2018台灣地方選舉 深度 評論

紀和均:公投熱潮後,如何挽回民心?從法屬新喀里多尼亞獨立公投說起

11月4日新喀里多尼亞獨立公投雖然未能通過,但對法國政府來說雖勝猶敗,其「敗」在無法妥善撫慰卡奈克人長期受到輕視而不滿的態度。同樣,任何人換位於台灣人的立場亦可心同此理:沒有真正獲得公平的對待下,怨懟與憂憤就不會平息。


位於亞太地區的法國海外特殊地方自治團體——新喀里多尼亞於11月4日熱烈舉辦獨立公投。反對方以過半數比例否決了新喀里尼多尼亞脫離法國,自主建國的方案。 攝:Theo Rouby/AFP/Getty Images
位於亞太地區的法國海外特殊地方自治團體——新喀里多尼亞於11月4日熱烈舉辦獨立公投。反對方以過半數比例否決了新喀里尼多尼亞脫離法國,自主建國的方案。 攝:Theo Rouby/AFP/Getty Images

當全球目光聚焦於因燃油税而起的法國「黃衫軍」騷亂、抑或東亞各國仍在回味台灣11月24 日的地方「九合一」選舉與十項公投案的勝敗時,一項具有重大意義的法式公投,卻從大部分讀者眼下悄悄略過。

位於亞太地區的法國海外特殊地方自治團體——新喀里多尼亞(Nouvelle-Calédonie)於11月4日舉辦獨立公投。這場獨立決定新喀里多尼亞未來的公投結果,最後是反對票為56.7%,勝過同意票43.3%。反對方以過半數比例否決了新喀里尼多尼亞脱離法國、自主建國的方案。

或許很多人會認為,既然過半數反對,喀島內部統獨爭議應該就此解決,事實上卻不然,考察該地歷史與現實投票趨向,反而可以發現更大的問題。孤懸海外的喀島為何能出現此次獨立公投?法國憲法與政府又持何種態度?公投被否決後,新喀里多尼亞下一步何去何從?

海外探險下的新喀里多尼亞島

新喀里多尼亞島位於大洋洲,澳大利亞的東北方約1500公里處,距離紐西蘭(新西蘭)約1700公里,與法國本土卻有16740公里之遙,島上礦產豐富,特別是鎳礦藴藏量全球第一,佔總藏量25%,現為全世界最大的鐵鎳生藏區。島上居民原為美拉尼西亞人,英國探險家庫克(James Cook)於1774年發現該島,便以故鄉蘇格蘭的拉丁舊名——喀里多尼亞賦予新海外殖民地名字。

法國1853年正式向各國宣布擁有該島主權,政府一直鼓勵法國人移居該島,亦從大溪地(Tahiti ,塔希提)等地移入部分玻里尼西亞人,島內族群逐步多樣化。1946年法國政府將新喀里多尼亞定位為海外領地。另外,法國政府為了掌握核武力量,於1960年代起,多次在新喀里多尼亞附近海域核試爆行動。1999年之後,喀島改制為海外領地中特別地方自治領域,享有不同於其他海外領地的高度自治權,

喀島首府設於努美阿(Nouméa),下設三個省——北省、南省與皇家群島省,2014年為止總共有26.8萬人。根據法國統計與經濟研究院(Insee)2014年的人口統計資料,新喀里多尼亞人民中,主要是五大族群:39.1%的卡奈克人、27.2%的歐洲移民與後裔、8.6%瓦利斯與富圖納人、2.6%大溪地人以及20.14%的混雜民族。

新喀里多尼亞(T)

新喀里多尼亞(T)端傳媒製圖

出於新喀里多尼亞的優勢地理定置與豐富鎳礦藴藏量,再加上法國本土不斷地移入移民。移入者較當地原住民卡奈克人(Kanak)在教育程度、語言與文化更為優越,自然而然政治、經濟地位較高,再加上移入者在總人口數上漸成多數,不斷壓縮少數族群卡奈克人的競爭力,同時法國政府長期將新喀里多尼亞視為資源生產地,大規模掠奪天然資源,所換取的大量資本多用於法國本土建設或法國公司利益,少數資金促進喀島的現代化發展,卻又多由移入者所享有。

卡奈克人面臨家園被破壞,利益又分享不到的雙重困境,終在1970年代開始抗爭,甚至在1984-1988年多次爆發武裝攻擊行動,特別是1988年四五月間烏維阿島(Île d’ouvéa)的人質挾持事件最為嚴重。主張武裝獨立的卡奈克人與社會主義國家解放陣線(FLNKS)突襲烏維阿島上的國家憲兵基地,造成四名憲兵罹難,3名喀獨武裝份子重傷,另有27名憲兵被扣為人質。由於事件發生在法國1988年總統選舉首輪投票兩天前,造成全法舉國震動,最終在5月5日法軍突襲喀獨武裝份子與人質所在洞穴,造成19名武裝分子死亡,結束挾持事件。

卡奈克人面臨家園被破壞,利益又分享不到的雙重困境,終在1970年代開始抗爭,甚至在1984-1988年多次爆發武裝攻擊行動。

多起武裝攻擊事件促發法國輿論對於治理新喀里多尼亞政策的討論,法國政府亦在民意壓力下,將治理政策改弦更張。在當時的總理羅卡爾(Michel Rocard)邀請與見證下,卡奈克喀獨領導人Jean-Marie Tjibaou與反獨派代表眾議員Jacques Lafleur於1988年6月26日簽署和平協議,地點在總理府馬特農宮,因此稱為之《馬特農協議》(accords de Matignon)。

其主要內容在於,以十年為期限,給予法國政府與喀島各派系對話的時間與空間,同時保障卡奈克社群在經濟與制度的保障。十年再由新喀里多尼亞人自決是否要獨立建國。同年8月20日,法國海外領地與省份事務部長又與雙方陣營簽署《霧地露協議》(accords d'Oudinot),其內容在補充《馬特農協議》不足之處,特別是針對烏維阿島憲兵挾持事件的處理程序上,明文禁止追訴4名憲兵與19名武裝份子死亡案件。

本想此兩協議簽署後,新喀里多尼亞將迎來十年的和平發展期。沒人預料到一年後, Jean-Marie Tjibaou遭反對《馬特農協議》的激進喀獨派暗殺身亡,得年53歲。如此可知,《馬特農協議》並非完全回應卡奈克人爭取獨立的要求,但是至少爭得十年對話時間。

十年後,1998年法國第三次左右共治期間,左派社會黨總理若斯潘(Lionel Jospin)來到喀島的努美阿市,代表法國政府,邀集統獨兩派陣營的領導者,三方共同商議後《馬特農協議》時代的喀島未來,並於5月5日簽署《努美阿協議》(accord de Nouméa)。其主要內容在於建立卡奈克人與非卡奈克人的平等法定地位、尊重卡奈克文化、宗教、承認殖民時代政府的錯誤,逐步將各種權限移轉給新喀里多尼亞自治政府,不過,中央政府仍保有國防、治安、司法與貨幣發行權,尤其是強製法國政府必須要給新喀里多尼亞人民在2022 年以前三次獨立公投的機會;並在2014年到2018年十一月之前,舉辦第一次新喀里多尼亞獨立公投。

有學者卻批評,無論是《努美阿協議》、憲法第13章或相關組織法,都沒有明文提及新喀多尼亞具有自治權,法國憲法委員會對此問題亦界定模糊。這種不明確的自治權,也造成新喀里多尼亞民眾對未來有所懷疑。

有學者卻批評,無論是《努美阿協議》、憲法第13章或相關組織法,都沒有明文提及新喀多尼亞具有自治權,法國憲法委員會對此問題亦界定模糊。這種不明確的自治權,也造成新喀里多尼亞民眾對未來有所懷疑。攝:Theo Rouby/AFP/Getty Images

徘徊在「充份自治」或「徹底獨立」兩難之中

《努美阿協議》簽署後,法國政府為徵求新喀里多尼亞人民同意,1998年增修第五共和國憲法第13章,其中第76條明定舉辦《努美阿協議》同意公投, 11月5日該公投最終取得71.86%的同意票。第77條則是授權法國國會制定新喀里多尼亞組織法,在尊重新喀里多尼亞審議國民議會(assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie)的意見之下,將大部分國家職權永久地移轉到新喀里多尼亞自治政府,包括移轉層級、方式與財政負擔。此外,組織法也要規定公民身份事務、選舉制度、工作權與習慣法上身份,最後是規範新喀里多尼亞人民取得完全獨立主權的方式與限期。

有學者卻批評,無論是《努美阿協議》、憲法第13章或相關組織法,都沒有明文提及新喀多尼亞具有自治權,法國憲法委員會對此問題亦界定模糊。

1999年5月19日,新喀里多尼亞組織法正式生效,該法建立現行三個省份,更下級的行政層級是八個傳統社群(aires coutumières),學者認為這樣的行政層級設計,可以稱為「不對稱的內部聯邦制」或是「多層聯邦制」。創建準聯邦制,無疑對於法國傳統以來的中央集權制國家造成巨大衝擊。該組織法第108條創建內閣制自治政府,選民直選新喀里多尼亞審議國民議會,再推選出內閣總理領導政府,向議會負責。另外,該法第137條著重在尊重原住民族的傳統文化,八個傳統社群各自的傳統議會(conseil coutumier)推舉2名代表,組成傳統參議院(sénat coutumier)。每年法國政府補助新喀里多尼亞大約13億歐元,做為自治政府運作的主要財源。

上述這些制度可以看出新喀多尼亞享有高度自治權,不過有學者卻批評,無論是《努美阿協議》、憲法第13章或相關組織法,都沒有明文提及新喀多尼亞具有自治權,法國憲法委員會對此問題亦界定模糊。這種不明確的自治權,也造成新喀里多尼亞民眾對未來有所懷疑,特別是卡奈克人更不相信法國政府願意舉辦獨立公投。

獨立公投失敗,是另一次獨立公投的開始?

11月4日投票結果出來後,大出法國政府與媒體的預料,根據最後官方統計資料,雖有56.7%選民反對獨立,但同意獨立比例卻達到43.3%。

原本按《努美阿協議》的規定,第一次獨立公投可以在2014年就舉行,但是法國政府與新喀里多尼亞審議國民會議,都不願意過早面對此燙手山竽,所以拖到2018年3月19日,審議國民會議才決定11月4日舉辦第一次獨立公投。

據新喀里多尼亞電視台在7月30日到8月8日所做的民調顯示,63%的受訪者反對獨立,只有28%支持,9%沒有意見。再深入分析,自稱是卡奈克人的受訪者中,高達47%支持,29%反對,特別值得注意的是,另外24%不願或沒有興趣表達意見。此民調預測將有69-75%的民眾反對獨立,投票率可能會是86%。

然而,11月4日投票結果出來後,大出法國政府與媒體的預料,根據最後官方統計資料,雖有56.7%選民反對獨立,但同意獨立比例卻達到43.3%,而且投票率高達80.6%。在如此高的投票率之下,可以近似認為,幾乎所有選民都參與了此次公投,而且同意獨立者已經開始向半數挺進。相對於1998年《努美阿協議》諮詢性公投時,有74.2%同意此協議,進入體制內的獨立派逐漸有與統一派分庭抗禮的實力。

更詳細分析正反選民的分布情況可發現,卡奈克人主要居住的北省與皇家群島省,各市鎮的反對獨立票都在15%之下,甚至在Heinghene市只有5.25%反對獨立;相對地,歐洲移民較多且經濟條件較好的南省,各市鎮平均反對獨立的比例是73.7%,尤其是首府努美阿市反對獨立的公民竟達80.5%。很明顯地,這是一種經濟、社會階級的政治意識型態的對抗。

法國政府與新喀里多尼亞各政派,都應該重新審視喀島未來的想像藍圖,尤其是法國總統與政府有維護共和國主權完整的憲法義務。圖為2018年5月,法國總統馬克龍到訪新喀里多尼亞。

法國政府與新喀里多尼亞各政派,都應該重新審視喀島未來的想像藍圖,尤其是法國總統與政府有維護共和國主權完整的憲法義務務。圖為2018年5月,法國總統馬克龍到訪新喀里多尼亞。攝:Ludovic Marin/AFP/Getty Images

其次,北省與皇家群島省的投票率僅58.9%,亦必須要加以注意。是否顯示這些卡奈克人為主體的社群,在心態上就不信任此次獨立公投的公正性,不願意積極參與?我們是否可以進一步預測,若是再舉辦第二次或第三次獨立公投,這些社群的投票率提高後,同意獨立比率或將超過50%,而真正完成建國之路。

法國總統馬克龍(Emmanuel Macron,馬克宏)得知獨立公投遭否決後,立刻對外表達歡迎此公投結果,強調這標示著「對共和國的信任」,以及多數新喀里多尼亞人選擇留在法國。相較於總統的歡欣鼓舞,總理菲利普(Edouard Philippe)在公投隔一日抵達努美阿,會晤各政派的領導者,同時擔保將開始下一次獨立公投之前的討論程序。

根據《努美阿協議》,只要有三分之一的新喀里多尼亞審議國民會議的議員提案,法國政府就必須舉辦第二次獨立公投。足見,法國政府已預見到在2022年之前,至少會再舉辦一次的獨立公投。若又遭到失敗,第三次獨立公投也可預期。

法國政府與新喀里多尼亞各政派,都應該重新審視喀島未來的想像藍圖,尤其是法國總統與政府有維護共和國主權完整的憲法義務,而落實此義務的關鍵,在於如何引導卡奈克人再次相信留在法國是較好的選擇。只是一昧強調經濟誘因,在無法更公平分配資源的情況下,將加劇卡奈克人心中的相對剝奪感,僅會事倍功半。

獨立公投不是統獨終點,可能是更大情緒壓抑

新喀里多尼亞獨立公投的啟示在於:從形式上來看,舉辦各種公投,除了通過的比例門檻,更重要是如何使各省中具備投票資格的公民數盡量接近,而非由人數較多的省份取得絕對優勢;從實質上來看,法國政府雖已接受新喀里多尼亞建立「不對稱的內部聯邦制」,可是卻沒有真正重視原住民族的卡奈克人長期受到的歧視原因,或許不僅是資源分配,更可能是新喀里多尼亞自治政府的教育過多地著重於法國本土文化,這才是卡奈克人最感到不滿之處。

回到東亞語境來反思,長期以來的台灣統獨爭議、以及新近產生的香港統獨議題,不論是統是獨,各方常常喜歡援引學理上的說法,認為「主權在民」理論的神聖不可侵,因此人民享有自決的權利,只要做出決定就解決一切爭議。事實上,此種見解能否經得起實證檢驗,非常值得懷疑。

台灣人的務實態度,不可因此被判斷成多數人對中華民國長期無法平等參與國際社會之現狀已然無感、或是已默認此種不公平。試想任何人換位於台灣人的立場來看,都應該會心同此理:沒有真正獲得公平的對待下,怨懟與憂憤就不會平息。

以11月24日台灣的十項公投案為例,其中的第13案東奧正名公投案,其主旨在於爭取2020年東京夏季奧運會時,可以將「中華台北」名稱改為「台灣」。明眼人都知道,這是一種規避台灣公民投票法不包含台灣獨立公投的迂迴作法。民進黨政府默許之下,由外圍側翼團體出面發起、連署成案,雖然最終多數人民在考慮換名不成、恐造成中華台北隊無法在東京奧運出賽、影響運動員的權益而反對,但是這是不是真的就可阻擋住台獨派的下一次打擦邊球意圖,實值得觀察。

11月4日新喀里多尼亞獨立公投雖然未能通過,但對法國政府來說雖勝猶敗,其「敗」在無法妥善撫慰卡奈克人長期受到輕視而不滿的態度,而11月24日的台灣東奧正名公投的失敗顯示出,多數台灣人在兩岸和平關係和國際尊嚴來臨之前,願意採取務實態度,爭取中國大陸民眾的同理心與理解。同理,韓國瑜於綠營長期執執的高雄市長選舉中,最後三個月逆轉取勝,更可以證明,台灣民眾並無意於以意識形態劃界、同大陸人民互相敵對,而期待更深化的交流。

文末必須再三強調,台灣人的務實態度,不可因此被判斷成多數人對中華民國長期無法平等參與國際社會之現狀已然無感、或是已默認此種不公平。試想任何人換位於台灣人的立場來看,都應該會心同此理:沒有真正獲得公平的對待下,怨懟與憂憤就不會平息。中華人民共和國政府應該重新思考如何建立與中華民國真正正常的兩岸關係,而且中國大陸政府與人民都要相信,無論是藍色執政或綠色掌舵,台灣人民才是對話主體,不必自我設限。

(紀和均,巴黎第一大學公法學博士候選人)

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