台湾的前世国土、今生邦交：帕劳在哪里？是怎样的国家？

2018年11月，帕劳总统雷蒙杰索（Tommy Remengesau Jr.）访问台湾，与总统蔡英文并肩而行。这位现年62岁、曾两度当选帕劳总统的政治人物，于台湾受访时强调“相信台帕情谊会越来越好”，并重申“帕劳重视自由、民主、人权与主权的价值，而台湾与我们共享相同价值”的观点，面对中国大陆要求与台断交的期盼，则正面回应“交朋友不能被强迫”。一番谈话，确保台帕邦谊在2018年底依旧如故，为过去一年台帕邦交的风风雨雨，划下了一个暂时的句点。

过去这一年，堪称太平洋岛国帕劳在国际读者眼前“发炉”的一年。无论在华文或英文媒体，帕劳都数次登上热搜关键字，尤其在台湾媒体上，更是话题不断。2018年7月10日，当地主要航空之一“帕劳太平洋航空”宣布停飞中国与帕劳间航线，台湾外交部举办记者会肯定该航空“力挺台湾、停飞中国”的表现，一时之间，让不少台湾民众对该航空公司与帕劳的好感大增。

不过，该公司董事长邱宏照旋即在7月底出面否认相关传闻。他说，自家公司是“两岸紧绷的牺牲品”，并清楚指控两岸政治局势造成帕劳陆客人数下降，才是该航线停飞主因。除此之外，邱宏照还多次强调，自己反对台独，绝不是因为反中而停飞该航线。接下来一段时间内，“帕劳是否为相挺台湾而放弃中国观光客？”成为台湾舆论喧腾一时的话题。

9月8日，英文媒体也加入战局。英国卫报以\”Palau against China!\”: the tiny island standing up to a giant为标题，细数帕劳为台湾对抗中国的事迹。当中发布了一个许多媒体后来都据以引用的数据：在2015年，来到帕劳的旅客数目高达16.9万人次，当中有9.1万来自中国，2016年蔡英文政府上台后，数字急速下降，但帕劳仍未因此与台断交，反而替台湾在联合国发声，总统也再次访台。种种情节，似乎替帕劳“勇抗中国观光外交战争”的格局提供了佐证：即便陆客数量下降，帕劳仍未与台湾断交，这正是帕劳“勇抗中国”的最佳证明。

9月12日，台湾话题人物、台北农产运销公司总经理吴音宁预备率团至帕劳考察，并推广台湾蔬果外销当地。行程被台北市议员发现，讽刺“去两万人的小国卖蔬果、只是想去玩”，引发新一波舆论热浪。虽然反吴派政治人物对她诸多攻讦，但挺吴势力很快就找到支点为她辩护，其主要论述同样不脱“帕劳抗中友台”格局：帕劳是我们的好朋友，为了台湾对抗中国，把蔬果卖去帕劳，哪怕亏本都该卖。更何况帕劳人缺乏平价新鲜蔬果，“对抗肥胖”已成国家级的议题，台湾输出蔬菜水果过去协助友邦维持健康体态，正好适合。

看似是口水战的三个议题，反映了帕劳的历史与当下处境，也藏着中美两国的角力的痕迹。对于像帕劳现任总统雷蒙杰索这样的政治菁英而言，“两大之间难为小”的剧码，一点都不令人陌生。打从他们青年时代、帕劳争取独立的时期开始，位于西太平洋前线的帕劳，就是美苏两强之间拉扯、对抗的标的。

帕劳之所以总是站上冷战火线，与它的地理位置息息相关。其正位于美国太平洋第二岛链上，距离菲律宾近，西南距离关岛仅1,000多公里、正好构成战略犄角，假设朝鲜半岛向美国本土发射导弹，帕劳、关岛的地位便至关紧要，在监控南太平洋地区导弹或者其他飞行物体上，帕劳具有难以取代的地位。在海上，帕劳也扼住区域海军部署的要冲。对于美国而言，假想中的敌军要进出宫古海峡、巴士海峡和琉球群岛，以美军当前部署，均可以快速侦测之，但从海南岛出发的舰队，由菲律宾苏禄海、西里伯斯海进入南太平洋，即可抵达帕劳海域，若帕劳不设防，部队将直扼关岛、马绍尔群岛深水海域咽喉，对于美国的威胁不可谓不大。

独特的战略地理位置，让帕劳的历史注定要随国际局势起伏。在20世纪之前，帕劳的命运与台湾相仿，历史上甚至有二十五年（1920-1945）两地同属日本国土。1898年，西班牙在美西战争中被击败；1899年，根据德国与西班牙间的条约，帕劳群岛被出售予德意志帝国，隶属于德属新几内亚。第一次世界大战期间，帕劳被日本帝国海军占领，设置南洋厅；第二次世界大战期间，美军与日军在此进行过多次小规模战斗，包括知名的贝里琉战役在内，至今当地仍留有许多二战期间的战争遗迹。即将退位的天皇明仁夫妇，也曾在2015年前赴此悼念战死的日军战士，除了抚慰亡灵，同时不免有巩固日帛关系、确保日本区域影响力的意味。

1947年，随着日军战败，帕劳同其它几个太平洋群岛一起成为美属太平洋群岛托管地的一部分。1979年，帕劳公投反对加入密克罗尼西亚联邦，帕劳在历经激烈争辩与八次公投后，1994年与美签署自由协定，正式独立。八次公投主要争点，在于帕劳与美国之间的关系，以及帕劳的“非核宪法”是否要为了签署协定而暂时搁置。

知名的帕劳“非核宪法”争议，源自1981年。该年，帕劳成立自治政府，颁布《帕劳宪法》，当中第六节第13条载明，该国境内不得有核子设施，被称为独步全球的“非核宪法”。隔年，帕劳当局欲美国签订自由联合协定（the Compact of Free Association）时，因协定314节有关于“辐射、化学与生物物质”的相关条文，恐将开放美军运送相关物质使用帕劳领土，与非核宪法的理念相牴触。

相关争议在帕劳引起激烈辩论，自1983年起，当地历经前后七次公民投票，却都未能翻越非核门槛、而无法如期签署自由联合协定。1993年，在总统明确表态“帕劳需要经济上生存（economic survival）”的情形下，再次举行公投，约有71%的居民赞同搁置宪法中的非核条款，也有75%民众赞同与美国签订自由独立协约。1994年，帕劳与美国签订的自由独立协定正式生效，其国防安全由美国承担，美国也以预算方式编列了为期五十年、超过十亿美元的援助，确保帕劳的经济生存与社会发展。

“我们（太平洋岛国）成为东西方对垒的牺牲品，是十分悲哀的事情。”

漫长而折腾的公投独立之路，因帕劳的战略地位，不免成为列强争夺与世界瞩目的焦点。当时的联合国安理会会议记录中，可以看见以美国为首的西方国家为了帕劳而与苏联针锋相对，苏联指责美国试图利用保有自身在太平洋的战略地位、并指控美国意图在帕劳海域进行核子试验，美国则一一否认。双方激烈交锋，让帕劳前途成为美苏对峙的战场，在1987年的联合国安理会记录中，邻近的巴布亚新几内亚的代表便指出，“我们（太平洋岛国）成为东西方对垒的牺牲品，是十分悲哀的事情。”

在帕劳为独立而纷扰的年代里，彼时仍坚定以“中华民国”身分在国际上与对岸争取友邦的台湾政府，早已在1983年便派驻农技团前往当地，争取帕劳的外交支持。台湾的努力亦有回报，1995年，帕劳独立隔年，即在台湾设领事馆。1996年，国民党中央投资公司与帕劳前众议员Alen Seid家族合作， 由众议员家族提供土地入股，兴建帕劳大饭店，帐面上共花掉5,300余万美元。根据国民党主席吴敦义后来的说法，这原本即是“李登辉希望与帕劳建交，才指示刘泰英进行投资的建案”，由国民党党营事业沣水营造接下承包。1998年，台湾第一银行更在当地设立分行，其重要任务之一，就是协助帕劳大饭店融资。1999年，李登辉任期末尾，台湾在日裔总统中村国雄主导下，与帕劳顺利建交。

建交之后，帕劳在台湾新闻版面上沉寂了好一阵子，直到二次政党轮替后，帕劳又频繁出现在读者眼前。2009年，台湾《壹周刊》爆料，陈水扁在2006年间出访帕劳共和国时，以空军一号载运现钞4000万美元存入一银分行，并分批汇至美国洗钱。06年时值红衫军倒扁期间，让这一指控的合理性升高，虽然最后以查无证据签结，但许多人能宁可信其有，成为扁家贪污的证据之一。2012年，一银帕劳分行以业务不佳为由，宣布关闭。

2013年，马英九执政末期，民间声望低落，这位以爱说笑话闻名的总统，于接见帕劳众议院议长时表示，“台湾的水母对我们游泳的人不是十分友善，但贵国的水母却对观光客十分友善，贵国一定对这些水母下过不少功夫；这是我们向各位学习的地方。”由于台湾民间对他已无好感，对这样的“幽默”并不领情，反而加以揶揄嘲讽。此后马英九在民间的“水母”绰号不胫而走，却少有人记得，这个绰号也是因为台帕交流而衍生。

台帕建交以来纷纷扰扰，但，作为建交重要里程碑的帕劳大饭店却顺利运营下去。虽然亏损连连，但已经比其他同期的旅馆幸运，宏国集团的投资卡在当地居民的土地纠纷，风波不断。由于帕劳殖民时期的土地问题，尚未解决，至今当地法院仍特设有土地法庭（Land Court）来处理相关纠纷，对于外资而言，不确定的产权状态，不啻为深水炸弹；但对当地人而言，是重要的解殖工程。

帕劳大饭店没有踩到“土地产权”地雷，尽管初起步时亏损连年，起码仍有顺利开张，成为当地重要地标。由于帕劳当地缺少大型正式会议举办场所，帕劳大饭店又位于闹区中心，直至今日，被当地华人昵称“帛大”的帕劳大饭店仍然是当地政要、国会举行会议的重要场所，官方的许多正式、非正式的餐会，都在“帛大”举行。近水楼台先得月，也让台湾得以第一手掌握帕劳政治动态、政要动向。

举例而言，在北农参访团为促成台帕蔬果交流而重访帕劳时，同样住在帕劳大饭店，一日早晨发现帕劳政要正齐聚此地召开会议，团队中的前立委赖坤成立即说“那赶快切一些我们带来的水果，拜托经理送进去，给他们开会吃？”这机灵的主意最后虽未真正付诸执行，却可以一窥当地最大饭店由“台湾经营”，对外交工作实有各种方便之处。至此，当然也不难想像，2018年吴敦义想出售党产换取现金时，为何会被台湾行政院不当党产处理委员会禁止出售。

纠葛于美苏冷战、两岸争夺之间，数代帕劳人为追求独立、尝试“非核”的努力，至今仍留下许多待解的疑问，持续扣问岛屿上的每一个公民。帕劳当地最大报纸Island Times曾在2017年疾呼“福岛核灾之后，帕劳应该重访非核宪法”，但与此同时，美国五角大厦将帕劳视为西太平洋防卫策略的重要一环，是“重返亚太战略的重要关键。”这注定了帕劳的“独立自主”之路，很难完全与美国完全脱勾。

岛国的生存之道：鸡蛋不能在一个篮子里

厘清帕劳历史之后，再深度重看2018年下半发生的三件争议，其实比表面上看起来的意味更深。首先，是“帕劳太平洋航空停飞”与“陆客不来”之争。虽然根据各家媒体报导看来，帕劳观光高度依赖陆客，但事实上，这仅仅是近三年来才发生的事。根据帕劳观光局统计，于2008年时，游客多数仍来自日本，其次为台湾，第三是南韩，间或有来自欧、美的旅客，陆客仅占634人。

从历史上来说，这样的来客结构不难理解：日本曾统治帕劳，在当地有众多日裔（多为冲绳籍）、韩裔人口，因故吸引两国旅客来访。台湾来客也一直占有一席之地，与两国源远流长的邦交与随之而来的频繁航线脱离不了关系。自1996年开始，远航便开飞台帕航线，虽然数年之后停飞，但作为“国航”的中华航空旋即接手，维持两地固定航班，让帕劳持续成为台湾人“海岛度假”的选项之一。

直到2010年，帕劳的来客结构仍大体维持日、台、韩三分天下的格局，陆客人数仍未破千，但却逐步成长，到了2014年，陆客人数爬升到21,706人，但仍少于台客，当年共有31,175人到访帕劳。两岸在帕劳的观光势力正式反转，始于2015年，陆客人次暴增为91,174人，台湾降为15,258人。值得注意的是，该年帕劳旅客总人次也因此上升到168,764人，为2008年的两倍。

为何陆客人数能在2015年出现井喷式增长？在2018年引起停航风波的太平洋帕劳航空，或许是重要原因之一。自2014年11月7日开始，帕劳太平洋航空开飞香港-帕劳航线，2015年开始，邱宏照以“一条龙策略”高价包下帕劳大部分的酒店房间，台湾旅客无酒店可住，来客减少，倒逼华航减少航班。邱宏照回忆，“刚开始我们香港航线每周二、三、五、六、日每周五班，每班可载189人，华航当时是每周四班，载客量165人。”

眼见陆客在帕劳占比极速升高，帕劳政府主动限制中国与帕劳之间的航班，力求各国来客数均衡、不偏食，帕劳太平洋航空也是航班遭受限制的其中一员。即便如此，接下来数年之间，陆客人次虽略有下降仍常年高居首位，台湾旅帛人次则一路下滑，自2017年开始落后于南韩，屈居第四。在2018年的“挺帕劳”声浪中，台客人次略有回升，紧追韩国，不无机会重返前三名宝座。

总体而言，帕劳对国际观光客奉行“鸡蛋不放在同一个篮子里”的聪明策略，若过度强调陆客在帕劳观光业扮演的角色，恐怕与事实有距离。

话虽如此，中国大陆对帕劳的观光攻势仍不容小觑。新的中资开发案正如火如荼进行，海天集团搭上一带一路的准点列车，开建温德姆无国界度假园区，共有593个房间，将成当地最大饭店。虽然当地饭店业私下评估，现有航线根本无法填满这些客房数量，比较有可能被当成有钱人的度假村，但仍为当地带来扰动，替“弃台友中”的声浪加温。家族在当地有土地的国会议长，11月语出惊人，说出“两年内恐与台湾断交、与中国建交”的发言，就可以视为其中一环。

“帕劳人就像太平洋上的犹太人，很多人都这样说。”一位曾派驻当地的干部如是说。另一位资深的外交人员替这样的说法打圆场，“说犹太人好像强烈了一些，但他们国家本身自然资源不多、国土小，确实要为自己打算，跟各方都要保持关系，最先考虑自己的利益，也是正常的。”

懂得考量自己利益的帕劳人，自然与强大的美国保持密切关系，美式文化深深影响了帕劳的日常生活方式，餐桌无疑是其中最显眼的一处场景。放眼帕劳超市货架，可说是标准“自由贸易”下的产物，当地的汉堡、薯条原料，乃至超市里的巧克力、奶油，多由美国本土经关岛或夏威夷转运。连日常生活食材都自由贸易的结果，带来的是全民肥胖的后果。当地有将近一半成人有过重问题，肥胖率高达47%，总统已宣布今年为国家的健康年（Year of Good Health），由官方出资举办运动会与各式减重比赛。

这让北农主张的“出口蔬果不只为营利、也协助友邦人民维持健康”有了厚实底气，2018年11月，于台湾气温转冷、台风季结束，蔬菜生产恢复平价稳定之时，第一批由台湾输往帕劳的蔬果货柜也正式启航，为帕劳的“减重”国策做出了贡献。由台湾前往帕劳的货柜需时约16天，比美国前往帕劳的海运快了一周左右，两个都曾在二战后高度依赖美国、依赖美援物资的岛屿，终于在时隔八年后（2010年前仍有相关贸易记录）重新启动了民生物资的生鲜贸易。

新旧冷战下，台湾外交工作夹缝求生

外交人员各出奇招，除了全力促成蔬果外销，也用“教育”来留人。前帕劳大使馆二等秘书刘仕杰回忆，他在当地担任外交官期间，主动策划系列“Taiwan Series Tour Talk”（台湾系列巡回讲座），在帕劳的高中、帕劳社区学院演讲，介绍台湾学校与奖学金制度，大使馆倾力找上当地所有台湾人帮忙，无论是派驻当地的华语教师、各家医院合作派驻当地的营养师、农技团的专业技师等，都一同深入校园，进行最细致的组织工作。

刘仕杰解释，帕劳与美国友好、学生普遍通晓英语，多数都会选择赴美读书，也方便未来前往美国本土就业。但在系列巡回讲座的计划启动后，当年三间帕劳高中的榜首选择到台湾念书，“这些优秀的帕劳学生来到台湾念书，有了四年的台湾经验，回到帕劳很可能进入政府上班，成为中坚分子，他们会成为台湾最好的朋友。”

除了外交官的努力，不断出现在台帕邦交史上农业技术团，同样是维系两国邦交的重要关键。台湾派驻世界各地的农技团，亦是冷战的产物。1959年，联合国大会在常委会表决中华民国代表权问题时，非洲的八个中华民国邦交国竟无一投下赞成票，塞内加尔甚至投票支持中国大陆，让台湾政府深感必须积极争取非洲各国在联合国的支持，于是在美国经费补助下，农技团的前身、“先锋案”计划于焉诞生。

先锋案一路茁壮，农技团全盛时期曾有高达千余位工作人员，派驻于查德、尼日、赖比瑞亚、马拉威、史瓦济兰等二十多个非洲国家，也出现在沙乌地阿拉伯、厄瓜多、巴拿马等南美友邦，甚至一度创下在撒哈拉沙漠种出水稻的壮举。这些举动或许无法完全改善当地农业环境，但在外交上的助攻实力无庸置疑，起码在1960年代中期的几次的联合国大会投票中，15个非洲友邦都为中华民国投下赞成票，未再发生“跑票”惨案。帕劳总统雷蒙杰索在2018年访台时，也特别提及“跟台湾的友谊比两国建交历史更长、从1983年农技团派驻当地就开始了，”并盛赞台湾农技团“为当地农业扮演指路角色。”

时移事往，随着中美断交、美国大幅减少援助经费，农技团早已不复当初国共对抗格局。现任驻帕劳农技团团长杨邦棋，向来访的北农团队介绍农技团于当地任务时，也特别强调让帕劳人“健康减重”的政策目的，“他们比较喜欢吃甜的，所以要尽量种一些甜的水果。他们传统文化吃芋头、树薯，我们也辅导他们做芋头料理，让饮食均衡一点。”

现场试吃一口农技团在当地栽种的红肉火龙果，甜度甚高，连惯见优质农产品的北农拍卖员也啧啧称奇，“火龙果这么甜，你又说当地人爱吃甜，他们应该很爱吃吧？”

“是喜欢，推起来有遇到一个小问题，就是…上厕所会变成红色的，他们有些人觉得怪…我们还在努力当中。”杨邦棋回覆。众人哄堂大笑，笑声中写满了对前线工作的敬佩。从紧张的国共对峙的产物，到苦口婆心地劝当地人吃水果，不变的是农技团仍与外交工作分进合击、维系台湾邦交的工作默契。当旧冷战的话音渐弱、新冷战的号角响起，台湾处境在新世纪显得诡谲甚至困窘，外交人员仍怀抱着农耕精神在当地努力。

基于扎实的外交工作基础，以及帛琉与美国之间千丝万缕的关系，许多人都对台帛邦交还算有信心，一位穿梭两岸的台商甚至说，“就算台湾真的会失去所有邦交国，我也相信帛琉会是最后一个。”中美角力白热化，折射在台帛关系当中，让帛琉与其他太平洋上的小岛，成为两岸角力的场域。