自行車、機動三輪車和行人都不能實用。它的通行量只有 2010 年開通時預期的三分之一,而成本則是計劃的4倍。孟買街道上的汽車數量不斷增加,但跨海大橋並沒有緩解交通問題。 「我們以為這些項目是用來解決交通問題的,而其實並非如此」,印多爾瓦拉解釋說,「與此相同,計劃中的孟買的沿海公路,其實是一個房地產項目,因為它將增加沿線土地價值,因為它也是一項只供小轎車實用的基礎設施。」

莫迪政府對印度基礎設施的雄心壯志,幾乎都是這樣的模式:讓私營部門從中受益,與此同時,公共服務則落在後面。

即使孟買是這樣一個專注於商業收益的城市,印多爾瓦拉對印度的民主仍然樂觀。 「政黨傾向於回應人民的要求,這取決於人們如何表達並組織起來。真正的發展不是來自政黨,而是來自人們的動員,這會促使各個政黨調整其政綱併為之努力。如果能夠有一場要求城市貧民窟升級的群眾運動,並且貧民窟居民們強烈參與進來,那肯定會產生影響。基層發生的事情會影響政黨的議程。」印多爾瓦拉說。

塔古爾也轉向了莫迪,她說:「這些年來,我都投票給『手黨』(國大黨的選舉標誌是一隻手),但是他們做什麼了?自從我15歲結婚以來就住的28年的房子,仍然被拆了。沒有人來幫助我們。」莫迪會是她的新希望嗎?

(原文為英文,翻譯:布犁)

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