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揭仲:解放軍武嚇台灣,台灣國防預算做了哪些變動?

隨著近年共軍空軍藉實施「繞島巡航」以對蔡政府施壓的次數劇增,2019年國軍空軍用於採購各型軍機、發動機、雷達、各式武器與設施所需零附件的預算,達到2017年的兩倍。


與2017及2018年相較,2019年國防預算在2018年1至7月的編列過程中,中華民國的安全形勢已出現不小的變化。  攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images
與2017及2018年相較,2019年國防預算在2018年1至7月的編列過程中,中華民國的安全形勢已出現不小的變化。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

隨著近年共軍空軍藉實施「繞島巡航」以對蔡政府施壓的次數劇增,2019年國軍空軍用於採購各型軍機、發動機、雷達、各式武器與設施所需零附件的預算,達到2017年的兩倍。在六都市長大選結束不到一個月,沈寂了半年的解放軍軍機、軍艦,再度出現在台灣周邊。12月18日上午,包括「轟六」、「運八」、蘇30等各型戰機從廣東惠陽等地起飛,穿越巴士海峽到達台灣東南方空域,之後循原航線返回。兩艘作戰艦艇同時在台灣東南防空識別區外西太洋海域航行,與空中機隊進行協同訓練。

時值年底,正是立法院審議2019年度預算的時刻,這是蔡英文政府本屆任期第三個,也是最後一個完整的會計年度。但與2017、18這兩個會計年度相比,2019年這份預算在今年年初到年中的編訂過程中,中華民國的安全形勢已經出現了巨大的變化。

首先,隨著兩岸政治氣氛持續惡化,北京對台灣的武力施壓不斷提升。例如2018年5月11日,中共海軍作戰編隊在環台航行時,最近時距離蘇澳僅有不到56公里;同日中共空軍也實施南北「雙向繞飛」台灣,創下共軍海空軍「同日、雙向、三批」聯合繞行台灣以東的紀錄。

另一方面,美國總統川普(特朗普)則簽署了《台灣旅行法》,美國聯邦參眾兩院也先後通過2019年度《國防授權法》,替深化台北與華府間的軍事交流,創造了有利的條件。

中共對台灣軍事施壓力道逐漸加大,而美國卻也同時加強了與台灣的安全合作。加上民進黨政府推動的若干國防政策逐漸上路,這些都讓2019年的國防預算,呈現出不同樣貌,以回應這些新形勢。

為貫徹常備部隊「全志願化」,國軍在2018年已不再徵集義務役役男入營服役。

為貫徹常備部隊「全志願化」,國軍在2018年已不再徵集義務役役男入營服役。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

義務役全數退伍,但「全志願」部隊前景堪憂

在412名一年制義務役士兵於12月26日全數退伍後,台灣實行67年的徵兵制正式走入歷史。國軍從2018年起已不再徵集義務役役男入營服役,以貫徹常備部隊「全志願化」。但義務役常備兵即將全數退出常備部隊,志願役人員數卻仍然有不小的缺口。

依照國防部公布的資料,目前國軍總員額仍維持21萬5千人,扣除學生、受訓、住院這類實際不在戰備崗位上的約1萬9千多人,再扣除文職、聘僱等人員,「編制員額」約18萬8千人,以「編現比」90%計,2018年年底時國軍常備部隊志願役官士兵的計畫目標數應為16萬9千人。

但令人納悶的是,在國軍志願役官士兵人力缺口依然嚴重、義務役官士兵全面退場後所遺留的人力也待填補的情況下,2019年國軍志願役官士兵,呈現在預算上的人員總數只有15萬9061人,不僅比計畫目標少近1萬人,甚至比2018年的預算書還少1655人。

在結構上,2019年國軍志願役官士兵的「預算員額」減少最多的是士兵,總數僅為5萬0581人,較2018年的5萬5799人,大幅減少了5218人。

更令人擔憂的是,截至2018年8月底,志願役官士兵的實際人數僅15萬2千多人,與維持國軍戰力需求的16萬9千人相較,缺口高達1萬6千多人;且這些「人力缺口」又有極高的比例,是在基層的戰鬥部隊。依照立法院預算中心的報告,截至2018年6月底,戰鬥部隊中的陸軍機械化步兵與裝甲騎兵單位,編現比甚至不到70%,至於陸軍砲兵部隊、裝甲兵部隊、反裝甲部隊與外島步兵部隊,編現比也不到80%。

國防預算占2019年GDP預估值(18兆5028億)的比例為1.87%,與蔡英文總統在2016年總統大選前夕所承諾,若民進黨重返執政,會努力達成將國防預算恢復到GDP 3%的目標,仍有不小的差距。

國防預算占2019年GDP預估值(18兆5028億)的比例為1.87%,與蔡英文總統在2016年總統大選前夕所承諾,若民進黨重返執政,會努力達成將國防預算恢復到GDP 3%的目標,仍有不小的差距。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

因應共軍繞台,空軍大肆補充零附件

在美國的再三敦促,與中共武力威嚇動作不斷的情況下,2019年國防部預算共3460多億餘元,比2018年增加183億餘元;占總預算比率17.11%,也比前一年高出0.45個百分點,歲出預算規模為歷年來最高。2019年國防預算占GDP預估值的比例為1.87%,與蔡英文在競選總統時承諾的 3%的目標,仍有不小的差距。

若依照預算結構區分,則「人員維持」預算約1565億(比例45.23%)、「作業維持」預算約895億(比例25.87%)、「軍事投資」預算約951億(比例27.49%)、「國家安全局寄列」預算約49億(比例1.42%)。

值得注意的是,隨著近年共軍空軍藉實施「繞島巡航」以對蔡政府施壓的次數劇增,從2016年11月25日迄2018年11月15日,共軍空軍執行至少22起「繞島巡航」,使國軍空軍與海軍的戰訓任務遽增。因此,在2019年國防部「作業維持」預算編列895億,較2018年預算編列數增加63餘億。光是空軍用於採購各型軍機、發動機、雷達、各式武器與設施所需零附件的預算,2019年就高達139億4千萬元,比2018年高30億,更是2017年的兩倍有餘。

圖:Tsengly / 端傳媒

預算結構仍然失衡

2019年「人員維持」預算所佔比例雖已較2018年的46.96%為低,但編列金額1565億仍較2018年編列數(約1539億)增加26億,是歷年之冠。

在「人員維持」仍然居高不下,因應共軍武力威嚇又導致「作業維持」預算需求大增的情況下,2019年用於武器採購與研發的「軍事投資」預算編列數為951億元;雖然比2018年的編列數增加約93億元,但在國防預算總額創新高的情況下,卻仍然比馬英九政府所編最後二年(2015與2016)的「軍事投資」預算編列數,分別減少26億元與32億元。

圖:Tsengly / 端傳媒

而立法院預算中心更指出,2019年國防預算編列數雖高達3460億,較以往最高的2008年法定預算數3340億元增加120億;但扣除人員維持及其它費用,可用於「作業維持」與「軍事投資」的預算額度僅約1846億,比2008年的2028億元,反而減少了182億。

這意味著,在兩岸政治氣氛嚴峻,共軍持續升高對台灣武力威嚇的情況下,與國軍提升戰力,維持高度戰備水準最密切相關的「作業維持」與「軍事投資」的預算額度,反而趕不上10年前的水準。顯示2019年國防預算編列金額雖創新高,但預算結構失衡的情形卻依然存在。

在未來國防預算成長空間仍然有限、國軍常備部隊又要維持「全志願役」的情況下,人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形,非但難以改善,甚至可能更嚴重。

若以「軍事投資」預算的流向區分,則「對外採購」金額約188億元,「國內產製」金額則高達736億元,顯示蔡英文政府在推動國防自主方面,確實已獲致一定成果。

若以「軍事投資」預算的流向區分,則「對外採購」金額約188億元,「國內產製」金額則高達736億元,顯示蔡英文政府在推動國防自主方面,確實已獲致一定成果。 攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

國造潛艦原型艦建造搶先啟動

2019年國防部「軍事投資」總額951億,包括167項持續性計畫和新增計畫85項。如果以「軍事投資」預算的流向區分,「對外採購」金額約188億元,「國內產製」金額則高達736億元,顯示蔡英文政府在推動國防自主方面,確實已獲致一定成果。 以海軍為例,2019年就一口氣編列四項造艦案,包括:

微型飛彈突擊艇,由2019年至2029年。 潛艦國造-第2階段原型艦籌建,2019年至2025年。 新一代飛彈巡防艦-第2階段原型艦籌建,2019年至2026年。 新型救難艦,2019年至2023年。

在上列案件中,「潛艦國造-第2階段原型艦籌建」恐怕是國軍最受矚目的投資。潛艦建造的形式也值得玩味。原本在小布希(布什)總統時代,曾經批准向中華民國出售8艘傳統潛艦,後來美方態度轉變,但海軍以往每年都還會象徵性地編列50萬「採購及外購軍品作業費」,除了符合國內的規定,也代表國防部不願依照美方私下要求、主動撤回本案;一直到馬英九政府執政末期仍然如此。但在2019年海軍司令部的預算中,卻已經將這筆預算自行刪除,代表以往潛艦籌獲採「國造」與「向美採購」兩案併行的模式已正式畫下句點,未來只追求「國造」一條途徑。

但是當國防部即將於2019年正式啟動國造潛艦的原型艦籌建工作時,該艘原型艦的合約設計,卻要到2019年的3月,才要進入最關鍵、為時21個月的「細部設計」階段。換言之,在2020年底「細部設計」結束,國造潛艦原型艦完整的建造圖說與所需儎台、戰系裝備試研製確定能夠完成前,國防部在原型艦的籌建工作上,就可能投入最高173億新台幣的預算(2019年75億、2020年98億),整個規劃確實存在不少風險。

美國國務院雖然已經在2018年4月核准了國造潛艦戰鬥系統的「行銷核准證」,讓美國相關廠商得以就國造潛艦的戰鬥系統向台灣方進行洽談;但這還不是最後的「輸出許可」,也不包括國造潛艦的儎台設計,與最重要的戰鬥系統與全艦系統整合等完整的技術協助。而在國造潛艦的戰鬥系統幾乎確定將由美國廠商負責的情況下,若美國政府還是不願核准由美國廠商執行全艦的系統整合,又將替國造潛艦增添不少技術風險。

對美軍事交流的公開預算未見明顯提升

不過,2019年國防預算中,比較讓人感到意外的,是台北與華府的雙邊軍事交流,似乎未因為美國《國防授權法》中的友台條款,和《台灣旅行法》於2018年3月16日經美國總統川普簽署生效,而獲得顯著的提升。

以2019年國防部所屬公開預算所列「派員出國計畫」為例,國軍人員前往美國進行交流的計畫共有76件,總人數約364人,與2018年的94件、412人相較,分別減少18件、48人。在交流的內容方面似乎也有下降的情形,例如2018年空軍「赴美參加美軍聯合搜救演習」與「赴美參加空運演習」等項目,2019年則未見編列。但國防部是不是將一部分對美交流預算轉進了機密預算內,就不得而知了。

比較讓人感到意外的,是台北與華府的雙邊軍事交流,似乎未因為2018年度美國《國防授權法》中的友台條款,和《台灣旅行法》於2018年3月16日經美國總統川普簽署生效,而獲得顯著的提升。

比較讓人感到意外的,是台北與華府的雙邊軍事交流,似乎未因為2018年度美國《國防授權法》中的友台條款,和《台灣旅行法》於2018年3月16日經美國總統川普簽署生效,而獲得顯著的提升。攝:Sam Yeh/AFP via Getty Images

結語

儘管國防部再三保證,到2020年底可達成志願役官士兵總數16萬9千人的目標;但考量台灣的人口總數與台灣社會「少子化」趨勢,就算2020年底能達標,要長期維持16萬9000人的志願役部隊的可能性仍然偏低,未來恐怕還是會有不小的人力缺口。

更令人擔憂的是,儘管有不小的人力缺口,儘管蔡英文總統在2017年10月底過境美國時曾表示,未來台灣的國防預算每年會成長2至3%;但考量國家財政情形,根本不可能讓國防預算每年增加70億至103億(以2019年的預算編列數3460億為準)。這使近年國防預算總額未能與志願役人數增幅同步成長,導致國防預算比例失衡的情形,仍然將持續下去;人事經費排擠「軍事投資」與「作業維持」經費的情形,短期內難以改善。

因此,如何在國家財政、國軍戰力需求、國軍組織結構與兵役制度間,找到最適方案,解決當前國軍所面臨的「預算既患寡、又患不均」和「部隊人力不足」等問題,以提升國軍戰力、因應共軍日益增加的武力威脅,仍舊是中華民國政府最棘手的問題。

另外,如何利用當前華府對台灣相對友善的氛圍,和《國防授權法》與《台灣旅行法》所創造出的操作空間,低調地與美國行政部門磋商,有步驟、計畫地累積對台灣有利的先例,逐步將台北與華府的雙邊軍事交流,朝雙方作戰部隊能「協同行動」的目標推動,也成為中華民國政府,極具重要性的國防課題。

(作者為淡江大學國際事務與戰略研究所博士,中華戰略前瞻協會研究員。過去兩年曾分別撰發《520後,蔡英文的五大國防課題》與《舊課題、新挑戰:再論蔡英文政府的國防難題》兩篇年度國防政策評論。本文為第三篇。)

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