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張育軒:美國伊朗對峙,第三次波斯灣戰爭會擦槍走火嗎?

航母部署,撤離人員,美國和伊朗是準備開戰,或是混亂中的情報誤判?


2018年5月11日,伊朗人在伊朗首都德黑蘭的示威活動中焚燒了一面美國國旗。 攝:Stringer/AFP via Getty Images
2018年5月11日,伊朗人在伊朗首都德黑蘭的示威活動中焚燒了一面美國國旗。 攝:Stringer/AFP via Getty Images

5 月 5 日週日,美國國家安全顧問波頓(John Robert Bolton)突然宣布派遣「林肯號」航母打擊群到波斯灣,因為「有情報顯示伊朗可能會發動攻擊」,後來美國展示情報,顯示伊朗正將飛彈武裝到波斯灣的船艦上。5 月 12 日,阿聯酋和沙地阿拉伯(沙烏地)傳出有商業油輪遭到破壞,美國立刻指責可能是「伊朗與代理人所為」。5 月 13 日,白宮傳出「因應升高的伊朗威脅」,正在探討一份增兵12萬到中東的軍事計畫。隨即 5 月 15 日 美國國務院宣布撤出美國駐伊拉克所有的非緊急(non-emergency)人員,聲稱根據情報顯示伊朗和其武裝團體可能對美國設施攻擊,也宣布加速部署航母的佈署。無獨有偶, 2003 年小布殊(小布希)總統正是在這艘航母上宣布伊拉克戰爭任務完成。

短短一週之內,波斯灣局勢升高,美國與伊朗戰爭的可能性大增。

面對美國的連續動作,伊朗反倒是相對克制。伊朗最高領袖哈梅內伊排除了與美國開戰的可能性,但同時也拒絕現階段與美國對話。美國的這一輪展示在國際上也少有附和,西班牙臨時退出美國領導的波斯灣海軍艦隊群,英國駐中東指揮官更表示「沒有發現伊朗威脅提高的跡象」,儘管後來該說法被美國駁斥。

一輪出招下來,特朗普政府似乎又回歸外交路線,特朗普告訴國防部他無意發動戰爭,國務卿蓬佩奧也致電歐盟與中東各盟友,希望能協助「降級」衝突。17 日,美國官員表示伊朗已經自動解除兩艘波斯灣船艦的飛彈武裝。這是怎麼一回事?

2019年5月13日,原油油輪Amjad,據報在富查伊拉海灣酋長國海岸遭受“破壞襲擊”的兩艘沙特油輪之一。

2019年5月13日,原油油輪Amjad,據報在富查伊拉海灣酋長國海岸遭受“破壞襲擊”的兩艘沙特油輪之一。攝:Karim Sahib/AFP via Getty Images

美國與伊朗為何近來對峙?

伊朗與美國的敵對關係已經有 40 年。近來的對峙關係始於特朗普當選之後退出奧巴馬時期簽訂的核協議,該協議由伊朗與 P5+1(安理會常任五國加上德國)所簽訂,旨在讓伊朗放棄核計畫換取解除制裁。特朗普政府認為,核協議不完備,沒有包含伊朗的導彈議題,也沒有徹底封死伊朗的核計畫(但伊朗接受最嚴密的國際監察),並指責伊朗持續支持其他武裝組織。

2018 年 5 月,特朗普正式宣佈退出核協議,便陸續重新對伊朗施加經濟制裁。先是針對石油出口,接著迫使國際匯款協定切斷與伊朗銀行的連接,5 月又針對伊朗金屬工業祭出制裁,有傳聞下一步特朗普要制裁伊朗民用核設施;另外在今年 4 月,美國將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為外國恐怖組織(象徵意義較大)。這些舉措,造成過去一年伊朗經濟成長率跌落到負 3.8 % ,幣值更是急遽下滑 60%,今年通膨更可能達到 40%,民生物價上漲兩倍到三倍,甚至進口藥物困難。

美國單方面的舉動,造成伊朗強烈的不滿,伊朗在隱忍一年之後,總統魯哈尼宣布暫停執行核協議當中一些自願性的條款,並且給予 60 天的期限讓歐盟提出更多實質的措施來挽救核協議,否則進一步減少對核協議的執行程度。這顯示,伊朗可能被迫重拾核武牌來增加談判籌碼。

「三足鼎立」的特朗普政府伊朗「政策」

特朗普的「極限施壓」政策有幾項特點,單面、目標不明確而且缺乏國際廣泛支持,以及釋放出來的訊息混亂不一致。特朗普一會說「我只希望伊朗不要擁有核武器而已」,一會國務卿說「伊朗必須改變所有的行為」。特朗普政府目前為止的動作,很可能是內閣成員折衝的結果,這也是這兩周波斯灣局勢緊張的原因之一。

目前,特朗普政府的伊朗政策有三個關鍵人物:特朗普自己、國家安全顧問波頓與國務卿蓬佩奧。三人的立場和偏好的政策,可以從近來一系列報導和過去的言行推斷出來。

特朗普想要談判。早在 2016 年選戰期間,特朗普就大肆抨擊奧巴馬(歐巴馬)版本的核協議,並且提到他自己能談出一個更好的版本。在 2016 年聯合國大會時,他透過法國總統馬克龍(馬克宏)牽線,與伊朗總統私下碰面未果。5 月 9 號,特朗普更明確表態希望伊朗「打電話給他」,還煞有其事地把電話號碼交給瑞士做中間人。另外特朗普不願開起全面戰爭也有跡可循,選戰時他就猛烈批評美國陳兵中東過多的情況,去年 12 月在軍方反對下仍決定從敘利亞撤軍,而根據華盛頓郵報披露,特朗普對一些高級顧問推動戰爭感到困擾。對特朗普來說,這些施壓的動作是他典型的談判手法,先是拉高姿態重擊對方,尋求談判桌上的優勢,對中國、歐盟、墨西哥和伊朗都是類似的套路。

國務卿蓬佩奧則想要「政權更替」。早在他擔任中央情報局局長時期,就稱伊朗政權是「強盜警察國家」,不過在就任國務卿之後就盡量避免提起政權更替這個詞。蓬佩奧花了不少時間在伊朗議題上,甚至在 2018 年七月專程在加州舉辦了「支持伊朗人聲音」的會議。蓬佩奧在去年五月對伊朗洋洋灑灑提出了 12 點要求,更多顯示國務卿的一廂情願和談判抬價,而非認真考慮要跟伊朗談判。

國家安全顧問波頓想要戰爭。波頓在華府是出名的好戰派人士,2003 年就是伊拉克戰爭的鼓吹者和支持對北韓使用武力。近來委內瑞拉的抗議當中,波頓也把軍事選項端了出來。在伊朗議題上,更是長年主張採取軍事行動和「政權更替」,推翻伊斯蘭共和國。波頓最惡名昭彰的舉動是多次接受伊朗流亡恐怖組織 MEK 邀請演說,在 2017 年巴黎的大會中甚至表示:「如果伊朗的行為不改變,我們就改變伊朗政權。2019 年以前我們將會在德黑蘭慶祝。」

無論「極限施壓」有多麽目標不明確,釋放出來的訊息有多麽混亂,該政策還是達到了特朗普政府的幾個目標。

然而,無論「極限施壓」有多麽目標不明確,釋放出來的訊息有多麽混亂,該政策還是達到了特朗普政府的幾個目標。在國內,特朗普兌現他自己的競選承諾,也滿足福音基督教票倉的偏好,打擊任何可能會對以色列安全造成威脅的國家。在國際,特朗普滿足了美國當前狹隘中東政策的兩大盟友:以色列內塔尼亞胡(內坦亞胡)的右翼政府和沙地的好戰王儲薩爾曼(MBS)。內塔尼亞胡不斷在國際上鼓吹伊朗威脅,敦促特朗普退出核協議,一方面伊朗的確對以色列造成威脅,一方面內塔尼亞胡利用伊朗威脅給自己鞏固國內的政治地位。(無怪乎選舉完之後就再也沒做關於伊朗的發言)沙地則是長年跟伊朗在地緣政治上博弈,伊朗在伊拉克和也門(葉門)的進展都令沙地備感威脅,薩爾曼也樂於利用伊朗轉移自己國內政治的焦點。

不過特朗普恐怕得注意,以色列和沙地在美國後面搖旗吶喊,卻毫無意願在可能的美伊戰爭中承擔任何責任。內塔尼亞胡就要求以色列軍方盡量不要捲入美國與伊朗的衝突當中。沙地更直接呼籲美國對伊朗進行「外科手術打擊」,無怪乎 2010 年,前美國國防部長就挖苦沙地「想要和伊朗人戰鬥到最後一個美國士兵」。

特朗普當前政策也造成與歐盟之間的嫌隙,歐盟認為核協議是國際防止核擴散的重要成就,即便美國有任何不滿,也應該基於核協議的基礎上修改。歐盟特此費盡心力開通一個試圖避免美國金融制裁的特別匯款機制,與伊朗保持「人道物品」的正常貿易。對於上週美國與伊朗的緊張局勢,歐盟再度重申不支持華府方面激進的做法,給專程跑到歐洲尋求支持的蓬佩奧碰了軟釘子。

隨著這兩天的報導陸續出來,事情前因後果慢慢浮上檯面。前五角大廈和國務院官員 Ilan Goldenberg 就分析到,這兩周的緊張關係很大程度來自於對情報的誤判。伊朗認為美國可能開戰,因此將飛彈武裝到船艦上(避免遭到一次摧毀),作為防禦性舉動,而美國(特別是波頓)卻解讀為伊朗意圖攻擊,發布聲明派遣航母,也是作為防禦性舉動。如此一來一往雙方防禦性的舉動在對方看起來都是挑釁性舉動。

因此,或許是國際反應冷淡(歐盟官員私下認為都是美國在刺激伊朗),加上美國軍方的強烈反對,缺乏全面作戰規畫,以及特朗普不願輕啟戰端等多項因素,波斯灣的戰爭疑雲只持續了兩周,美伊雙方又回到了互相隔空互嗆的「常態」。

2019年4月12日,伊朗德黑蘭的示威者手持美國總統特朗普的面具,他們抗議特朗普政府將伊斯蘭革命衛隊指為“恐怖組織”。

2019年4月12日,伊朗德黑蘭的示威者手持美國總統特朗普的面具,他們抗議特朗普政府將伊斯蘭革命衛隊指為“恐怖組織”。攝:Rouzbeh Fouladi/NurPhoto via Getty Images

德黑蘭的應對

在德黑蘭看來,特朗普政策的不確定性,以及部分內閣成員過去的言行紀錄,都讓與特朗普談判不是一個吸引人的選擇。從外交角度講,現在主動談判無異於向特朗普的「極限施壓認輸」,而且特朗普內閣成員的言行也不像是想要認真談判。在內政上也缺乏這樣的條件,目前的魯哈尼改革派政府一度把跟奧巴馬談出來的核協議當作主要政績,結果特朗普上台後付之東流,反而成為政治負擔。

反之,即便伊朗保守派拿著核協議的失敗抨擊魯哈尼政府,加劇衝突也並非目前伊朗明智的選擇,特別是 2018 年一月才爆發一波對於經濟狀況不滿的抗議,加上幾個月前的嚴重水災,伊朗當局應該也知道現時主動挑戰美國的條件相當不利。不過伊朗方面也並非完全「敵動我不動」,在四月底伊朗最高領袖突然提早宣布替換革命衛隊的最高指揮官,很可能是事先在人事上布局做準備。

實際上,伊朗的軍事支出並沒有很高,伊朗本身的年軍費大約是 150 億美元(2017),遠低於沙烏地阿拉伯的 6, 7 百億美元,也比阿聯酋的 3 百億美元要低,過去十年都維持這個極大的差距。伊朗真正厲害的地方在於能調動從黎巴嫩、敘利亞、伊拉克,可能還包括也門和加沙(迦薩)等地的友好武裝團體,包括真主黨、哈瑪斯等,伊朗稱這個聯盟為「抵抗陣線」。幾個月之前的水災中,革命衛隊就邀請伊拉克的幾個軍事團體到伊朗協助賑災,如果這些團體能到伊朗賑災,自然也能到伊朗跟美軍作戰,這才是伊朗真正的本錢,亦是伊朗的面對他國指責的政治負擔。

特朗普政策實際上還造成了反效果,坐實美國霸凌伊朗的現實,蓬佩奧或波頓所期待的「伊朗人受不了美國制裁起來推翻自己政府」,終究只是一廂情願。

「抵抗陣線」持續多年未墜,反而非常鞏固凸顯出美國政策的失敗。花費數年研究革命衛隊媒體宣傳的霍普金斯大學教授 Narges Bajoghli 就在這幾天 撰文一針見血的指出,伊朗與這些團體的關係從來不是金錢或意識形態。伊朗提供的錢其實不多,好幾個組織也跟伊朗不同教派。真正核心基石是對獨立主權的重視與反帝國主義支配。

因此,特朗普的「極限施壓」號稱透過掐緊伊朗經濟讓伊朗減少支持這些團體從根本上來說效果有限。從 2015 年簽訂核協議到今天特朗普步步進逼,伊朗的區域政策完全沒有變動。特朗普政策實際上還造成了反效果,坐實美國霸凌伊朗的現實,讓抵抗陣線成員同仇敵愾。而伊朗內部不同政治勢力對美國的態度也互相靠攏,蓬佩奧或波頓所期待的「伊朗人受不了美國制裁起來推翻自己政府」,終究只是一廂情願。

2015年7月14日,在維也納國際中心舉行的伊朗核談判,工作人員正整理伊朗國旗。

2015年7月14日,在維也納國際中心舉行的伊朗核談判,工作人員正整理伊朗國旗。 攝:Carlos Barria/AFP via Getty Images

美伊的下一步博弈

過去兩年,伊朗的策略都是靜觀其變,等待 2020 年美國大選特朗普是否能不連任,以及將談判的前提設定為美國回到核協議框架。隨著美國壓力加劇,伊朗也在想辦法「極限抗壓」,除了逼使歐盟盡力維持貿易,伊朗外長扎里夫這周也造訪印度、日本、中國等東亞國家尋求支持。

值得一提的是美伊對峙與目前中美貿易戰的關係,兩者有著潛在的連動關係。伊朗是中國國家戰略一帶一路的沿路重點國家,中國亦是伊朗石油的最大買家之一。中國在這議題上一直採取將伊朗作為籌碼的做法,中國的戰略邏輯目前看來是:願意犧牲伊朗石油換取貿易談判的進展,反之則會繼續購買。 當然,更嚴峻的實際考量是中國的企業也不願甘冒被美國制裁的風險,跟伊朗進行生意。5 月初中石油跟中石化就傳出「暫停」進口伊朗石油,中伊貿易的金融核心崑崙銀行也暫停與伊朗的業務。但隨著中美貿易談判在 5 月 10 日急轉直下,特朗普對中國施加 25% 關稅,中國趁 16 號伊朗外長扎里夫訪華時刻,裝載了兩百萬桶原油從伊朗港口出發。一方面向美國釋放訊號不會無條件配合美國制裁,一方面顯示美國開闢「多線戰場」存在挑戰。伊朗即使對中國這種投機作法自然感到不滿,也無可奈何。

中國「好朋友」靠不住,恰恰說明了伊朗的困境,對伊朗來說,目前情況相當煎熬。隨著時間推移,擦槍走火的機率還是存在,有可能是伊朗的武裝團體盟友攻擊美國設施,也有可能是華府誤判真的向伊朗的核設施發射飛彈施行「外科打擊」,又或者沙地與阿聯酋故意製造假事件引誘雙方衝突,劇本可以很多。

伊朗想等到 2020 年美國大選後再作打算,特朗普則是盼望伊朗能「低頭」,可以在選戰中吹噓。然而這樣的拉鋸戰日益墊高衝突的風險。

短期看來,伊朗與美國將會繼續持續一段時間的精神拉鋸戰。伊朗想等到 2020 年美國大選後再作打算,儘管伊朗想依靠歐盟或中俄度過難關不太容易,特朗普則是盼望伊朗能「低頭」,打電話給他,最好有點進展可以在選戰中吹噓。然而這樣的拉鋸戰日益墊高衝突的風險。

所幸關係各方都有人意識到需要管理一下這樣的風險。例如 伊朗國會外交委員會就 建議在卡達或伊拉克設立辦公室作為緊急聯絡使用來管理衝突,就是一個有建設性的提議。另外,根據沙地媒體報導,伊拉克總理馬赫迪在這次衝突當中擔任了中間人的腳色,代替美國與伊朗互相傳遞給對方訊息,對於最可能直接被捲入美伊戰爭的伊拉克,有必要做出這樣的外交努力。另外,「受託轉交電話號碼給伊朗」的瑞士總統在 16 號 也臨時飛往華府造訪,很有可能是專程去調解美伊緊張局勢。可以預期,在美伊雙方僵持當下,更依賴第三國展現外交斡旋來避免衝突。

在這風尖浪口,一張流傳已久的網路圖片顯得格外諷刺。圖片中顯示美軍位於中東的各個軍事基地,而斗大的字寫著:「伊朗想要戰爭,看看他們把國家擺得離美軍基地那麼近。」

(張育軒,自由撰稿人,長期關注中東,經營有「說說伊朗」臉書頁面)

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