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徐子軒:孟晚舟案——違反美對伊制裁可被跨國執法嗎?台灣怎麼躺槍了?

美國究竟能不能對伊朗施以制裁並擴張到他國範圍?中國又會用甚麼對策來應對呢?


美國對伊朗的制裁,可謂「歷久彌新」。 攝:Atta Kenare/AFP via Getty Images
美國對伊朗的制裁,可謂「歷久彌新」。 攝:Atta Kenare/AFP via Getty Images

近日華為副董座孟晚舟在加拿大遭到逮捕,引起外界熱議。先不論背後打壓中國高科技發展與貿易戰談判肉票的陰謀論,中國媒體點出美國以國內法在加拿大跨國執法,其中確實存在許多值得探討的問題。

中國所批判的美國國內法凌駕國際法,其實就是關於制裁(sanction)的正當性。制裁可分為國際制裁與國內制裁,前者主要由聯合國安理會或其他國際組織發動,後者則是以國家為主體。對於違反國際法的國家,安理會或各國可發動制裁,如關稅、配額、禁運、扣押或凍結資產,都是常見的經濟制裁方式。

在國際關係或國際法上,制裁都是具有爭議的行為,但是並沒有任何權威將之定義為違法。就國家而言,制裁是戰爭與外交之間的一種權衡,戰爭基本上違反國際法,且國家往往不願輕啟軍事行動,同時,口頭譴責似乎太弱,因此制裁往往被視為證明國家決心的低成本方案。

那麼,就孟晚舟事件來說,對孟晚舟的核心指控是,她涉嫌誘使金融機構進行違反美國對伊朗制裁的交易。那麼,美國究竟能不能對伊朗施以制裁並擴張到他國範圍?中國又會用甚麼對策來應對呢?

在JCPOA執行後,美國仍持續先前的一些制裁措施,像是禁止與特別指定國民(SND)名單對象進行重大交易、禁止透過美國金融機構與伊朗交易、協助被美國制裁的人員進行欺瞞交易等。

在JCPOA執行後,美國仍持續先前的一些制裁措施,像是禁止與特別指定國民(SND)名單對象進行重大交易、禁止透過美國金融機構與伊朗交易、協助被美國制裁的人員進行欺瞞交易等。攝:Carlos Barria/AFP via Getty Images

美國對伊制裁歷史

美國對伊朗的制裁,可謂「歷久彌新」。

美國對伊朗的制裁,可謂「歷久彌新」。1979年,伊朗爆發伊斯蘭革命,激進份子攻進美國大使館、扣押六十多名人質。時任美國總統的卡特先是斷絕與伊朗的外交關係,隨後啟動第一次對伊制裁,包括石油禁運、禁止貿易往來,以及扣押在美國的伊朗資產。

後來繼任的數屆美國總統,都基於一些理由持續對伊朗施以制裁。像是雷根(里根)宣布伊朗為恐怖主義國家的支持者,簽署了對伊朗原油進口的新禁運令,還禁止向伊朗出售「雙重用途」物品,因為民用物品有可能被用於進行軍事改造;柯林頓(克林頓)則以伊朗追求大規模殺傷性武器為由,禁止美國投資伊朗。

到歐巴馬(奧巴馬)上任初期,仍是對伊朗實施全面制裁,但情勢已出現轉機。2013年,美、俄等六國與伊朗進行談判,同意若伊朗逐步放棄核能並受國際監督,則可放寬制裁。經過一年多的折衝,各方代表終於談成所謂的聯合全面行動計畫(JCPOA),隔年歐巴馬政府宣布取消對伊朗制裁。

然而好景不長,2017年川普(特朗普)當選,雖依法審查伊朗是否遵守協議,但他在競選時對伊朗的強硬態度,已為JCPOA蒙上陰影。隨著美伊之間的衝突越來越難和緩,川普在今年五月以JCPOA無法阻止伊朗發展核武為主要理由,宣布退出這項多方協議,並重啟對伊制裁。

美國單方面退出JCPOA,使得美伊關係再度陷入谷底,更引起歐洲盟國不快。伊朗總統直批美國的任何新制裁,都將違反安理會決議;法德英三巨頭則發表聯合聲明,強調聯合國安理會第2231號決議已為JCPOA背書,該決議仍具強制力,是解決伊朗核協議爭端的國際法框架。

雖然第2231決議案具有國際法約束力,決議內容也涵括部份JCPOA條款,但不代表JCPOA也是如此。儘管外界都將之稱為「伊朗核協議」,然而伊朗其實並沒有簽署任何實際協議。因為它只是一項政治承諾,按照國際法不具有約束力。

這是歐巴馬政府當初能夠通過國會同意的主因,JCPOA只代表總統的裁量權,既非外交條約,也不是正式文件。是故,JCPOA的承諾亦不具有國內法約束力。因為歐巴馬只是行使法定授權,在他認可的條件下解除制裁,未來總統可以利用同樣職權再啟制裁。

更重要的是,聯合國安理會並沒有以JCPOA為由,要求美國取消國內制裁。在JCPOA執行後,美國仍持續先前的一些制裁措施,像是禁止與特別指定國民(SND)名單對象進行重大交易、禁止透過美國金融機構與伊朗交易、協助被美國制裁的人員進行欺瞞交易等。

2004年11月3日,美國大使館劫持事件25年後,伊朗婦女在伊朗德黑蘭前美國大使館外 ,燒毀美國國旗。

2004年11月3日,美國大使館劫持事件25年後,伊朗婦女在伊朗德黑蘭前美國大使館外 ,燒毀美國國旗。攝:Majid Saeedi / Getty Images

伊朗依法律途徑抵抗制裁

伊朗之所以會援引如此荒謬的條約,其實是別無選擇。

當確認川普政府決定退出JCPOA,伊朗在七月時採取了法律反制,再度因制裁問題將美國告上國際法院(ICJ)。值得注意的是,伊朗並沒有要求法院宣判美國單方制裁是非法行為,而是主張美國在JCPOA框架內重新實施制裁、以及川普政府之後將實施的「額外制裁」,違反了1955年伊美兩國的友好條約。

在訴案中,伊朗聲稱美國宣布將重新制裁後,對外資帶來不確定的風險,使它們紛紛撤離或暫停,伊朗因此損失數十億美元。基於兩國《友好條約》的公平待遇、互惠、自由投資等條款,故而請求法院命令美國取消重新實施制裁,以及其他新的制裁。

伊朗之所以會援引如此荒謬的條約,其實是別無選擇。由於美國早在1986年就退出ICJ的強制管轄權,唯一能將美國帶入法庭的,是基於美伊《友好、經濟關係和領事權利條約》中關於「國際法院管轄權」的規定。即使雙方自伊朗革命後已經翻臉多年,但此條約仍構成兩國發生衝突時的調解機制

經過數月的審理,ICJ在10月初做出判決,確定美國某些臨時措施違反國際法。因此,[美國應取消對伊朗進口人道主義貨物],如藥品、醫療器械、食品、農產品等,以及民用航空安全所需貨物和服務的制裁。目前尚不確定美國是否會照單全收,不過川普政府已用「正式退出兩國友好條約」作為回應,未來伊朗也將無法再訴諸ICJ。

到了11月初,美國除了恢復歐巴馬政府解除的制裁,更對伊朗發起「有史以來最大規模的單日制裁行動」。制裁對象包括50家伊朗銀行及其子公司、200多艘伊朗船隻、伊朗航空公司和超過65架飛機,以及將近250位特定人士和相關財產,直到伊朗滿足美國提出的要求為止。

同時,美國宣布各國若與伊朗從事人道主義貨物的交易,如藥品等項目,不受制裁限制,除非涉及特定制裁對象,像是伊朗銀行或革命衛隊。此外,美國同意給予中國、日本、台灣等八國向伊朗購油的臨時豁免,購油資金會進入特定帳戶,美國會監控款項用途,限於購買人道貨品,也算是間接回應ICJ判決。

制裁可以雖遠必誅嗎?

華為案的重要問題:美國能不能實施二級制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

美國對伊朗重啟制裁之時,也發動了二級(Secondary)制裁。亦即,如果非美國公民與伊朗政府或機構進行重大交易,同樣將受到懲罰。這就帶出華為案的重要問題,美國能不能實施二級制裁或者域外(extraterritorial)制裁?

一般來說,國家制裁的範圍多是本國公民、公司,或設籍在本國的跨國公司,與聯合國制裁涵蓋全球不同。但是,美歐有時會發動針對第三國的二級或域外制裁,旨在限制第三國政府、企業和公民的經濟活動,這被許多國家認為違反國際法與傷害其主權。

以伊朗問題觀之,美國的域外制裁已是陳年舊聞。如2014年法國巴黎銀行(BNP)就因幫助伊朗等國進行300億美元的交易,而被罰款90億,且一年內無法進行美元交易。這引起法國強烈不滿,時任財政部長的薩賓(Michel Sapin)認為,美國的域外執法乃是基於美元作為國際貨幣,因此呼籲歐盟應該多用歐元交易。

等到川普政府逐步恢復對伊朗制裁後,現任法國財長拉梅爾即表示,美國制裁的範圍等於讓美國成為地球的經濟警察,他無法接受。為此,歐盟正在研究如何與伊朗維持商業往來,並提供美元以外的交易替代方案,即是所謂的特殊目的公司(SPV)。不過在華府強大的壓力下,迄今此議仍是空中樓閣。

再回到華為案,據目前媒體消息,加拿大政府是以詐欺罪名逮捕孟晚舟,但孟晚舟詐欺的對象乃是美國。美國司法單位主張她對美國政府進行不實陳述、涉嫌欺瞞多家金融機構,以空殼公司SKYCOM與伊朗進行交易。換言之,孟晚舟與華為並沒有詐欺加拿大,而是違反美國的二次制裁,才會遭此下場。

爭論孟晚舟持何國護照入境加國、或她究竟擁有多少國籍並不重要,因為對中國來說,這些答案都在首先是中國人的前提下;而對美國來說,二次/域外制裁更不管護照與國籍,只要違反制裁伊朗相關法律就會被問責。

美國的二次/域外制裁是一種國際霸權政治的實力展現,中國完全有理由反擊,但關鍵不在於違反人權,而在於對抗美國的制裁方式。

由於中國與俄國都已表示贊同歐盟的SPV,那麼結合多邊主義、組成抗美聯盟施壓應是最好方案。例如中國宣布願意在北京設立以歐元計價的SPV,此能趁勢平衡美元的全球貨幣地位,有機會得到歐盟與俄國的支持,或許對華為案有幫助。

2014年10月2日,俄羅斯莫斯科,華為CFO孟晚舟出席VTB資本「俄羅斯在召喚」投資論壇。

2014年10月2日,俄羅斯莫斯科,華為CFO孟晚舟出席VTB資本「俄羅斯在召喚」投資論壇。圖:Imagine China

躺著也中槍的台灣

中國目前暫未提出過制裁台灣的法案。另外就法理而言,制裁台灣會出現悖論。

最後,不妨來談談華為案的節外生枝。孟晚舟被捕後不久,有中國專家跳出來表示,若美國以違反伊朗制裁為由對付華為,那麼中國也能以軍售台灣違反中國法律,逮捕波音或雷神的執行長。此番言論得到諸多中國人肯定,意外使台灣與其他公司捲入口舌之爭。

這種說法看似理直氣壯,實則令人啼笑皆非。首先是,美國依制裁相關法律——如國際緊急經濟權力法(IEEPA)等治國已久,任何制裁行為都必須依法有據。且美國三權分立,立法部門在制裁上有相當大的權限,如去年國會通過HR3364法案,增加對伊朗、俄國等制裁名單,並要求總統若終止制裁,必須向國會提出合法解釋。這些在中國都無法類比。

更重要的是,中國目前暫未提出過制裁台灣的法案。唯一沾得上邊的,可能是所謂的《反分裂國家法》,該法第八條指出︰「…和平統一的可能性完全喪失」,或可擴大解釋在美國對台軍售上。

如此,「國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整」,自然也就可以包括逮捕波音或雷神執行長。但這種作法的危險不言而喻,除非習政權列出禁止與台灣往來的清單項目,否則所有商業行為都可被任意解釋為資敵,屆時難再有外商投資中國。

一旦對台灣列出制裁項目,那不是只有波音或雷神兩三家公司的事,當中所運用的晶片、材料與儀器等裝備不知牽涉多少世界各國廠商。要對台灣下此重手並非易事,等於是全面與台灣(及美國)決裂。很難想像習政權會為了一個華為孟晚舟,步上風險最高的道路,至少,現在還不是時候。

此外,就法理而言,制裁台灣會出現悖論。因為國際法學界對於制裁的定義是,一個法律主權或事實主權實體,按照國際法對另一個涉嫌違反國際法的實體,施加某些法律權利的限制,如同前述的關稅、禁運等手段。

因此制裁定義的對象雖然相當寬鬆、不限於國家行為者,但必須是準國家實體。過去礙於國際現實,中國「入世」時不得不承認台澎金馬關稅獨立領域(Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu )的名稱,這是極少數能在台灣以經濟實體呈現的樣貌。如今中國已足夠強大,根據官方的一個中國原則,台灣不能算是法律主權或事實主權實體,只是尚未統一的省分。

但若立法或以行政命令制裁台灣,等於把台灣的國際地位重新提出討論。因為制裁地方政府,不啻是承認台灣的叛亂團體(insurgency)資格。在國際法上,這屬於不完全的法人,第三國能以保護其利益為由承認,再進一步更可成為準國家的交戰團體(belligerence),這絕對不會是習政權的選項。

不過,照國際慣例,中國也可提出制裁某特定組織或個人,就像美國制裁恐怖份子。只是如果中國制裁向美發起軍購的民進黨或國民黨,將缺少標的。因為台灣不會有任何政黨用自己的名義買武器,合約上必定註明中華民國以及任何與台灣有關的名稱。換言之,又回到台灣地位的老問題。

當然,這不是說中國無法制裁台灣,若要採取行動也是官方無聲的制裁,便如民進黨執政後中國觀光客的遞減。習政權更可以依法逮捕波音或其他公司要人,亦有專家對此提出警告。但所謂的「依法」不會是像美國那樣「師出有名」,而可能是祭出逃漏稅等法規做為報復。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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