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揭仲:北京、華府左右拉扯,國民黨可有應對新時代的政策?

幾位美方人士談到馬總統時期的「和陸、親美」,是否還適合作為現今國民黨的大戰略時,語意深長地表示:國民黨應該注意的是,如今不但「華府變了」,連北京「都已經變了」。


2018年11月12日,國民黨桃園市長候選人陳學聖造勢晚會。 攝:陳焯煇/端傳媒
2018年11月12日,國民黨桃園市長候選人陳學聖造勢晚會。 攝:陳焯煇/端傳媒

2018年11月初,離台灣「九合一」地方選舉投票不到一個月,在一場非正式的交流活動中,幾位對台灣安全議題涉入頗深的美方人士,在談到馬總統時期的「和陸、親美」,是否還適合作為現今國民黨在國安方面的大戰略時,即語意深長地表示,國民黨應該注意的是,如今不但「華府變了」,連北京「都已經變了」。

去年12月27日,前總統馬英九接受聯合報專訪時,建議蔡英文政府維持「和陸、友日、親美」的大戰略。這也是他自2008年執政以來一以貫之的主張,直到卸任依舊苦口婆心勸誡執政者。

誠然,在馬英九總統任內,「和陸、親美」此一戰略顯然獲得不錯的成效,讓台北在改善與北京的關係,並獲取若干國際空間與經濟方面的「和平紅利」時,還能大幅推進與華府的政治、軍事交流。而在2016年,國民黨喪失執政權後,「和陸、親美」此一戰略原則,仍主導國民黨處理「台北-北京-華府」三方互動的論述;國民黨現任主席吳敦義近日公開談話時,用的是完全相同的字眼,因此可以合理預期,倘若國民黨真的在2020年重返執政,「和陸、親美」仍會是國民黨政府國安戰略的圭臬。

但此刻的國民黨,似乎該認真面對,「和陸、親美」此一戰略原則,在當前華府與北京兩強激烈較勁的國際戰略格局下,在操作上的困難度,已遠較馬總統執政時期大幅增加。國民黨若在操作與論述方面,沒有更細膩、新穎的手法與思維,則在對北京與對華府的關係上,非但不會如馬總統任內一樣「左右逢源」,甚至會陷入「左右為難」的窘境。

2015年11月7日,時任台灣總統馬英九在前往新加坡的飛機上,準備與中國國家主席習近平在當地會晤。

2015年11月7日,時任台灣總統馬英九在前往新加坡的飛機上,準備與中國國家主席習近平在當地會晤。攝:Tomohiro Ohsumi/Bloomberg via Getty Images

華府變了:從「融中」到「抑中」

「和陸、親美」戰略在馬總統執政時期之所以能發揮功效,主要原因之一是當時華府對北京的態度。在川普(Donald John Trump)政府前,華府對北京的主流態度是讓北京融入既有、絕大多數由美國主導的國際政治經濟秩序,並希望透過此種途徑,促使中國大陸「和平演變」;即美國副總統潘思(Mike Pence)2018年10月4日在華府保守派智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)演說中所提,「希望中國的自由將蔓延到各個領域——不僅僅是經濟,更是政治上,希望中國尊重傳統的自由主義原則、尊重私人財產、個人自由和宗教自由,尊重人權」。

在這個態度影響下,華府在面對兩岸問題時,最重要的工作就是確保台灣海峽的和平與穩定;除了避免發生意外,也要防止任何一方採取有可能衝擊現狀、進而引發危機的舉動。因此,在1996年至1997年台海飛彈危機期間,美國會派遣兩艘航艦戰鬥群到台灣周邊,向北京展示華府的決心;同樣的,當2003年陳水扁總統有意在2004年總統大選投票日舉行公民投票時,美國的小布希總統在與大陸總理溫家寶會談後的聯合記者會中,就明白說出「反對台灣領導人任何可能改變現狀的談話及行動」。

而馬英九總統任內的「和陸、親美」戰略原則,以及最重要的「零意外」操作方式,確實能有效確保台灣海峽的和平穩定,讓華府能平順地處理與北京的關係。因此,華府菁英圈中,雖不乏對國民黨政府「不夠親美」的微詞,但對馬總統的「和陸、親美」,仍給予高度的肯定與支持。

但華府對北京的態度,在歐巴馬總統的第二個任期內,已開始轉變。越來越多的華府菁英認為,北京非但沒有「讓自己的人民邁向更大的自由」,反而利用華府的善意壯大自己,以便和美國爭奪「21世紀的經濟主導權」;甚至認為北京也意圖在陸、海、空甚至外太空等領域,削弱美國的軍事優勢,目的是逐步將美國的影響力趕出西太平洋地區。

此一轉變到2017年底正式確立。在2017年12月18日所發布的《美國國家安全戰略》報告中,直指中國與俄羅斯在地區及全球領域,「挑戰美國的權力、影響、利益與地緣戰略優勢」,並追求「以有利於他們的方式改變國際秩序」,進而「塑造一個與美國價值觀及利益相對立的世界」。華府更以北京取代莫斯科,成為美國頭號的「戰略競爭者」;不僅在報告中32次提及中國、多於俄羅斯的25次,還對中國進行了大量的負面描述。隨後由五角大廈於2018年1月19日所發布的《美國國防戰略》報告中,更繼續強調「中國是一個戰略競爭者,正在使用掠奪性的經濟手段恐嚇其鄰居」。

當北京是「頭號戰略競爭者」成為華府跨黨派、甚至是跨部會的共識後,「抑制北京」就成為華府的戰略目標。而為了「抑制北京」,華府的主要手段除了在美國還明顯擁有優勢時,與北京進行貿易戰外,還包括:

第一,在中國大陸周邊進行軍事的前沿部署,但考慮到美國的預算壓力,主要藉由「敦促」各主要當事國強化自身軍力,並由美軍在熱點區域的常態性武力展示來強化。

第二,是爭取中國大陸周邊各主要當事國在政治與外交方面的支持,以防止北京擴張在區域的影響力。換言之,為了「抑制北京」但又要避免單方面投入大量資源,華府遂強烈「敦促」中國大陸周邊各主要當事國扮演更積極的角色,其中就包括中華民國。

2017年11月9日,美國總統特朗普在北京人民大會堂與中國國家主席習近平進行會面。

2017年11月9日,美國總統特朗普在北京人民大會堂與中國國家主席習近平進行會面。攝:Nicolas Asfourl/AFP/Getty Images

因此,在華府對北京的戰略目標已經由「融中」轉變為「抑中」時,台北、特別是國民黨若只是維持馬總統執政時期的老方法——改善與北京的關係、確保台灣海峽「零意外」——恐怕已難以滿足華府的要求。在華府對北京的戰略目標已改變的大環境下,國民黨迄今在國安戰略方面仍多沿用馬總統的「和陸、親美」原則,並未提出新的論述,對華府的組織性游說工作也因為財務困難等因素幾近停擺;再加上民進黨政府幾乎是一面倒向華府時,昔日馬政府執政時期華府菁英圈對國民黨「和陸、親美」戰略原則的「微詞」,就逐漸放大為今日華府菁英圈對國民黨的疑慮、甚至是懷疑。

2018年11月底,「九合一」地方選舉的結果揭曉後,一位長期研究兩岸的知名華府智庫學者,即在一場與來自台北的學術訪問團座談中,含蓄地指出「你們應該設法讓華府了解…不要讓華府認為國民黨就是親北京」。而在其他的交流場合中,更有若干華府兩岸專家對國民黨有可能在2020年重返執政,感到「不悅」。

華府菁英對國民黨的「疑慮」,又可具體簡化為兩大問題:

第一,倘若國民黨2020年重返執政,是否願意持續增加國防投資,以支援華府在中國大陸周邊進行軍事前沿部署的戰略。

第二,在區域重大的政治、外交議題,例如在「一帶一路」和南海等問題上,當華府與北京立場相左時,國民黨執政下的台北當局是否能與華府「相向而行」。

格外值得注意的是,華府政治菁英圈這股對北京不友善的氛圍,和華府「抑制北京」的戰略目標,並不會因為川普離開白宮而落幕,而是會持續相當長的一段時間。同時,隨著華府菁英圈對北京的指責,越來越具有意識形態的意味。例如在前述《美國國家安全戰略》報告中,就指責北京有意「塑造一個與美國價值觀及利益相對立的世界」,並將與北京之間的競爭,描述為「自由與壓迫」的競爭—這也可能代表,日後台北的操作空間與行動自由會越來越緊縮;甚至不排除華府會要求台北在執行「和陸」時,必須遵守若干限制,以免對華府抑制北京的戰略衝突,確保華府的利益。

北京變了:從「政經分離」到「由經入政」

馬英九總統任內的「和陸、親美」戰略原則,之所以能發揮不錯的功效,除了當時華府對北京的態度還是「融中」外;另一個關鍵因素,就是北京願意配合馬英九總統在兩岸關係上,所採取的「先經後政」或「政經分離」原則。最明顯的例證就是2010年10月20日,時任國台辦主任的王毅,在美國紐約公開指出「兩岸現在是先易後難、先經後政」。北京的這個態度,讓馬英九政府可以在深化與大陸的經濟文化交流、並從中獲取利益時,無須在台灣民眾與華府最敏感的兩岸未來政治安排等問題上,做出具體承諾、或必須採取特定的行動作為交換。

如果只有華府改變,對國民黨而言,或許還不那麼棘手。但就在國民黨內部還沉浸在「九合一」地方選舉勝利所帶來的樂觀氣氛時;2019年1月2日,習近平在北京人民大會堂所舉行的「告台灣同胞書發表40周年紀念會」中,發表對台談話,不僅稱「一國兩制」為「實現國家統一的最佳方式」,還強調「兩岸長期存在的政治分歧…不能一代一代傳下去」,更拋出下列兩點:

願意同台灣各黨派、團體和人士就兩岸政治問題和推進祖國和平統一進程的有關問題開展對話溝通,廣泛交換意見,尋求社會共識,推進政治談判。

在堅持「九二共識」、反對「台獨」的共同政治基礎上,兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士,就兩岸關係和民族未來開展廣泛深入的民主協商,就推動兩岸關係和平發展達成制度性安排。

2019年1月2日,中共全國人大常委會發表《告台灣同胞書》40周年,中共中央總書記習近平發表對台談話。

2019年1月2日,中共全國人大常委會發表《告台灣同胞書》40周年,中共中央總書記習近平發表對台談話。攝:Mark Schiefelbein-Pool/Getty Images

習近平的談話,意味著今後北京對台政策的重點,是藉由「推進政治談判」,逐步達到替兩岸政治關係的發展建立一個「制度性」的安排。換言之,就是要讓中共所謂的四階段「和平統一路徑圖」,由馬總統時期的第一階段,至少進入第二階段,並希望能邁向第三階段。

依照中共學者的說法,習近平的「和平統一」,是一個「路徑圖」而非「時間表」。「路徑圖」和「時間表」最主要的差異,在於「路徑圖」雖然對在那個時間點之前要達成「和平統一」的目標會有律定,但對各個階段要在何時完成則無明確的時間點。不過,「路徑圖」雖然不會像火車時刻表那樣,要求在那一年需達到何種階段性目標;但仍然會強調要實現「和平統一」所需要的條件,並採取行動促使這些條件逐漸成熟。換言之,北京雖不會要求在何年要完成某一階段,但也絕對不會讓所有的條件一直停滯不前。

習近平的「和平統一路徑圖」,可進一步區分為四個階段:第一個階段是「政經分離」,透過深化官方經貿的往來以促進經濟合作與融合發展,在本階段不要讓政治成為經濟交往的障礙。第二個階段是「由經入政」,兩岸開始透過政治談判討論統一問題。第三階段是「由淺入深」,經由政治商談、政治對話、背景智庫交換意見等方式,進行政治或半政治的商談,包括「軍事安全互信」與透過「和平協議」結束敵對狀態等「制度性的安排」。第四個階段就是「共議統一」,透過「一國兩制台灣方案」的設計等,走向「融合型統一」。

根據「和平統一路徑圖」,習近平2019年1月2日的談話,明顯可看出北京在對台政策上,將從馬總統執政時期的「政經分離」,進入「由經入政」的第二階段,以便替第三階段「制度性的安排」創造條件。

對國民黨而言,這意味著若國民黨在2020年重返執政,則因為國民黨接受「九二共識」(雖然會強調「各自表述」),北京還是會重啟官方溝通,並推進兩岸的經濟、文化與社會交流,不會因國民黨拒絕表態接受「一國兩制」而中斷;但隨著兩岸交流深化到一定程度,或開始觸及「國際活動空間」或「區域經濟整合」等涉及國家象徵的議題時,北京就會要求台北必須先在北京所關切的「兩岸政治問題和推進祖國和平統一進程的有關問題」上,開展對話溝通,甚至先就若干政治問題,達成一些初步的安排。

更值得注意的是,從第一,習近平2019年1月2日的談話內容,強調「兩岸的事是兩岸同胞的家裏事」、「應該由家裏人商量著辦」;第二,大陸學者以往在討論兩岸政治問題的「制度性安排」時,例如「軍事安全互信」,均會強調應將華府的影響逐步排除;第三,或許是最重要的,在華府已將抑制北京當作長期戰略目標的情況下,北京對台北被華府當成可用來抑制、或至少是刺激北京的「棋子」的任何可能性,變得十分敏感;因此,北京不排除在與台北的政治談判中,要求台北在執行「親美」時,必須顧及北京的利益,特別是在北京與華府針鋒相對的議題上。

2015年11月7日,時任台灣總統馬英九與中國國家主席習近平在新加坡舉行會晤。

2015年11月7日,時任台灣總統馬英九與中國國家主席習近平在新加坡舉行會晤。攝:Tomohiro Ohsumi/Bloomberg via Getty Images

國民黨:從「左右逢源」變成「左右為難」?

在對北京政治制度依舊強烈不信任的情況下,多數台灣民眾還是樂見兩岸交流繼續按照「先經後政」或「政經分離」的原則進行。但在北京已片面決定從「政經分離」走向「由經入政」時,面對北京進行政治談判的要求,自許「有能力改善兩岸關係並讓台灣獲利」,並將此種能力作為與民主進步黨間主要區隔的國民黨,能否化解台灣民眾的疑慮,不使自己陷入「拒談政治問題導致兩岸交流無法繼續深化、甚至倒退」,與「同意談政治問題,卻可能喪失台灣民眾支持」的「左右為難」局面,就成為國民黨第一個棘手的難題。

另一個「有過之而無不及」的難題,是國民黨「和陸、親美」,是否還能有效執行?

在馬總統執政時期,華府的「促使北京融入既有國際政治經濟秩序」戰略,使華府將維持台海穩定、避免意外發生,當作處理兩岸問題的首要目標。同一時間,北京也在處理涉台問題上,同意採取「政經分離」原則,先推動兩岸的經貿交流。華府與北京在這一時期,於處理兩岸問題上所形成的交集,替馬總統的「和陸、親美」國安大戰略原則創造了寬廣的施展空間,甚至可以在北京與華府間「左右逢源」。

在這個交集中,國民黨政府得以深化與北京的經濟交流、獲取經濟甚至國際活動空間方面的利益,卻不必在政治上對北京做出明顯的承諾,進而引發華府的疑慮。

同樣在這個交集中,國民黨政府可以藉維持台海和平穩定為由,在若干重大的區域爭議中保持足夠的彈性,不用一邊倒向華府,進而引發北京的疑慮,卻還是能從華府獲得相當的安全與外交方面的支持。

然而,若國民黨在2020年重返執政,所要面對的,除了台灣民眾希望改善兩岸關係,以便獲取經濟利益的要求。還有態度已經丕變,將「抑制中國」視為最主要戰略目標,不樂見台北因為「和陸」,成為「抑制中國」的戰略缺口、甚至要求台北應更積極配合的華府;和片面決定推動兩岸交流「由經入政」,並對華府有意將台北納入「抑制中國」戰略範疇之舉感到芒刺在背,以致對台北的「親美」極端敏感的北京。在此種北京與華府兩強激烈較勁,甚至開始呈現「意識形態對抗」面貌的國際戰略環境下,北京與華府在兩岸問題上的交集不僅已大幅縮水,在重大爭議上更可能出現均要求台北必須和自己「相向而行」的情形,使台北陷入北京與華府之間的拉扯中。國民黨想在北京與華府兩強間「左右逢源」、成功執行「和陸、親美」的困難度,已遠較馬總統執政時期大幅增加;稍一不慎,就可能陷入「左右為難」的處境。

(揭仲,中華戰略前瞻協會研究員/淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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