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【書摘】林夏如:面對台灣的「高收入陷阱」,馬英九和蔡英文的解方是否有效?

2018年地方選舉當中,兩岸政策的分歧、守護台灣主權等議題都不是重點,但選舉結果提醒了領導者:人們關注著政策的制訂與設計是否完整,還有執行是否徹底。


今日的台灣已經無法和那些具有廉價勞動成本的國家競爭,因此,經濟成長開始趨緩,工資水準更是停滯多年未成長。台灣已經進入了所謂的「高收入陷阱」。 攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images
今日的台灣已經無法和那些具有廉價勞動成本的國家競爭,因此,經濟成長開始趨緩,工資水準更是停滯多年未成長。台灣已經進入了所謂的「高收入陷阱」。 攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

【編者按】:本文是全球經濟專家林夏如教授的著作《台灣的中國兩難:台灣認同下的兩岸經貿困境》的「後記」部分。該書通過對台灣各界人士的訪談,來理解台灣的國族認同、經濟利益和對外經濟政策之間的關係,在此基礎上解釋兩岸經濟政策的變遷。該書由台灣「商周出版」出版,端傳媒經出版社授權刊發此文。因篇幅所限,文字有所刪減。

《台灣的中國兩難:台灣認同下的兩岸經貿困境》

作者:林夏如 
譯者:陳方隅、林添貴
出版社:商周出版
出版日期:2019/3

台灣的高收入陷阱

經過數十年驚人的經濟快速成長時期,在中國剛開始對外開放後不久,台灣在三十年前就躋身世界銀行定義的「高收入」經濟體行列。脫離「中等收入陷阱」並轉型到高收入經濟體的過程中,台灣倚賴的是高附加價值的出口導向經濟。然而,今日的台灣已經無法和那些具有廉價勞動成本的國家競爭,尤其當後者同樣採取出口導向經濟、集中資源發展勞力密集產業。因此,台灣的經濟成長開始趨緩,工資水準更是停滯多年未成長。台灣已經進入了所謂的「高收入陷阱」。

台灣的經歷和許多先進經濟體所遇到的問題如出一轍,例如在日本、韓國、香港、新加坡以及許多西方國家都是如此,它們各自陷入了形式各異但本質相同的高收入陷阱,經濟成長陷入停滯。許多國家的政府為了提振經濟,採用了貨幣量化寬鬆的政策,讓利率維持在低檔,且持續超過十年之久。這一政策的後果就是所得不均惡化,資產膨脹,以及債務問題更加嚴重。在金融機構及其相關經濟活動的重要性不斷提高、經濟「金融化」逐年加深的環境下,上述問題變得更為複雜。台灣的家庭債務占GDP的比率已經高於多數的亞洲國家,所得不均的狀況十多年來一直無法改善,而且大都市的房價已經漲到年輕人完全負擔不起的程度。

基層勞工以及年輕人,是高收入陷阱當中受傷最重的人群。青年失業率在過去十年內一直比整體失業率高兩到三倍。求職的困難以及無法負擔的高房價,使得年輕人愈來愈晚婚,且愈來愈不願意生小孩。在2010年,台灣的生育率是全球最低,政府統計指出,整體人口即將在近年從高峰反轉開始持續下降。同時,健全的健康照護體系導致社會人均壽命延長,加上「少子化」因素的影響,台灣的人口老化速度相當快,對社會福利體系以及退休保障體系都造成了龐大的負荷,增加了年輕人的負擔。

馬英九與蔡英文採取的不同解方

高收入陷阱當中的結構性經濟問題是無法輕易解決的。日本是第一個進入高收入陷阱的亞洲國家,即使他們沒有通貨膨脹的問題,而只有通貨緊縮,但他們至今仍面對著經濟成長停滯、人口老化以及債務過剩的問題。在台灣,馬英九主政的八年期間,曾經做過一連串努力去處理這些結構性問題,但他的解方主要就是強調要和中國有更大規模的經濟整合以刺激台灣經濟,並且要維持兩岸情勢穩定。馬總統重新確認九二共識的存在,並且在2015年11月——台灣總統大選之前——赴新加坡與中國國家主席習近平會談。然而,這些策略並沒有取得直接的效果:台灣經濟成長率在馬政府最後兩年掉到2%以下,而且與中國的貿易順差在2015年降到十年來的最低點。在政治上,馬英九所採取的策略則為國民黨帶來了災難性的後果:太陽花運動將與中國簽訂的《服貿協議》阻攔在立法院,而《服貿協議》又是馬總統深化兩岸整合的最重要環節之一;接下來,國民黨在2014年的地方選舉和2016大選當中皆以慘敗收場。更糟的是,中國的經濟狀況也開始走下坡,因為中國開始進入中等收入陷阱,而和美國開啟的貿易戰更讓中國經濟雪上加霜。寄望中國能成為台灣經濟成長的火車頭也因此成了鏡花水月。

在蔡英文勝選之後,她開始採取不同的方式來處理高收入陷阱的問題。蔡總統的就職演說當中列舉了許多經濟上的挑戰,並且宣布幾個重要的經濟計畫。其中最引人注目的就是新南向政策。這一政策的主要目的在於讓台灣的貿易和投資對象和來源更多元化,減少對中國的依賴,轉而加強與東協國家、南亞國家,以及紐澳的交流。這些「新南向國家」總共占了台灣對外貿易的五分之一強,人口總數加起來超過二十億,而且其中三分之二是四十歲以下的年輕人,市場潛力巨大。許多大陸的公司以及台商早已開始遷移,從人力昂貴的中國東部沿海地區搬到內陸城市,或者將國際產業轉移到新南向國家,因為這些國家的生產成本較低,而經濟成長的潛力較高。新南向政策旨在透過推動台灣經濟產業升級以及增進與非邦交國的政治關係,來鼓勵這樣的遷移趨勢。這個政策和李登輝總統推出的南進政策有所不同:新南向政策強調的是全面提升台灣與相關國家的各種關係,不只是在經貿方面,還包括了公眾外交、交換學生計畫,以及各種台灣所能提供的實務經驗和援助,例如民主治理、公共衛生,以及婦女賦權等方面。新南向政策同時也鼓勵接納新移民,台灣目前移民有很高的比率是以新南向國家婚配的身分來台。

新南向政策旨在串聯其他各項措施,好讓台灣國際經貿關係更加多元化,其目標之一是要加入《跨太平洋夥伴協定》(TPP)。歐巴馬政府將《跨太平洋夥伴協定》視為一項重大的外交成就,因為它原本的設計就是要達成亞太地區十二個經濟體之間的一個高標準的自由貿易協定,而這是歐巴馬政府「重返亞洲」以及「亞太再平衡」的重要環節。雖然台灣並不在十二個原始簽署國之列,而且要達到《跨太平洋夥伴協定》的嚴格條件、克服北京來勢洶洶的各種阻撓都並非易事,但台北方面很希望在未來開放新會員國的談判回合當中,可以受邀加入。然而,這個計畫在川普政府上台後遭遇到很大的挫折。川普政府對自由貿易保持懷疑的態度,所以剛上任就撤回了對《跨太平洋夥伴協定》的支持。不過,作為《跨太平洋夥伴協定》的繼任條約、除美國外十一國全數加入的《跨太平洋夥伴全面進展協定》(CPTPP),仍帶給台灣方面一絲希望。但是,中國方面無疑會阻礙台灣加入《跨太平洋夥伴全面進展協定》或其他任何國際組織及國際貿易條約,就算台灣當局承認九二共識,以及中國同時也加入該組織或協定都不見得可以避免中國的反對。更何況,台灣與美國和與日本之間都在農產品待遇問題上存在分歧,現在仍須說服日本及其領導的十一個協定成員國家讓台灣加入未來的談判回合,乃至成為協定成員,其中困難可想而知。

除了努力找尋新的經濟夥伴之外,蔡英文政府還實行了多項國內政治的改革措施來因應高收入陷阱的困境。為了減少未來世代沉重的福利負擔,蔡英文把大部分的政治資本投入在軍公教人員的年金改革。這樣的改革有其必要,因為不管是軍公教人員的退休基金或者是私部門的勞工退休基金,都將在二十年內破產。這種改革激起反對聲浪並不意外,不過,反彈的程度及執行的困難都比預期中還要嚴重許多。

習近平如此高調的聲明,意外地使蔡英文獲得一個展現決心的機會。

2019年1月2日,習近平在〈告台灣同胞書〉四十週年講話當中再次強調他的強硬立場,重申台灣必須要接受九二共識、尋求以「一國兩制」為框架的國家統一方案,呼籲台灣人民直接與中國進行政治協商。習近平如此高調的聲明,意外地使蔡英文獲得一個展現決心的機會。此時的蔡英文才剛為地方選舉敗選負責而請辭民進黨主席,同時也正面對黨內許多要求她不要競選連任的聲浪。在習近平發言後,蔡英文馬上發表了一個態度相當堅定的演說,強調「民主價值是台灣人民所珍惜的價值與生活方式」,她的支持度因此迅速反彈上升。在後續幾天進行的民調顯示,多數台灣人不接受「一國兩制」也不接受「九二共識」。更值得注意的是,這樣的共識是跨黨派的,即使是國民黨、親民黨及泛藍政黨的支持者,和泛綠政黨支持者一樣,都反對一國兩制的方案。

台灣認同的變與不變

習近平的演講內容之所以帶來這麼大的反對聲浪,其中一個原因是「台灣認同」已經達成共識,不管是在國家未來統獨偏好或者是自我認同方面,在太陽花運動之後都維持在很穩定的高點,並沒有受到北京方面的威脅利誘所影響而轉向中國認同。從二十年前民調開始追縱的時候起,支持立即統一的比率從來沒有超過個位數百分比。自我認同為「中國人」─同時也是最有可能支持統一─的人們,也已經有超過十年的時間維持在很低的個位數字百分比。不過,在台灣面臨高收入陷阱之下,北京不斷要求台灣承認九二共識並提供經濟誘因,這些因素可能導致了支持「維持現狀以後走向統一」的比率略為增加,同時自認為「是台灣人而不是中國人」的比率稍微減少,而轉向為「既是台灣人也是中國人」的雙重認同。

本書的研究結論指出,台灣已經在國族認同方面達成一定程度的共識,在兩岸經濟政策的選擇上揚棄了極端的開放或限制選項,而往中間移動。在國族認同已趨於鞏固的狀況下,認同議題已不再是每一次公共辯論的焦點,而是成為了大家都可以接受的、理所當然的價值觀。但是當認同受到外部威脅時,人們也會挺身而出來保護它。在近幾次的選舉當中,選民拒絕了那些被認為會威脅到台灣價值與認同的兩岸政策。在2014和2016年的選舉當中,選民對國民黨的經濟政策表達不滿,尤其是反對讓台灣變得過度依賴中國經濟。然而,選民也同樣期待領導者可以更有效地解決台灣所面臨的社會和經濟問題。因此,在2018年,民進黨全面執政的兩年之後,即使民進黨全力支持著台灣認同,選民仍然對其內政治理方面的糟糕表現投下不贊同的票。這一系列選舉的結果告訴我們,選民愈來愈不以國族認同為基礎來決定投票取向,因為台灣認同是已鞏固的共識,幾乎所有候選人都稱自己是台灣人,不會跟大眾的態度過不去。

即使國族認同已趨向鞏固、極端政策立場已不再受青睞,在可行的選項當中要達成共識仍然是很困難的,不管是在政策的制訂或執行層面皆然。

這幾場選舉的結果也顯示出,對任何一位領導者來說,要解決高收入陷阱都是一件相當困難的事。本書的第二個研究假設也可以再次被證實:即使國族認同已趨向鞏固、極端政策立場已不再受青睞,在可行的選項當中要達成共識仍然是很困難的,不管是在政策的制訂或執行層面皆然。為了解決高收入陷阱,不同選項伴隨著不同的利弊取捨,在重塑台灣經濟與社會結構時,領導者必須做到減緩特定族群在這過程當中所受到的損失。儘管蔡政府成功地為台灣的出口貿易和對外投資開拓了新的市場,2018年的選舉結果對民進黨造成戲劇化地大幅重挫,如同國民黨兩年前所遭受的經歷。選民對政黨偏好的快速轉變,從國民黨到民進黨再轉投回國民黨,反映出人們對政黨的認同愈來愈低。在「2019國家安全調查」當中,超過半數的選民並不認同兩大黨。2018年地方選舉當中,兩岸政策的分歧、守護台灣主權等議題都不是重點,但選舉結果提醒了領導者:人們關注著政策的制訂與設計是否完整,還有執行是否徹底。

(林夏如,台灣政治學家和投資銀行家,目前正在研究東亞的高收入陷阱問題。)

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