美國中期選舉 深度

數據帶你看:美國期中選舉,親台議員誰主浮沉?

攤開美國國會第113屆、第114屆及115屆的法案提案、議員公開新聞稿、國會記錄三組重要數據,我們試圖比較川普任內的第115屆國會與過去過去第113屆、第114兩屆歐巴馬任內的國會,在對台相關議題的立場和實際行動,呈現何種消長趨勢。


目前的情勢來看,由於川普執政普遍拉低共和黨籍議員選情,共和黨重量級親台議員多面臨連任危機,甚至因此宣佈退休、放棄連任。圖為2018年11月2日,美國總統特朗普的支持者在印第安納州一個競選集會時歡呼。 攝:Nicholas Kamm/AFP/Getty Images
目前的情勢來看,由於川普執政普遍拉低共和黨籍議員選情,共和黨重量級親台議員多面臨連任危機,甚至因此宣佈退休、放棄連任。圖為2018年11月2日,美國總統特朗普的支持者在印第安納州一個競選集會時歡呼。 攝:Nicholas Kamm/AFP/Getty Images

美國國會11月6日將舉行改選,川普上任後的美國國會在美台關係上與過去幾屆有極大的改變,最重要的,就是通過了《台灣旅行法》等重大法案。但美國國會這一屆的表現是否還能延續到下一屆?其中一個關鍵因素就是現任的親台議員,尤其是外交委員會的親台議員是否能順利連任。

目前的情勢來看,由於川普執政普遍拉低共和黨籍議員選情,共和黨重量級親台議員多面臨連任危機,甚至因此宣佈退休、放棄連任。但由於民主黨重量級親台議員選情仍保持優勢,如果期中選舉民主黨獲得多數,外交委員會只是換親台的民主黨籍議員做莊,主席可能將由親台的民主黨籍議員擔任。

本文所稱「親台議員」有數據分析上的定義:經過抓取所有國會議員的親台提案、連署、新聞稿及國會記錄後經過加總,眾議員取前30名,參議員取前10名進行分析。詳見以下表格:

美國親台議員相關統計(參議院)。
美國親台議員相關統計(參議院)。
美國親台議員相關統計(眾議院)。
美國親台議員相關統計(眾議院)。

從美國眾議院台灣法案及發言彙整表可以看出,前30名親台議員中,幾乎都是外交委員會成員。共和黨的重量級親台眾議員,的確有被川普拖累的現象,前兩名羅伊斯(Edward Royce)及羅斯蕾緹南(Ileana Ros-Lehtinen)都已經宣布退休不尋求連任。羅伊斯是眾議院外交委員會主席,長期支持台灣相關法案,包括《台灣政策法》、《台灣旅行法》,羅斯蕾緹南則是外交委員會榮譽主席,也是重量級的友台議員。

這兩名議員之所以選擇退休,除了年事已高,最主要的原因是選情不利,羅伊斯的加州第39選區,從2017年3月開始,共和黨的「優勢」開始下滑,到了2018年1月8日宣布退休時,已經與民主黨形成拉鋸戰。羅斯蕾緹南的情況更糟,她在佛州第27選區,2017年3月仍有「優勢」,到了2017年4月就已經崩盤輸給民主黨。

在評估國會選情時,一般常為媒體及觀察家採用的指標有二個,包括:Sabato's Crystal Ball及The Cook Political Report,兩者皆為知名選戰分析機構公布。本文也綜合採用這兩項指標。

在尋求連任的名單裡,共和黨重量級親台眾議員、《台灣旅行法》、《對台六大保證》提案人夏波(Steve Chabot),選情下滑的趨勢也相當明顯。前述指標顯示,夏波的俄亥俄州第1選區處於辛辛那提都會區的市郊,加上又接壤中西部共和黨農業選區,已經被共和黨視為能否維持眾議院多數的指標選區,民主黨籍挑戰者斐宜(Aftab Pureval)來勢洶洶,2018年第一季已經籌得比夏波多50萬美元的選舉經費,夏波的選情,已經從2017年3月的「絕對優勢」,曾經下滑到「兩黨拉踞」,現在稍微提升為「些微優勢」。

值得注意的是排名第15的愛荷華第4選區共和黨籍眾議員金恩(Steve King),金恩並非外交委員會委員,但由於出身愛荷華州農業區,因農產品貿易而與台灣關係良好,今年九月底美台雙方簽署的15.6億美元大豆採購意向書,金恩就扮演重要角色。原本金恩的選情始終保持絕對優勢,但10月25日被爆出金恩於奧地利參訪期間,與極右團體成員會面,引爆爭議,不僅選情下滑成「些微優勢」,他的對手民主黨進步派史科爾頓(J.D. Scholten)更在這兩天湧入大筆政治獻金,要是金恩的選情有閃失,共和黨不僅又一名親台議員落馬,整個愛荷華州都將完全變天,四個選區都由民主黨籍候選人獲得勝選。

另一個值得關注的是共和黨眾議員羅拉巴克(Dana Rohrabacher),雖然他不在本文定義的30名「親台議員」範圍內,近年來與台灣有關的提案、連署、發言數都不多,但因為他長期反中,並且今年6月提出美台恢復邦交議案而備受矚目。羅拉巴克所處的加州第48選區,選情也不妙,從2017年3月的「優勢」,到了2017年9月已經掉到「兩黨拉踞」。

這些共和黨指標性議員之所以選情告急,除了都是在都會區邊緣的郊區,是民主黨力求翻盤的對象之外,主要也因為受到各種進步派運動基層動員的挑戰,例如鼓勵女性參政的民間組織「艾蜜莉名單(Emily's list)」,針對2018年的期中選舉,做了反推薦名單,羅伊斯、夏波、羅拉巴克都因為反歐巴馬健保、反兩性薪資平等、反墮胎等原因而在名單中。

其它兩名共和黨重量級親台眾議員史密斯(Christopher Smith)及約霍(Ted Yoho)的選情都維持在「絕對優勢」。史密斯在眾議院共和黨外交委員會中排行第二,在羅伊斯退休後,在下一屆有可能是眾議院外交委員會共和黨領袖的接班人,約霍則是眾議院外交委員會亞太小組主席。

另一方面,眾議院民主黨重量級親台議員則選情穩定,另一方面,眾議院民主黨重量級親台議員則選情穩定,安格爾(Eliot Engel)、席瑞斯(Albio Sires)、康納利(Gerald Connolly)、薛曼(Brad Sherman)都保持「絕對優勢」。其中安格爾最為重要,如果民主黨期中選舉取得多數席位,他可能會成為眾議院外交委員會主席。

眾議院其它的親台議員則沒有很大的變化,例如台灣出生、民主黨籍資淺議員的劉雲平(Ted Lieu),也是處於「絕對優勢」。在彙整表之外的議員中,除了少數議員之外,也沒有大的變動。

參議院方面,由於選制的關係,親台議員中僅有4名改選,目前選情都還有優勢,但值得注意的是德州共和黨籍參議員克魯茲(Ted Cruz),有些選情分析機構已經將他的選情從「優勢」調整為「兩黨拉鋸」,主要是他的挑戰者歐洛克(Beto O'Rourke)選情不斷看漲,前一陣子川普拆散無證移民家庭的爭議,也對克魯茲的選情有一些衝擊。

此外,在表列的參議院前10名親台議員名單外,外交委員會主席寇爾克(Bob Corker)也是一名親台議員,但已經宣布退休,他的田納西州選區已經從2017年5月的「絕對優勢」,下滑到現在的「兩黨拉鋸」。不過如果下一屆參議院由民主黨取得多數,外交委員會主席應該會將由外交委員會民主黨領袖、台灣連線共同主席梅南德斯(Robert Menendez)擔任。

所以從目前期中選舉的整體趨勢來看,如果共和黨輸掉期中選舉,因為外交委員會仍會由民主黨籍的親台議員主導,僅是換人做莊。而共和黨重量級親台議員羅伊斯及羅斯蕾緹南的退選及其它親台議員的選情不穩則對未來共和黨外交委員會的運作帶來衝擊,主要的原因是羅伊斯及羅斯蕾緹南推動法案的能力都非常強。從美國權威國會觀察網站之一govtrack的「領導力指數」來看,滿分為1分,越接近1分,代表這個議員讓議員連署支持的人數越多,羅伊斯及羅斯蕾緹南兩位一個是滿分1分,另一個是0.96。他們的退休對於個別親台法案的推動會有實質的影響。此外,共和黨親台重量級議員退休的退休、危急的危急,共和黨內的親台議員也面臨了世代交替的問題。

除了「親台議員」的選情外,美國國會總體對台灣的傾向也值得關注。特別在今年2月28日通過《台灣旅行法》,這是繼1979年《台灣關係法》以來,首部通過與台灣直接相關的美國國內法。雖然輿論對《台灣旅行法》評價不一,認為沒有約束力或者是美中角力戰下的陷阱,但在1979年美中建交、聯合對抗蘇聯的地緣政治背景下通過的《台灣關係法》後將近40年,有一個問題必須釐清,美國再度通過《台灣旅行法》背後,到底有沒有牽涉到美國國會對中美台關係的戰略質變?

從數據全面分析美國國會第113屆(2013-2014)、第114屆(2015-2016)及115屆的法案提案、議員公開新聞稿、國會記錄三組重要數據來看,試圖比較川普任內的第115屆國會與過去過去第113(2013-2014)、第114(2015-2016)兩屆歐巴馬任內的國會,在對台相關議題的立場和實際行動,是否呈現消長趨勢,得到如下的結論:

成長中的台灣相關提案數

近五年來,美國國會的台灣相關提案數。

近五年來,美國國會的台灣相關提案數。端傳媒設計組

從法案提案及連署人來看,第115屆參眾議院對於台灣議題的法制化方式,與過去兩屆相比有極大的不同。從2017年1月3日115屆開議至今年10月10日為止,第115屆與台灣相關的提案數目已經為28件,超過過去兩屆,會期還剩三個多月,到了2019年1月3日屆期結束為止,第115屆的提案可能會成長至32件,對比過去兩屆皆為26件,提案數有明顯成長。

減少中的台灣提案連署者

近五年來,美國國會議員參與台灣相關條款連署人數。

近五年來,美國國會議員參與台灣相關條款連署人數。端傳媒設計組

但從提案連署人數來看,與台灣直接相關的提案中連署議員人數在114屆以後大幅下降。所謂與台灣直接相關提案的定義為,去除《國防授權法》(National Defense Authorization Act)、《國務院、海外業務及相關項目撥款法案》(Department of State, Foreign Operations, and Related Programs Appropriations Act)等年度法案,這些法案雖然有提及台灣,但是把台灣議案塞入包含各種議程的大型法案中,以致於無法確認連署人是否是因為法案當中專為裡面的台灣條款而參與連署。但就算將這些法案納入計算,下降幅度也同樣明顯。

美國國會裏的台灣相關法案

美國國會裡的台灣相關法案

美國國會裡的台灣相關法案。端傳媒設計組

但如果深入分析與台灣直接相關提案的內容,連署議員的下降呈現的是第115屆參眾議院議員主要推動的是具有行政約束力的法案。美國參眾兩院的議案有四種:法案(Bills)、聯合決議案(Joint Resolution)、共同決議案(Concurrent Resolution)以及簡單決議案(Simple Resolution)。法案和聯合決議案對於行政部門有約束力,共同決議案(參眾兩院都要通過)及簡單決議案(參院或眾院其一通過)僅代表國會的意見。

從第113屆到第115屆,無拘束力的簡單決議案下降幅度最高,第113、114、115屆的連署人數分別為114人、0人、11人。從第113屆的114名連署,到第114為零及115屆為11。第113屆的簡單決議案是眾議院的《再確認台灣關係法》提案,有114人連署,當年這個提案主要是在美國棄台論甚囂塵上的背景下,美國國會穩定台美關係的宣示性提案。換言之,也就是說到了第114及第115屆,大環境的變化下,美國國會已經不處理類似議案。

最具有約束力的法案類連署提案部分,從第113屆到第115屆分別為140、168、124人連署。進一步分析裡面的提案,最主要的是支持台灣參與國際組織相關法案。

美國國會議員是否支持台灣參與國際?

美國國會議員支持台灣參與國際組織提案的變化

美國國會議員支持台灣參與國際組織提案的變化。端傳媒設計組

從歷屆連署數據人數可以看出,美國國會對於支持台灣參與組織的連署人數在第115屆明顯下降,例如去年的《指示國務院推動台灣以觀察員參與世界衛生組織》,僅有29人連署、今年的《台灣國際參與法》僅有1人連署。不過在今年5月,美國參眾兩院則以連署信的方式,分別聯名13名參議員、172名眾議員致函「世界衛生組織」,同意台灣以觀察員身份參加「世界衛生大會」。馬英九政府時代以九二共識使中國允許以特別身份進入國際組織並取得美國國會正式提案支持的歷史條件已經不存在,改為連署信的原因及背後的意義尚不明確。

所以去除支持台灣參與國際組織相關法案後,其它法案的連署人數上升,例如《台灣旅行法》。從《台灣旅行法》自從第113屆開始的立法歷程來看,台灣方面一直推動的《台灣政策法》雖然在第113屆在眾議院的外交委員會獲得無異議通過後,但內容過於廣泛,沒有在美國國會正式通過,因此,自所以從113屆起開始,將《台灣政策法》的主要內容被分拆為《台灣旅行法》及《對台六大保證》。從第113屆的《台灣政策法》、《台灣旅行法》、第114屆的《台灣旅行法》、《對台六大保證》、最後到第115屆《台灣旅行法》正式通過,連署人數顯著增加。

從《台灣政策法》到《台灣旅行法》

兩黨支持台灣政策法、台灣旅行法的人數統計。

兩黨支持台灣政策法、台灣旅行法的人數統計。端傳媒設計組

「非台灣連線」支持台灣旅行法的議員人數

「非台灣連線」支持台灣旅行法的議員人數。端傳媒設計組

另外,從在美台灣人成立、在美國國會遊說推動台灣議程的台灣人公共事務會(Formosan Association for Public Affairs)長期經營的台灣連線議員(Taiwan Caucus)名單來看,一般而言,台灣連線議員較關注台灣議題。並在統計亦顯示,台灣連線成員上明顯支持連署台灣相關議案,所以相對而言,非台灣連線議員對於台灣相關議案的連署較不熱衷。而從《台灣旅行法》的連署情況來看,非台灣連線議員的連署明顯增加,換句話說,也就是說對《台灣旅行法》的支持程度,已台灣議題擴散到非長期關注台灣議題的議員。

美國國會議員官網新聞稿

近五年來,美國國會議員發出的台灣議題新聞稿數量統計。

近五年來,美國國會議員發出的台灣議題新聞稿數量統計。端傳媒設計組

美國國會議員的公開新聞稿呈現,美國議員對於台灣議題的關注也明顯增加,尤其是共和黨議員。

美國國會記錄

近五年來,美國國會記錄中關於台灣的發言紀錄統計。

近五年來,美國國會記錄中關於台灣的發言紀錄統計。端傳媒設計組

美國國會記錄中,去除例行性的恭賀雙十國慶及慶祝《台灣關係法》週年相關發言,主要也是共和黨議員在第115屆有明顯增加的親台發言記錄,而2015年第三季的高峰,主要是兩黨議員針對馬習會的發言。

從上述的分析可以看出,第115屆美國國會議員,對於台灣議題不僅關注程度提高,在實際的立法行為上,也與過去兩屆有很大的不同,集中在有行政約束力的法案。但過去多人連署的支持台灣進入國際組織等法案,在第115屆已經在美中台政治局勢的變化下,大幅減少連署人數,而《台灣旅行法》不僅連署人數上升,也順利在國會通過成為法案。而在對台議題上已經有明顯不同言行的第115屆議員,尤其是共和黨籍議員,已經因為川普的民調低迷而受到影響,即將在今年11月6日舉辦的第116屆國會議員期中選舉將會決定剩下多少親台派議員,也攸關行政部門在美中台關係上如何和新國會互動。

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