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【回顧】曾因挺台灣遇上陸客銳減、「觀光外交」危機,太平洋島國帛琉如何面對?

南太平洋上島國帛琉,是台灣的邦交國,在2018年一度成為兩岸外交的角力焦點,陸客一度腰斬,影響當地觀光收入。後來,帛琉怎麼了?


過去這一年,堪稱太平洋島國帛琉在國際讀者眼前「發爐」的一年,無論在華文或英文媒體,帛琉都數次登上熱搜關鍵字,尤其在台灣媒體上,更是話題不斷。   攝:Benjamin Lowy/Getty Images
過去這一年,堪稱太平洋島國帛琉在國際讀者眼前「發爐」的一年,無論在華文或英文媒體,帛琉都數次登上熱搜關鍵字,尤其在台灣媒體上,更是話題不斷。 攝:Benjamin Lowy/Getty Images

2018年11月,帛琉總統雷蒙傑索(Tommy Remengesau Jr.)訪問台灣,與總統蔡英文並肩而行。這位現年62歲、曾兩度當選帛琉總統的政治人物,於台灣受訪時強調「相信台帛情誼會越來越好」,並重申「帛琉重視自由、民主、人權與主權的價值,而台灣與我們共享相同價值」的觀點,面對中國大陸要求與台斷交的期盼,則正面回應「交朋友不能被強迫」。一番談話,確保台帛邦誼在2018年底依舊如故,為過去一年台帛邦交的風風雨雨,劃下了一個暫時的句點。

過去這一年,堪稱太平洋島國帛琉在國際讀者眼前「發爐」的一年。無論在華文或英文媒體,帛琉都數次登上熱搜關鍵字,尤其在台灣媒體上,更是話題不斷。2018年7月10日,當地主要航空之一「帛琉太平洋航空」宣布停飛中國與帛琉間航線,台灣外交部舉辦記者會肯定該航空「力挺台灣、停飛中國」的表現,一時之間,讓不少台灣民眾對該航空公司與帛琉的好感大增。

不過,該公司董事長邱宏照旋即在7月底出面否認相關傳聞。他說,自家公司是「兩岸緊繃的犧牲品」,並清楚指控兩岸政治局勢造成帛琉陸客人數下降,才是該航線停飛主因。除此之外,邱宏照還多次強調,自己反對台獨,絕不是因為反中而停飛該航線。接下來一段時間內,「帛琉是否為相挺台灣而放棄中國觀光客?」成為台灣輿論喧騰一時的話題。

9月8日,英文媒體也加入戰局。英國衛報以'Palau against China!': the tiny island standing up to a giant為標題,細數帛琉為台灣對抗中國的事蹟。當中發佈了一個許多媒體後來都據以引用的數據:在2015年,來到帛琉的旅客數目高達16.9萬人次,當中有9.1萬來自中國,2016年蔡英文政府上台後,數字急速下降,但帛琉仍未因此與台斷交,反而替台灣在聯合國發聲,總統也再次訪台。種種情節,似乎替帛琉「勇抗中國觀光外交戰爭」的格局提供了佐證:即便陸客數量下降,帛琉仍未與台灣斷交,這正是帛琉「勇抗中國」的最佳證明。

9月12日,台灣話題人物、台北農產運銷公司總經理吳音寧預備率團至帛琉考察,並推廣台灣蔬果外銷當地。行程被台北市議員發現,諷刺「去兩萬人的小國賣蔬果、只是想去玩」,引發新一波輿論熱浪。雖然反吳派政治人物對她諸多攻訐,但挺吳勢力很快就找到支點為她辯護,其主要論述同樣不脫「帛琉抗中友台」格局:帛琉是我們的好朋友,為了台灣對抗中國,把蔬果賣去帛琉,哪怕虧本都該賣。更何況帛琉人缺乏平價新鮮蔬果,「對抗肥胖」已成國家級的議題,台灣輸出蔬菜水果過去協助友邦維持健康體態,正好適合。

看似是口水戰的三個議題,反映了帛琉的歷史與當下處境,也藏著中美兩國的角力的痕跡。對於像帛琉現任總統雷蒙傑索這樣的政治菁英而言,「兩大之間難為小」的劇碼,一點都不令人陌生。打從他們青年時代、帛琉爭取獨立的時期開始,位於西太平洋前線的帛琉,就是美蘇兩強之間拉扯、對抗的標的。

第二次世界大戰期間,美軍與日軍在帛琉此進行過多次小規模戰鬥。

第二次世界大戰期間,美軍與日軍在帛琉此進行過多次小規模戰鬥。攝:J. R. Eyerman/The LIFE Picture Collection via Getty Images

帛琉之所以總是站上冷戰火線,與它的地理位置息息相關。其正位於美國太平洋第二島鏈上,距離菲律賓近,西南距離關島僅1,000多公里、正好構成戰略犄角,假設朝鮮半島向美國本土發射導彈,帛琉、關島的地位便至關緊要,在監控南太平洋地區導彈或者其他飛行物體上,帛琉具有難以取代的地位。在海上,帛琉也扼住區域海軍部署的要衝。對於美國而言,假想中的敵軍要進出宮古海峽、巴士海峽和琉球群島,以美軍當前部署,均可以快速偵測之,但從海南島出發的艦隊,由菲律賓蘇祿海、西里伯斯海進入南太平洋,即可抵達帛琉海域,若帛琉不設防,部隊將直扼關島、馬紹爾群島深水海域咽喉,對於美國的威脅不可謂不大。

獨特的戰略地理位置,讓帛琉的歷史註定要隨國際局勢起伏。在20世紀之前,帛琉的命運與台灣相仿,歷史上甚至有二十五年(1920-1945)兩地同屬日本國土。1898年,西班牙在美西戰爭中被擊敗;1899年,根據德國與西班牙間的條約,帛琉群島被出售予德意志帝國,隸屬於德屬新幾內亞。第一次世界大戰期間,帛琉被日本帝國海軍占領,設置南洋廳;第二次世界大戰期間,美軍與日軍在此進行過多次小規模戰鬥,包括知名的貝里琉戰役在內,至今當地仍留有許多二戰期間的戰爭遺跡。即將退位的天皇明仁夫婦,也曾在2015年前赴此悼念戰死的日軍戰士,除了撫慰亡靈,同時不免有鞏固日帛關係、確保日本區域影響力的意味。

1947年,隨著日軍戰敗,帛琉同其它幾個太平洋群島一起成為美屬太平洋群島託管地的一部分。1979年,帛琉公投反對加入密克羅尼西亞聯邦,帛琉在歷經激烈爭辯與八次公投後,1994年與美簽署自由協定,正式獨立。八次公投主要爭點,在於帛琉與美國之間的關係,以及帛琉的「非核憲法」是否要為了簽署協定而暫時擱置。

知名的帛琉「非核憲法」爭議,源自1981年。該年,帛琉成立自治政府,頒佈《帛琉憲法》,當中第六節第13條載明,該國境內不得有核子設施,被稱為獨步全球的「非核憲法」。隔年,帛琉當局欲美國簽訂自由聯合協定(the Compact of Free Association)時,因協定314節有關於「輻射、化學與生物物質」的相關條文,恐將開放美軍運送相關物質使用帛琉領土,與非核憲法的理念相牴觸。

相關爭議在帛琉引起激烈辯論,自1983年起,當地歷經前後七次公民投票,卻都未能翻越非核門檻、而無法如期簽署自由聯合協定。1993年,在總統明確表態「帛琉需要經濟上生存(economic survival)」的情形下,再次舉行公投,約有71%的居民贊同擱置憲法中的非核條款,也有75%民眾贊同與美國簽訂自由獨立協約。1994年,帛琉與美國簽訂的自由獨立協定正式生效,其國防安全由美國承擔,美國也以預算方式編列了為期五十年、超過十億美元的援助,確保帛琉的經濟生存與社會發展。

「我們(太平洋島國)成為東西方對壘的犧牲品,是十分悲哀的事情。」

漫長而折騰的公投獨立之路,因帛琉的戰略地位,不免成為列強爭奪與世界矚目的焦點。當時的聯合國安理會會議記錄中,可以看見以美國為首的西方國家為了帛琉而與蘇聯針鋒相對,蘇聯指責美國試圖利用保有自身在太平洋的戰略地位、並指控美國意圖在帛琉海域進行核子試驗,美國則一一否認。雙方激烈交鋒,讓帛琉前途成為美蘇對峙的戰場,在1987年的聯合國安理會記錄中,鄰近的巴布亞新幾內亞的代表便指出,「我們(太平洋島國)成為東西方對壘的犧牲品,是十分悲哀的事情。」

在帛琉為獨立而紛擾的年代裡,彼時仍堅定以「中華民國」身分在國際上與對岸爭取友邦的台灣政府,早已在1983年便派駐農技團前往當地,爭取帛琉的外交支持。台灣的努力亦有回報,1995年,帛琉獨立隔年,即在台灣設領事館。1996年,國民黨中央投資公司與帛琉前眾議員Alen Seid家族合作, 由眾議員家族提供土地入股,興建帛琉大飯店,帳面上共花掉5,300餘萬美元。根據國民黨主席吳敦義後來的說法,這原本即是「李登輝希望與帛琉建交,才指示劉泰英進行投資的建案」,由國民黨黨營事業灃水營造接下承包。1998年,台灣第一銀行更在當地設立分行,其重要任務之一,就是協助帛琉大飯店融資。1999年,李登輝任期末尾,台灣在日裔總統中村國雄主導下,與帛琉順利建交。

建交之後,帛琉在台灣新聞版面上沉寂了好一陣子,直到二次政黨輪替後,帛琉又頻繁出現在讀者眼前。2009年,台灣《壹週刊》爆料,陳水扁在2006年間出訪帛琉共和國時,以空軍一號載運現鈔4000萬美元存入一銀分行,並分批匯至美國洗錢。06年時值紅衫軍倒扁期間,讓這一指控的合理性升高,雖然最後以查無證據簽結,但許多人能寧可信其有,成為扁家貪汙的證據之一。2012年,一銀帛琉分行以業務不佳為由,宣布關閉。

馬英九在民間的「水母」綽號不脛而走,卻少有人記得,這個綽號也是因為台帛交流而衍生。

馬英九在民間的「水母」綽號不脛而走,卻少有人記得,這個綽號也是因為台帛交流而衍生。攝:Patrick Lin/AFP via Getty Images

2013年,馬英九執政末期,民間聲望低落,這位以愛說笑話聞名的總統,於接見帛琉眾議院議長時表示,「台灣的水母對我們游泳的人不是十分友善,但貴國的水母卻對觀光客十分友善,貴國一定對這些水母下過不少功夫;這是我們向各位學習的地方。」由於台灣民間對他已無好感,對這樣的「幽默」並不領情,反而加以揶揄嘲諷。此後馬英九在民間的「水母」綽號不脛而走,卻少有人記得,這個綽號也是因為台帛交流而衍生。

台帛建交以來紛紛擾擾,但,作為建交重要里程碑的帛琉大飯店卻順利運營下去。雖然虧損連連,但已經比其他同期的旅館幸運,宏國集團的投資卡在當地居民的土地糾紛,風波不斷。由於帛琉殖民時期的土地問題,尚未解決,至今當地法院仍特設有土地法庭(Land Court)來處理相關糾紛,對於外資而言,不確定的產權狀態,不啻為深水炸彈;但對當地人而言,是重要的解殖工程。

帛琉大飯店沒有踩到「土地產權」地雷,儘管初起步時虧損連年,起碼仍有順利開張,成為當地重要地標。由於帛琉當地缺少大型正式會議舉辦場所,帛琉大飯店又位於鬧區中心,直至今日,被當地華人暱稱「帛大」的帛琉大飯店仍然是當地政要、國會舉行會議的重要場所,官方的許多正式、非正式的餐會,都在「帛大」舉行。近水樓台先得月,也讓台灣得以第一手掌握帛琉政治動態、政要動向。

舉例而言,在北農參訪團為促成台帛蔬果交流而重訪帛琉時,同樣住在帛琉大飯店,一日早晨發現帛琉政要正齊聚此地召開會議,團隊中的前立委賴坤成立即說「那趕快切一些我們帶來的水果,拜託經理送進去,給他們開會吃?」這機靈的主意最後雖未真正付諸執行,卻可以一窺當地最大飯店由「台灣經營」,對外交工作實有各種方便之處。至此,當然也不難想像,2018年吳敦義想出售黨產換取現金時,為何會被台灣行政院不當黨產處理委員會禁止出售。

糾葛於美蘇冷戰、兩岸爭奪之間,數代帛琉人為追求獨立、嘗試「非核」的努力,至今仍留下許多待解的疑問,持續扣問島嶼上的每一個公民。帛琉當地最大報紙Island Times曾在2017年疾呼「福島核災之後,帛琉應該重訪非核憲法」,但與此同時,美國五角大廈將帛琉視為西太平洋防衛策略的重要一環,是「重返亞太戰略的重要關鍵。」這註定了帛琉的「獨立自主」之路,很難完全與美國完全脫勾。

兩岸在帛琉的觀光勢力正式反轉,始於2015年,陸客人次暴增為91,174人,台灣降為15,258人。

兩岸在帛琉的觀光勢力正式反轉,始於2015年,陸客人次暴增為91,174人,台灣降為15,258人。圖:Imagine China

島國的生存之道:雞蛋不能在一個籃子裡

釐清帛琉歷史之後,再深度重看2018年下半發生的三件爭議,其實比表面上看起來的意味更深。首先,是「帛琉太平洋航空停飛」與「陸客不來」之爭。雖然根據各家媒體報導看來,帛琉觀光高度依賴陸客,但事實上,這僅僅是近三年來才發生的事。根據帛琉觀光局統計,於2008年時,遊客多數仍來自日本,其次為台灣,第三是南韓,間或有來自歐、美的旅客,陸客僅佔634人。

從歷史上來說,這樣的來客結構不難理解:日本曾統治帛琉,在當地有眾多日裔(多為沖繩籍)、韓裔人口,因故吸引兩國旅客來訪。台灣來客也一直佔有一席之地,與兩國源遠流長的邦交與隨之而來的頻繁航線脫離不了關係。自1996年開始,遠航便開飛台帛航線,雖然數年之後停飛,但作為「國航」的中華航空旋即接手,維持兩地固定航班,讓帛琉持續成為台灣人「海島度假」的選項之一。

直到2010年,帛琉的來客結構仍大體維持日、台、韓三分天下的格局,陸客人數仍未破千,但卻逐步成長,到了2014年,陸客人數爬升到21,706人,但仍少於台客,當年共有31,175人到訪帛琉。兩岸在帛琉的觀光勢力正式反轉,始於2015年,陸客人次暴增為91,174人,台灣降為15,258人。值得注意的是,該年帛琉旅客總人次也因此上升到168,764人,為2008年的兩倍。

在2012年之前,帛琉的外國旅客均由日、台、韓穩定三分天下;2012年後,陸客大量湧入,於2015年攀上驚人頂峰,但在帛琉政府有意限制下,近年又緩步下降。台客人數則在2018年的「帛琉挺台」風波後有回升跡象。

在2012年之前,帛琉的外國旅客均由日、台、韓穩定三分天下;2012年後,陸客大量湧入,於2015年攀上驚人頂峰,但在帛琉政府有意限制下,近年又緩步下降。台客人數則在2018年的「帛琉挺台」風波後有回升跡象。圖:端傳媒設計部。資料來源:帛琉移民局。

為何陸客人數能在2015年出現井噴式增長?在2018年引起停航風波的太平洋帛琉航空,或許是重要原因之一。自2014年11月7日開始,帛琉太平洋航空開飛香港-帛琉航線,2015年開始,邱宏照以「一條龍策略」高價包下帛琉大部分的酒店房間,台灣旅客無酒店可住,來客減少,倒逼華航減少航班。邱宏照回憶,「剛開始我們香港航線每週二、三、五、六、日每週五班,每班可載189人,華航當時是每週四班,載客量165人。」

眼見陸客在帛琉佔比極速升高,帛琉政府主動限制中國與帛琉之間的航班,力求各國來客數均衡、不偏食,帛琉太平洋航空也是航班遭受限制的其中一員。即便如此,接下來數年之間,陸客人次雖略有下降仍常年高居首位,台灣旅帛人次則一路下滑,自2017年開始落後於南韓,屈居第四。在2018年的「挺帛琉」聲浪中,台客人次略有回升,緊追韓國,不無機會重返前三名寶座。

總體而言,帛琉對國際觀光客奉行「雞蛋不放在同一個籃子裡」的聰明策略,若過度強調陸客在帛琉觀光業扮演的角色,恐怕與事實有距離。

話雖如此,中國大陸對帛琉的觀光攻勢仍不容小覷。新的中資開發案正如火如荼進行,海天集團搭上一帶一路的準點列車,開建溫德姆無國界度假園區,共有593個房間,將成當地最大飯店。雖然當地飯店業私下評估,現有航線根本無法填滿這些客房數量,比較有可能被當成有錢人的度假村,但仍為當地帶來擾動,替「棄台友中」的聲浪加溫。家族在當地有土地的國會議長,11月語出驚人,說出「兩年內恐與台灣斷交、與中國建交」的發言,就可以視為其中一環。

「帛琉人就像太平洋上的猶太人,很多人都這樣說。」一位曾派駐當地的幹部如是說。另一位資深的外交人員替這樣的說法打圓場,「說猶太人好像強烈了一些,但他們國家本身自然資源不多、國土小,確實要為自己打算,跟各方都要保持關係,最先考慮自己的利益,也是正常的。」

懂得考量自己利益的帛琉人,自然與強大的美國保持密切關係,美式文化深深影響了帛琉的日常生活方式,餐桌無疑是其中最顯眼的一處場景。放眼帛琉超市貨架,可說是標準「自由貿易」下的產物,當地的漢堡、薯條原料,乃至超市裡的巧克力、奶油,多由美國本土經關島或夏威夷轉運。連日常生活食材都自由貿易的結果,帶來的是全民肥胖的後果。當地有將近一半成人有過重問題,肥胖率高達47%,總統已宣布今年為國家的健康年(Year of Good Health),由官方出資舉辦運動會與各式減重比賽。

這讓北農主張的「出口蔬果不只為營利、也協助友邦人民維持健康」有了厚實底氣,2018年11月,於台灣氣溫轉冷、颱風季結束,蔬菜生產恢復平價穩定之時,第一批由台灣輸往帛琉的蔬果貨櫃也正式啟航,為帛琉的「減重」國策做出了貢獻。由台灣前往帛琉的貨櫃需時約16天,比美國前往帛琉的海運快了一週左右,兩個都曾在二戰後高度依賴美國、依賴美援物資的島嶼,終於在時隔八年後(2010年前仍有相關貿易記錄)重新啟動了民生物資的生鮮貿易。

外交人員各出奇招,除了全力促成蔬果外銷,劉仕傑用教育來留人,他主動做了「Taiwan Series Tour Talk」(台灣系列巡迴講座)。

外交人員各出奇招,除了全力促成蔬果外銷,劉仕傑用教育來留人,他主動做了「Taiwan Series Tour Talk」(台灣系列巡迴講座)。 攝:陳焯煇/端傳媒

新舊冷戰下,台灣外交工作夾縫求生

外交人員各出奇招,除了全力促成蔬果外銷,也用「教育」來留人。前帛琉大使館二等秘書劉仕傑回憶,他在當地擔任外交官期間,主動策劃系列「Taiwan Series Tour Talk」(台灣系列巡迴講座),在帛琉的高中、帛琉社區學院演講,介紹台灣學校與獎學金制度,大使館傾力找上當地所有台灣人幫忙,無論是派駐當地的華語教師、各家醫院合作派駐當地的營養師、農技團的專業技師等,都一同深入校園,進行最細緻的組織工作。

劉仕傑解釋,帛琉與美國友好、學生普遍通曉英語,多數都會選擇赴美讀書,也方便未來前往美國本土就業。但在系列巡迴講座的計畫啟動後,當年三間帛琉高中的榜首選擇到台灣唸書,「這些優秀的帛琉學生來到台灣唸書,有了四年的台灣經驗,回到帛琉很可能進入政府上班,成為中堅份子,他們會成為台灣最好的朋友。」

除了外交官的努力,不斷出現在台帛邦交史上農業技術團,同樣是維繫兩國邦交的重要關鍵。台灣派駐世界各地的農技團,亦是冷戰的產物。1959年,聯合國大會在常委會表決中華民國代表權問題時,非洲的八個中華民國邦交國竟無一投下贊成票,塞內加爾甚至投票支持中國大陸,讓台灣政府深感必須積極爭取非洲各國在聯合國的支持,於是在美國經費補助下,農技團的前身、「先鋒案」計畫於焉誕生。

先鋒案一路茁壯,農技團全盛時期曾有高達千餘位工作人員,派駐於查德、尼日、賴比瑞亞、馬拉威、史瓦濟蘭等二十多個非洲國家,也出現在沙烏地阿拉伯、厄瓜多、巴拿馬等南美友邦,甚至一度創下在撒哈拉沙漠種出水稻的壯舉。這些舉動或許無法完全改善當地農業環境,但在外交上的助攻實力無庸置疑,起碼在1960年代中期的幾次聯合國大會投票中,15個非洲友邦都為中華民國投下贊成票,未再發生「跑票」慘案。帛琉總統雷蒙傑索在2018年訪台時,也特別提及「跟台灣的友誼比兩國建交歷史更長、從1983年農技團派駐當地就開始了,」並盛讚台灣農技團「為當地農業扮演指路角色。」

時移事往,隨著中美斷交、美國大幅減少援助經費,農技團早已不復當初國共對抗格局。現任駐帛琉農技團團長楊邦棋,向來訪的北農團隊介紹農技團於當地任務時,也特別強調讓帛琉人「健康減重」的政策目的,「他們比較喜歡吃甜的,所以要盡量種一些甜的水果。他們傳統文化吃芋頭、樹薯,我們也輔導他們做芋頭料理,讓飲食均衡一點。」

現場試吃一口農技團在當地栽種的紅肉火龍果,甜度甚高,連慣見優質農產品的北農拍賣員也嘖嘖稱奇,「火龍果這麼甜,你又說當地人愛吃甜,他們應該很愛吃吧?」

「是喜歡,推起來有遇到一個小問題,就是...上廁所會變成紅色的,他們有些人覺得怪...我們還在努力當中。」楊邦棋回覆。眾人哄堂大笑,笑聲中寫滿了對前線工作的敬佩。從緊張的國共對峙的產物,到苦口婆心地勸當地人吃水果,不變的是農技團仍與外交工作分進合擊、維繫台灣邦交的工作默契。當舊冷戰的話音漸弱、新冷戰的號角響起,台灣處境在新世紀顯得詭譎甚至困窘,外交人員仍懷抱著農耕精神在當地努力。

基於紮實的外交工作基礎,以及帛琉與美國之間千絲萬縷的關係,許多人都對台帛邦交還算有信心,一位穿梭兩岸的台商甚至說,「就算台灣真的會失去所有邦交國,我也相信帛琉會是最後一個。」中美角力白熱化,折射在台帛關係當中,讓帛琉與其他太平洋上的小島,成為兩岸角力的場域。

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