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最強限狗令的背後:多個部門管不好中國城市裏的一隻狗?

對不文明養狗的討伐,催化了這場蔓延全國的犬隻整治運動。但在立法和執法層面均失效之後,城市管理者的新方法是,將養狗也納入社會信用體系當中。


2018年11月,杭州啟動全市範圍內的「文明養犬」集中整治行動,打亂了養狗市民的生活節奏。緊隨杭州步伐,中國內地多個城市陸續開始實施限狗令,比起杭州的嚴苛程度有過之而無不及。圖為杭州一個關於狗的比賽活動上,一名男子手抱兩隻狗。 攝:Johannes Eisele/AFP/Getty Images
2018年11月,杭州啟動全市範圍內的「文明養犬」集中整治行動,打亂了養狗市民的生活節奏。緊隨杭州步伐,中國內地多個城市陸續開始實施限狗令,比起杭州的嚴苛程度有過之而無不及。圖為杭州一個關於狗的比賽活動上,一名男子手抱兩隻狗。 攝:Johannes Eisele/AFP/Getty Images

早7點至晚7點禁止遛狗、遛狗不牽繩最高罰1000元、無證養狗最高罰5000人民幣、一戶只能養一隻狗、城區禁養大型犬烈性犬、違規沒收……在杭州,2018年11月一則突然出台的限狗令和一場為期數十日的犬隻整治運動,打亂了養狗市民的生活節奏。

連續兩週,29歲的杭州姑娘葉小白在傍晚6點半放工後,不去約會、不去逛街,一心趕着回家遛狗。「平時都是早中晚三次帶小熊出去的,現在白天12個小時不讓出門,怕它憋。」

她靜待晚上7點的鐘聲敲響,第一時間牽着小熊衝出家門。剛剛走到戶外,這隻2歲的白色比熊犬立刻跑進草叢裏大便。葉小白隨身攜帶狗狗專用的撿屎袋,包住小熊的便便,然後丟掉。她以前只用紙巾,但為了響應杭州市政府關於文明養犬的規定,她新購置了撿屎袋這一裝備。

晚上7點之後才能出門遛狗或尚可忍受,但是早上7點之前,葉小白是無論如何也起不來了。已經退休的媽媽幫忙遛狗,早上六點一過便拉小熊起床,給它穿鞋穿衣服,「就像小時候我媽把我從被子里拉起來穿衣服上學一樣。」

在杭州黑沉沉的冬日裏,媽媽和小熊急匆匆地出門了。早晨的時間太寶貴,媽媽遇到別的狗主人,也只寒暄兩句「好睏啊」、「真不容易啊」,就趕緊讓狗拉尿。習慣了早上八、九點出門的小熊並不比主人更願意多走幾步路,被媽媽牽着轉悠半個多小時,就趕在城管檢查之前回家補覺。

疑似城管在街上圍捕狗、棒打狗的視頻在社交媒體上流傳,那些殘酷的場面擾得如葉小白一樣的狗主寢食難安,也使得杭州城管委不得不公開宣稱「在此次治理過程中……沒有一條狗發生非正常死亡」。但這場運動,對於執法者來說也同樣是手忙腳亂的挑戰。僅在運動的前兩日,杭州市城管委就勸導1187起違規養犬事件,一共查處308起違規養犬案件。排隊辦犬證的市民更是絡繹不絕。

緊隨杭州步伐,中國內地多個城市陸續開始實施限狗令,比起杭州的嚴苛程度有過之而無不及。有的城市聲稱無證狗一律沒收或捕殺,而有的城市則要求早七點至晚十點都禁止遛狗,達到「街上無狗」的效果。

在中國內地的城市裏,遛狗不牽繩、狗便不清理,是司空見慣的景象。

在中國內地的城市裏,遛狗不牽繩、狗便不清理,是司空見慣的景象。攝:TPG/Getty Images

只要是出現在戶外的狗,似乎都成了城管的眼中釘

在中國內地的城市裏,遛狗不牽繩、狗便不清理,是司空見慣的景象。細數媒體報導,幾乎每年都有因養狗而衍生的惡性事件發生。

2018年11月3日,家住杭州餘杭區的一位女士帶着6歲的兒子和3歲的女兒在小區散步。一條沒拴繩的狗衝過來追着男孩叫,該女士護住兒子並用腳驅趕狗,與狗主人發生口角,被打至手指骨折,全身多處挫傷。監控錄像裏的視頻在社交媒體上流傳,導致網絡輿情激憤。最終,狗主人因涉嫌尋釁滋事罪被警方拘捕,這件暴力案件也被普遍認為是今次養犬整治運動的直接誘因。

整治不文明養犬自是有理有據,但杭州限狗令的不少細節都引發了很大爭議。早7點至晚7點禁止遛狗是不是太不人性化?金毛和中華田園犬等常見家犬居然也被劃為禁養的大型犬烈性犬?政府強制要求辦理犬證是不是重收費、輕服務?

自由職業者劉先生家住杭州近郊的餘杭區,他有一隻養了6年的金毛「豆豆」。15號禁令出台後,他四處打聽能不能為豆豆辦上狗證,「我們這個街道按說是允許養大狗的,但一會兒說能辦一會兒不能辦,我問了半天說是能,我就趕緊辦,怕再有什麼事情。」

劉先生住在市區的朋友就沒有那麼幸運。金毛、薩摩耶、拉布拉多等犬種均屬禁養之列,主人們只能去外城的蕭山或者餘杭辦證,如果被查,就說是臨時放在此處,實在不行就交錢認罰。

狗主人建立了遛狗微信群,有人專門在小區門口把風,看到城管來了就在群裏通知,大家馬上各回各家。「有點地下工作的味道,」劉先生說,「我白天帶狗出門之前就跟特務工作一樣,看小區有沒有城管,讓狗上個廁所就回來了,快的話也就十來分鐘。」

一邊是鐵面執法,一邊城管的態度卻也頗有搪塞應付之色。

杭州主城區內派多格寵物店的店員對端傳媒記者說,整治開始的第一天,城管就到店裏來查。當時店裏售賣的法國鬥牛犬、英國鬥牛犬就在樓上,還有其他寄養的狗。城管沒有抓,表示只要不出去遛,外面沒狗就行了。

據店員介紹,法國鬥牛犬等大型政府禁養犬還在正常銷售,不過現在店裏沒有活體,需要客戶在網上看好下定,第二天再來提狗,「放在袋子裏,不被人看到就好了。」

但不管禁犬還是非禁犬,狗主是否按規定時間遛狗,只要是出現在戶外的狗,似乎都成了城管看不得的眼中釘。

葉小白去年就為小熊辦好了狗證,亦遵循政府的遛狗時間、方式要求,可整治的第二天晚上,她和媽媽剛牽着狗走出小區,就被各自間距100米的三個城管前後勸離。

「現在不讓遛,快抱走。」

「7點以後還不讓?狗都憋死了。」

「讓,但是今晚有檢查,你們把狗帶走吧。」

「什麼檢查?」

「領導說有檢查,我也不知道。」

11月16日發布的《杭州市限制養犬規定》的修改條文,杭州的此次「限狗」行動主要涉及遛狗時間和方式、養犬許可證等方面,違反規定攜犬出戶行為將被處罰200至1000元,整治期間起罰點為400元,情節嚴重者將吊銷《養犬許可證》,而對於未註冊的狗狗,則可能被處以高達1萬人民幣的罰款並帶走寵物。

11月16日發布的《杭州市限制養犬規定》的修改條文,杭州的此次「限狗」行動主要涉及遛狗時間和方式、養犬許可證等方面,違反規定攜犬出戶行為將被處罰200至1000元,整治期間起罰點為400元,情節嚴重者將吊銷《養犬許可證》,而對於未註冊的狗狗,則可能被處以高達1萬人民幣的罰款並帶走寵物。攝:Imagine China

出事,整治;再出事,再整治

行動亞洲動物保護團隊中國區事務總監張媛媛直言,養犬不是靠一紙文書來規定,政策制定者要研究學習,而不是憑喜好,這樣的整治不是想解決問題,而是激化矛盾。

但這並非杭州市的第一次養犬整治運動了,甚至不是2018年第一次。

在兩個月前,杭州市一女性網絡紅人與母親遛狗不牽繩,其飼養的禁養犬隻法國鬥牛犬猛撲向一名正與丈夫牽狗散步的孕婦,雙方繼而爆發爭吵,併產生肢體衝突,引發孕婦流產徵兆。警方將母親行政拘留,網絡上也掀起一大波討伐狗主的聲浪。

4天後,杭州市城管委在全市範圍內組織開展犬類專項整治。據政府的宣傳資料,當天共檢查了70個小區,暫扣犬隻106條,勸導不文明養犬行為238起,立案查處了15起,發放文明養犬宣傳資料1500份。

那次整治剛剛告一段落,11月便又爆出了因狗而生的暴力事件,於是又釀化了這一次的整治。

出事,整治,再出事,再整治。事實上,《杭州市限制養犬規定》在2004年就已發布,但總是執行不到日常裏。

此外,大型政治活動也被認為是整治犬類的重要原因。2016年9月,杭州舉辦G20領導人峰會,滿城打狗的流言傳得到處都是;西安同理,為給2018年大西安春遊季活動提供安全保障,西安警方從3月起開展了為期一個月的聯合整治;和杭州同樣隸屬於浙江省的舟山市為創建全國文明城市,自2018年9月起,要求外出遛狗一定要牽狗繩,否則視為流浪狗收捕。

若梳理運動式限狗的起點,源於狂犬病高發的20世紀80年代。據中國衞生部統計,80年代年均狂犬病報告死亡數達5537人,1981年死亡7037人,是建國以來最高。

為應對疫情,衞生部等四部門在1980年11月18日發布《家犬管理條例》,禁止在城市及近郊養犬,發現可疑病犬要立即捕殺,凡未注射狂犬病疫苗的犬(包括無標記犬),一律視為野犬,公安人員、民兵以及廣大群眾都有權捕殺,不負任何責任。這一條例至今尚未被廢止。

29年後,衞生部亦反思道,每當狂犬病疫情上升,國家及各級政府就重視狂犬病的防治,通過滅犬等措施使狂犬病疫情得到一定程度的控制。但由於缺乏狂犬病防治長效機制,每當疫情回落,一些地方就會放鬆防治工作,疫情便再度上升。

至今,狂犬病仍是中國第三大傳染病死因,死亡人數僅次於艾滋病和肺結核。為響應世界衞生組織的計劃,2030年在全球範圍內結束狂犬病造成人類死亡,這個世界上排名第二的狂犬病高發國家已經許下豪言,於2025年實現零狂犬病。

中國各個城市所制定的養犬管理規範,均體現了限制養犬的立法精神,把動物看成重要的治安問題。為了達到限制養犬的目的,絕大多數城市採取高收費高門檻設定養犬條件的手段,以價格槓桿限制市民養犬的動機。

中國各個城市所制定的養犬管理規範,均體現了限制養犬的立法精神,把動物看成重要的治安問題。為了達到限制養犬的目的,絕大多數城市採取高收費高門檻設定養犬條件的手段,以價格槓桿限制市民養犬的動機。攝: Wang Zhao/AFP/Getty Images

養犬法規為何成為「殭屍」條例

在2018年草擬《人類伴侶動物保護法(草案)》的浙江財政大學法學院錢葉芳教授曾對媒體表示,中國人犬矛盾是立法不科學、執法不嚴格的矛盾,整治終將導致治標不治本。

以天津市為例,在發布於1995年的《天津市養犬管理條例》中,每養一隻犬第一年繳納登記費5000元;從第二年起,每年繳納年度註冊費2000元——而當年天津市的年社會平均工資僅為6504元。若按此條文來執行,居民養犬要支付的金額是其將近一年的收入,必將導致限養規定成了一紙空文。

事實也的確如此。端傳媒記者搜索中國各個城市的犬隻登記情況發現,以江蘇省無錫市為例,自1994年犬類管理規定出台至2002年底,城區僅70餘隻犬登記註冊,而據統計該市犬類總數為3.8萬餘條。

南京東南大學於立深教授梳理了100件養犬地方性法規和29件規章後發現,中國各個城市所制定的養犬管理規範,均體現了限制養犬的立法精神,把動物看成重要的治安問題。為了達到限制養犬的目的,絕大多數城市採取高收費高門檻設定養犬條件的手段,以價格槓桿限制市民養犬的動機。

儘管進入21世紀後,各市開始陸續降低收費,比如天津市在2005年將登記費修訂為第一年度1000元,以後每年度500元。但是普遍的高門檻還在,具有本市戶口或者居住證、有獨戶居住條件是其中最大的攔路虎。

大城市居不易。在上海、杭州、天津等大城市,外來人口申請居住證要六個月之後才能到手,與人合租也是最現實的選擇,不少人空有養狗的意願,卻被古板的規定條文認定為沒有養狗的能力。

解決方法倒也簡單,「你去找個有戶口或者居住證的朋友幫你辦狗證就行了」,當端傳媒記者來到杭州市下城區犬證辦理中心諮詢時,被工作人員如是告知。

不僅養狗者難以執行規定,執法者也很難做到。以廣州為例,據2009年7月1日起施行的《廣州市養犬管理條例》,公安機關對違規養犬人的處罰程序如下:把違規養犬人和犬隻帶回派出所、做筆錄和取證、舉行聽證、申請法院強制執行……內地新聞雜誌《瞭望》新聞週刊報導,一套程序走下來至少兩週,出動十幾個民警。而一般情況下,每個社區只有1至3名民警,要負責轄區聯防隊伍管理,處理居民求助和所有突發治安事件,根本顧不上違法養犬這樣的「小事」。

對於狂犬疫情也是同樣。一些城市養犬管理條例規定,「發現疑似患有狂犬病或者其他嚴重人畜共患傳染性疫病的,相關單位應立即報告,但關於』疑似』的判斷標準沒有提供。」深圳市城市管理行政執法監察支隊的管聲俊說。

法規總在空轉,2006年發布的《深圳養犬管理條例》甚至被2014年深圳市人大評為六大「殭屍」條例之一。

執行太過困難,縱有規定,也是朝令夕止。2009年,東北的黑河市要求城區禁止養犬,一經發現對所養犬隻一律捕殺,遭到民間強烈抵制後,打狗隊被解散,禁令不了了之。2011年,廣東江門提出同樣禁令,因引起廣泛爭議,禁養令實施9天後被取消。

而眾多尚未立法的中小城市,更是無法可依。廣東省中山市在2004年曾出台《中山市犬類管理實施辦法》,其中明確規定中心城區禁止養狗。自2008年該辦法被廢止後,至今仍未就養犬管理正式出台任何地方性法規。

於立深教授向端傳媒記者預測,日後立法將越來越多,2015年《中華人民共和國立法法》明確了立法權限後,有權限的市都可能出台相關養犬法規。此外,類似於交通問題,在城鎮化帶來居民空間衝突的背景下,人狗矛盾也將越來越突出。

2018年11月18日,在杭州市下城區犬類免疫點,不少家長帶著自家狗狗來辦理「狗證」和接種犬用疫苗。

2018年11月18日,在杭州市下城區犬類免疫點,不少家長帶著自家狗狗來辦理「狗證」和接種犬用疫苗。攝:Imagine China

將養狗也納入到社會信用體系當中

中國各地的養犬管理條例大多規定:由公安、城管、工商、衞生防疫、畜牧獸醫等多個行政管理部門聯合管理。但誰都管,也就意味着誰都不管。

北京市社會科學院城市問題研究所的柴浩放博士發現,現實中普遍存在「多個部門管不好一條犬」的問題,當面對涉及環境衞生的不文明養犬行為時,城管、環衞部門要麼難以界定責任者,要麼無執法權;公安作為養犬管理的主要部門,又無暇顧及輕微的不文明行為。

廣州市公安局番禺區分局的馮振明回憶道,2013年,廣州市某區養犬管理辦公室在日常巡查中發現,某寵物店存在擅自購買低價劣質疫苗替代高品質疫苗矇騙犬主的行為。鑑於情況的嚴重性,區養犬辦公室擬對該寵物店進行行政處罰,但協調相關的工商、畜牧獸醫、食藥監等部門後,發現居然沒有一個部門有處置措施。

具體的人力、財力投入更是限制執法的重要原因。

數年前,杭州金毛主人劉先生就曾向相關城管人員詢問,是否需要為自己的豆豆辦理犬證,城管說不必,如有需要會統一通知。然後再無消息,直至本次整治。

劉先生所屬的餘杭區五常街道的城管人員表示,自己的中隊人力緊缺,只能把更多精力放在查處違章建築、拆遷等業務上,不像主城區城管能到小區宣傳巡邏。

「養犬管理需要熟悉犬類品種及習性等相關的專業知識才能正確處理犬類管理過程中出現的各種問題,但目前各城市大都未建立養犬管理專業化隊伍,養犬管理停留在執法業務層面,偏離技術業務層面,」深圳市城市管理行政執法監察支隊的管聲俊說。

運動式執法行不通,山東濟南提出了類似駕照扣分制的解決思路。對於犬隻擾民、遛狗不栓繩、不攜帶犬證犬牌等行為,第一次扣3分,第二次扣6分。扣滿12分,犬隻將被沒收,犬主人學習濟南市養犬管理條例並通過考試後,才可將犬隻帶走。

在江蘇省蘇州、宿遷等地,地方政府還使出了社會信用體系這一「武器」。在2020年前全面推行社會信用體系的背景之下,養犬者受到三次以上行政處罰的,會被計入社會信用體系,在貸款、考公務員、提拔晉升等方面都將受到影響。這是在立法和執法層面雙雙失效之後,城市管理者所能想到的最新的辦法。

那麼杭州的這次整治呢?「我們已經連續兩週週末加班了,下週就不一定了,估計高峰快過去了,」在下城區犬證辦理中心,被從其他部門臨時抽調而來的工作人員擺了擺手。

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