评论｜纪和均：公投热潮后，如何挽回民心？从法属新喀里多尼亚独立公投说起

当全球目光聚焦于因燃油税而起的法国“黄衫军”骚乱、抑或东亚各国仍在回味台湾11月24 日的地方“九合一”选举与十项公投案的胜败时，一项具有重大意义的法式公投，却从大部分读者眼下悄悄略过。

位于亚太地区的法国海外特殊地方自治团体——新喀里多尼亚（Nouvelle-Calédonie）于11月4日举办独立公投。这场独立决定新喀里多尼亚未来的公投结果，最后是反对票为56.7%，胜过同意票43.3%。反对方以过半数比例否决了新喀里尼多尼亚脱离法国、自主建国的方案。

或许很多人会认为，既然过半数反对，喀岛内部统独争议应该就此解决，事实上却不然，考察该地历史与现实投票趋向，反而可以发现更大的问题。孤悬海外的喀岛为何能出现此次独立公投？法国宪法与政府又持何种态度？公投被否决后，新喀里多尼亚下一步何去何从？

海外探险下的新喀里多尼亚岛

新喀里多尼亚岛位于大洋洲，澳大利亚的东北方约1500公里处，距离新西兰（新西兰）约1700公里，与法国本土却有16740公里之遥，岛上矿产丰富，特别是镍矿蕴藏量全球第一，占总藏量25%，现为全世界最大的铁镍生藏区。岛上居民原为美拉尼西亚人，英国探险家库克（James Cook）于1774年发现该岛，便以故乡苏格兰的拉丁旧名——喀里多尼亚赋予新海外殖民地名字。

法国1853年正式向各国宣布拥有该岛主权，政府一直鼓励法国人移居该岛，亦从大溪地（Tahiti，塔希提）等地移入部分玻里尼西亚人，岛内族群逐步多样化。1946年法国政府将新喀里多尼亚定位为海外领地。另外，法国政府为了掌握核武力量，于1960年代起，多次在新喀里多尼亚附近海域核试爆行动。1999年之后，喀岛改制为海外领地中特别地方自治领域，享有不同于其他海外领地的高度自治权，

喀岛首府设于努美阿(Nouméa)，下设三个省——北省、南省与皇家群岛省，2014年为止总共有26.8万人。根据法国统计与经济研究院（Insee）2014年的人口统计资料，新喀里多尼亚人民中，主要是五大族群：39.1%的卡奈克人、27.2%的欧洲移民与后裔、8.6%瓦利斯与富图纳人、2.6%大溪地人以及20.14%的混杂民族。

出于新喀里多尼亚的优势地理定置与丰富镍矿蕴藏量，再加上法国本土不断地移入移民。移入者较当地原住民卡奈克人(Kanak)在教育程度、语言与文化更为优越，自然而然政治、经济地位较高，再加上移入者在总人口数上渐成多数，不断压缩少数族群卡奈克人的竞争力，同时法国政府长期将新喀里多尼亚视为资源生产地，大规模掠夺天然资源，所换取的大量资本多用于法国本土建设或法国公司利益，少数资金促进喀岛的现代化发展，却又多由移入者所享有。

卡奈克人面临家园被破坏，利益又分享不到的双重困境，终在1970年代开始抗争，甚至在1984-1988年多次爆发武装攻击行动，特别是1988年四五月间乌维阿岛（Île d’ouvéa）的人质挟持事件最为严重。主张武装独立的卡奈克人与社会主义国家解放阵线（FLNKS）突袭乌维阿岛上的国家宪兵基地，造成四名宪兵罹难，3名喀独武装份子重伤，另有27名宪兵被扣为人质。由于事件发生在法国1988年总统选举首轮投票两天前，造成全法举国震动，最终在5月5日法军突袭喀独武装份子与人质所在洞穴，造成19名武装分子死亡，结束挟持事件。

卡奈克人面临家园被破坏，利益又分享不到的双重困境，终在1970年代开始抗争，甚至在1984-1988年多次爆发武装攻击行动。

多起武装攻击事件促发法国舆论对于治理新喀里多尼亚政策的讨论，法国政府亦在民意压力下，将治理政策改弦更张。在当时的总理罗卡尔（Michel Rocard）邀请与见证下，卡奈克喀独领导人Jean-Marie Tjibaou与反独派代表众议员Jacques Lafleur于1988年6月26日签署和平协议，地点在总理府马特农宫，因此称为之《马特农协议》(accords de Matignon)。

其主要内容在于，以十年为期限，给予法国政府与喀岛各派系对话的时间与空间，同时保障卡奈克社群在经济与制度的保障。十年再由新喀里多尼亚人自决是否要独立建国。同年8月20日，法国海外领地与省份事务部长又与双方阵营签署《雾地露协议》(accords d'Oudinot)，其内容在补充《马特农协议》不足之处，特别是针对乌维阿岛宪兵挟持事件的处理程序上，明文禁止追诉4名宪兵与19名武装份子死亡案件。

本想此两协议签署后，新喀里多尼亚将迎来十年的和平发展期。没人预料到一年后，
Jean-Marie Tjibaou遭反对《马特农协议》的激进喀独派暗杀身亡，得年53岁。如此可知，《马特农协议》并非完全回应卡奈克人争取独立的要求，但是至少争得十年对话时间。

十年后，1998年法国第三次左右共治期间，左派社会党总理若斯潘（Lionel Jospin）来到喀岛的努美阿市，代表法国政府，邀集统独两派阵营的领导者，三方共同商议后《马特农协议》时代的喀岛未来，并于5月5日签署《努美阿协议》(accord de Nouméa)。其主要内容在于建立卡奈克人与非卡奈克人的平等法定地位、尊重卡奈克文化、宗教、承认殖民时代政府的错误，逐步将各种权限移转给新喀里多尼亚自治政府，不过，中央政府仍保有国防、治安、司法与货币发行权，尤其是强制法国政府必须要给新喀里多尼亚人民在2022 年以前三次独立公投的机会；并在2014年到2018年十一月之前，举办第一次新喀里多尼亚独立公投。

徘徊在“充份自治”或“彻底独立”两难之中

《努美阿协议》签署后，法国政府为征求新喀里多尼亚人民同意，1998年增修第五共和国宪法第13章，其中第76条明定举办《努美阿协议》同意公投， 11月5日该公投最终取得71.86%的同意票。第77条则是授权法国国会制定新喀里多尼亚组织法，在尊重新喀里多尼亚审议国民议会（assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie）的意见之下，将大部分国家职权永久地移转到新喀里多尼亚自治政府，包括移转层级、方式与财政负担。此外，组织法也要规定公民身份事务、选举制度、工作权与习惯法上身份，最后是规范新喀里多尼亚人民取得完全独立主权的方式与限期。

有学者却批评，无论是《努美阿协议》、宪法第13章或相关组织法，都没有明文提及新喀多尼亚具有自治权，法国宪法委员会对此问题亦界定模糊。

1999年5月19日，新喀里多尼亚组织法正式生效，该法建立现行三个省份，更下级的行政层级是八个传统社群（aires coutumières），学者认为这样的行政层级设计，可以称为“不对称的内部联邦制”或是“多层联邦制”。创建准联邦制，无疑对于法国传统以来的中央集权制国家造成巨大冲击。该组织法第108条创建内阁制自治政府，选民直选新喀里多尼亚审议国民议会，再推选出内阁总理领导政府，向议会负责。另外，该法第137条著重在尊重原住民族的传统文化，八个传统社群各自的传统议会（conseil coutumier）推举2名代表，组成传统参议院（sénat coutumier）。每年法国政府补助新喀里多尼亚大约13亿欧元，做为自治政府运作的主要财源。

上述这些制度可以看出新喀多尼亚享有高度自治权，不过有学者却批评，无论是《努美阿协议》、宪法第13章或相关组织法，都没有明文提及新喀多尼亚具有自治权，法国宪法委员会对此问题亦界定模糊。这种不明确的自治权，也造成新喀里多尼亚民众对未来有所怀疑，特别是卡奈克人更不相信法国政府愿意举办独立公投。

独立公投失败，是另一次独立公投的开始?

11月4日投票结果出来后，大出法国政府与媒体的预料，根据最后官方统计资料，虽有56.7%选民反对独立，但同意独立比例却达到43.3%。

原本按《努美阿协议》的规定，第一次独立公投可以在2014年就举行，但是法国政府与新喀里多尼亚审议国民会议，都不愿意过早面对此烫手山竽，所以拖到2018年3月19日，审议国民会议才决定11月4日举办第一次独立公投。

据新喀里多尼亚电视台在7月30日到8月8日所做的民调显示，63%的受访者反对独立，只有28%支持，9%没有意见。再深入分析，自称是卡奈克人的受访者中，高达47%支持，29%反对，特别值得注意的是，另外24%不愿或没有兴趣表达意见。此民调预测将有69-75%的民众反对独立，投票率可能会是86%。

然而，11月4日投票结果出来后，大出法国政府与媒体的预料，根据最后官方统计资料，虽有56.7%选民反对独立，但同意独立比例却达到43.3%，而且投票率高达80.6%。在如此高的投票率之下，可以近似认为，几乎所有选民都参与了此次公投，而且同意独立者已经开始向半数挺进。相对于1998年《努美阿协议》咨询性公投时，有74.2%同意此协议，进入体制内的独立派逐渐有与统一派分庭抗礼的实力。

更详细分析正反选民的分布情况可发现，卡奈克人主要居住的北省与皇家群岛省，各市镇的反对独立票都在15%之下，甚至在Heinghene市只有5.25%反对独立；相对地，欧洲移民较多且经济条件较好的南省，各市镇平均反对独立的比例是73.7%，尤其是首府努美阿市反对独立的公民竟达80.5%。很明显地，这是一种经济、社会阶级的政治意识型态的对抗。

其次，北省与皇家群岛省的投票率仅58.9%，亦必须要加以注意。是否显示这些卡奈克人为主体的社群，在心态上就不信任此次独立公投的公正性，不愿意积极参与?我们是否可以进一步预测，若是再举办第二次或第三次独立公投，这些社群的投票率提高后，同意独立比率或将超过50%，而真正完成建国之路。

法国总统马克龙（Emmanuel Macron，马克宏）得知独立公投遭否决后，立刻对外表达欢迎此公投结果，强调这标示著“对共和国的信任”，以及多数新喀里多尼亚人选择留在法国。相较于总统的欢欣鼓舞，总理菲利普（Edouard Philippe）在公投隔一日抵达努美阿，会晤各政派的领导者，同时担保将开始下一次独立公投之前的讨论程序。

根据《努美阿协议》，只要有三分之一的新喀里多尼亚审议国民会议的议员提案，法国政府就必须举办第二次独立公投。足见，法国政府已预见到在2022年之前，至少会再举办一次的独立公投。若又遭到失败，第三次独立公投也可预期。

法国政府与新喀里多尼亚各政派，都应该重新审视喀岛未来的想像蓝图，尤其是法国总统与政府有维护共和国主权完整的宪法义务，而落实此义务的关键，在于如何引导卡奈克人再次相信留在法国是较好的选择。只是一昧强调经济诱因，在无法更公平分配资源的情况下，将加剧卡奈克人心中的相对剥夺感，仅会事倍功半。

独立公投不是统独终点，可能是更大情绪压抑

新喀里多尼亚独立公投的启示在于：从形式上来看，举办各种公投，除了通过的比例门槛，更重要是如何使各省中具备投票资格的公民数尽量接近，而非由人数较多的省份取得绝对优势；从实质上来看，法国政府虽已接受新喀里多尼亚建立“不对称的内部联邦制”，可是却没有真正重视原住民族的卡奈克人长期受到的歧视原因，或许不仅是资源分配，更可能是新喀里多尼亚自治政府的教育过多地著重于法国本土文化，这才是卡奈克人最感到不满之处。

回到东亚语境来反思，长期以来的台湾统独争议、以及新近产生的香港统独议题，不论是统是独，各方常常喜欢援引学理上的说法，认为“主权在民”理论的神圣不可侵，因此人民享有自决的权利，只要做出决定就解决一切争议。事实上，此种见解能否经得起实证检验，非常值得怀疑。

台湾人的务实态度，不可因此被判断成多数人对中华民国长期无法平等参与国际社会之现状已然无感、或是已默认此种不公平。试想任何人换位于台湾人的立场来看，都应该会心同此理：没有真正获得公平的对待下，怨怼与忧愤就不会平息。

以11月24日台湾的十项公投案为例，其中的第13案东奥正名公投案，其主旨在于争取2020年东京夏季奥运会时，可以将“中华台北”名称改为“台湾”。明眼人都知道，这是一种规避台湾公民投票法不包含台湾独立公投的迂回作法。民进党政府默许之下，由外围侧翼团体出面发起、连署成案，虽然最终多数人民在考虑换名不成、恐造成中华台北队无法在东京奥运出赛、影响运动员的权益而反对，但是这是不是真的就可阻挡住台独派的下一次打擦边球意图，实值得观察。

11月4日新喀里多尼亚独立公投虽然未能通过，但对法国政府来说虽胜犹败，其“败”在无法妥善抚慰卡奈克人长期受到轻视而不满的态度，而11月24日的台湾东奥正名公投的失败显示出，多数台湾人在两岸和平关系和国际尊严来临之前，愿意采取务实态度，争取中国大陆民众的同理心与理解。同理，韩国瑜于绿营长期执执的高雄市长选举中，最后三个月逆转取胜，更可以证明，台湾民众并无意于以意识形态划界、同大陆人民互相敌对，而期待更深化的交流。

文末必须再三强调，台湾人的务实态度，不可因此被判断成多数人对中华民国长期无法平等参与国际社会之现状已然无感、或是已默认此种不公平。试想任何人换位于台湾人的立场来看，都应该会心同此理：没有真正获得公平的对待下，怨怼与忧愤就不会平息。中华人民共和国政府应该重新思考如何建立与中华民国真正正常的两岸关系，而且中国大陆政府与人民都要相信，无论是蓝色执政或绿色掌舵，台湾人民才是对话主体，不必自我设限。

（纪和均，巴黎第一大学公法学博士候选人）