深度 北韓建國70週年

徐子軒:先終戰還是先去核——「無核化」真的是川普的醉翁之意嗎?

比起「半島無核化」,川普似乎對「改善美朝關係」更有興趣,這就讓美朝關係依循著金正恩的劇本進行,儘管川普尚未意識到此點。事實上無論華府或北京,現在都身陷地緣政治的窘境,被動地成為平壤的議價籌碼。


現階段北韓真正想要的,是在走向「無核化」之前,能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」,具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」,最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。 攝:Ed Jones/AFP/Getty Images
現階段北韓真正想要的,是在走向「無核化」之前,能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」,具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」,最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。 攝:Ed Jones/AFP/Getty Images

趕在北韓「建政七十周年」慶典前夕,韓國大統領文在寅向平壤派出特使團,主要目的在於打破「川金會」之後的韓半島僵局。根據特使團團長,也就是青瓦台國家安保室室長鄭義溶所言,韓朝達成了一些共識,包括將在本月中旬在平壤舉行第三度的文金會與繼續「無核化」等事項。

就韓朝兩方來說,「文金」再會將審視《板門店宣言》的執行結果。同時為了永久解決和平問題,也可能會推出一些「軍事互信機制」的措施,以及在不抵觸國際制裁的前提下援助北韓。另外,先前曾盛傳兩國在開城建立聯絡處,但因故不斷順延,特使團也表示聯絡處將在文金會前開始運作。

就美朝兩方來說,特使團居中傳達了金正恩願與韓美緊密合作、實現半島無核化的承諾;對此金正恩特別表示,希望在川普(特朗普)第一個任期內便可完成。此舉得到川普讚賞,美國國務院並宣布新任北韓政策特別代表比根(Stephen Biegun)出訪韓國等地,被視為是開啟新政策的訊號。

目前美朝接觸已呈現觸礁,文在寅再度親上火線,充當金正恩的保人與調人,既為了保全艱苦營造的和緩態勢,也為了拯救日益下滑的支持度。然而,這張和平峰會牌一打再打,還能有多少效益?另外,傳出金正恩尋求再晤川普,美朝之間又會出現甚麼變化呢?

「川金會」之後的美朝角力

現階段北韓真正想要的,是在走向「無核化」之前,能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」,具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」,最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。

今年6月在新加坡舉行的、雷聲大雨點小的「川金會」已過兩個多月,在這段期間內,美朝雙方各有退讓。北韓一度表態要拆除西海衛星發射場、美韓也一度停止常規軍演。但是沒有足夠的證據顯示,平壤準備在華府可接受的時間內放棄核計劃。

經過幾次談判,雙方的衝突反倒似乎越演越烈。八月底美國國務卿龐培(Mike Pompeo,蓬佩)以浪費時間為由,中止對北韓的訪問。龐培此行原本打算取得北韓的秘密核試驗場與核彈頭的資訊,美方突然取消行程,顯示華府與平壤仍有相當程度的認知差距,美方的無核化進程嚴重受挫。

隨後,媒體報導指出,金正恩的心腹、勞動黨中央委員會副委員長金英哲向龐培致信,宣稱是美方並未準備好與北韓簽署和平協議,並指若無法達成折衷方案,那麼磋商可能破裂,北韓也不排除重啟核導彈活動。

如此不難明白,現階段北韓真正想要的,是在走向「無核化」之前,能先保證美國放棄所謂的對朝「敵對政策」,具體措施包括簽署「和平條約」或「終戰宣言」,最終目標當然是希望美軍從韓半島撤離。但這就跟華府的設定天差地遠,雙方更難交集。

從平壤的立場看來,它已經採取了一些善意措施,像是拆除地下核試驗場和導彈發動設施,這代表北韓「已經」終結核武器和遠程導彈試驗。

從平壤的立場看來,它已經採取了一些善意措施,像是拆除地下核試驗場和導彈發動設施,這代表北韓「已經」終結核武器和遠程導彈試驗。攝:Ed Jones/AFP/Getty Images

從平壤的立場看來,它已經採取了一些善意措施,像是拆除地下核試驗場和導彈發動設施,這代表北韓「已經」終結核武器和遠程導彈試驗。另外,北韓已經送還美軍戰士遺骸,也「意味」韓戰正式結束。對此,美國應表現出回報。

但華府強調,暫停美韓聯合軍事演習,就是最大的讓步;但如果順著平壤的意願,簽署和平協議或發布終戰宣言,必將會削弱北韓無核化的動力,更會縮減美韓聯合軍演與駐軍的正當性;且美國國會在《國防授權法》裏有關於駐韓美軍的人數規定,不是行政部門說撤就能撤。

進一步而言,有證據指出,平壤不僅在無核化上虛與委蛇,甚至還在擴大軍火庫:如龐培於國會作證時表示,北韓持續生產裂變材料;聯合國原子能機構(IAEA)也監測到北韓正建造新的輕水反應爐(LWR)、鈾離心濃縮設施仍在使用,專家報告認為這些都違反安理會的決議

重建制裁?華府面臨的韓中「阻力」

以現勢觀之,韓中各有考量,都會用各種途徑維持北韓生存、保障金家政權。再加上平壤操作和平牌已經駕輕就熟,華府現在若想重建制裁北韓的最大壓力,幾乎是不可能的任務。

即便如此,透過成功的國際宣傳,北韓正處於有利的位置。暫停核導測試與美韓軍演,表面上是維持和平,實際上卻讓美國進退維谷。如今唯一可恃的是國際制裁,但由於首爾與北京的掩護,華府的最大壓力方案,也就是希望以制裁迫使平壤放棄核導計劃,已受到嚴重打擊。

在韓國方面,從文在寅政府的競選綱領(稱半島和平後願建立東北亞經濟共同體),到5月板門店峰會上文親手交給金正恩USB(「韓聯社」及「紐時」指其中含有對朝的經濟規劃建議),都可以看出文在寅打造「韓朝經濟共同體」的企圖。撇開一廂情願的民族大義不論,作為亞洲最後一塊處女地的北韓,確實具有發展潛力,這正是看似興旺卻暗藏困境的韓國經濟所亟需的機會。

雖然聯合國安理會對朝制裁的項目眾多,但對公共基礎設施設限較少,像是若有企業想在北韓做生意,而其目的並非盈利而是為了人民基本所需,經安理會同意後可以有例外允許的情況。因此韓國希望利用這種彈性,與北韓展開經濟合作。接觸計劃之一,就是重新連接和修復北韓的鐵道路線。

根據《板門店宣言》,韓朝打算測試首爾和北部城市新義州之間的列車,以檢查北韓鐵路基礎設施的狀況。首爾主張「聯合鐵路調查」不屬於制裁範圍,應可進行無礙,於是在八月底安排了一次列車調查行程。然而此舉卻遭駐韓的聯合國軍司令部(由駐韓美軍控制)否決,原因是韓國沒有提供列車物品名單,司令部擔心會破壞制裁,並成為北韓的宣傳工具。

另一方面,韓國政府所屬的土木工程與建築技術研究所(KICT)正尋求包商,評估韓朝在基礎設施上合作的可行性。多家跨國集團的建設子公司,如大宇、三星等,紛紛成立特別工作組投入其中。金融業也多樂觀看待,打算推出以北韓為中心的產品,像是為離散家庭推出信託基金、或是統一主題的基金,認為這些可以繞過制裁名單。這些都顯示出,韓國政府與民間早已磨刀霍霍,準備投入北韓市場。

最具代表性的則屬文在寅政府剛編列完成、等候國會通過的「韓朝經濟合作預算」。資料顯示,2019年韓朝合作基金將近9.9億美元,當中經濟項目將撥款約3.8億美元,包括無償贈款約2.8億美元、貸款約1億美元;大部分將用於連接和更新朝韓公路和鐵路的早期計劃,也可見文在寅政府以法制化落實《板門店宣言》的決心。

與去年相比,這項預算整體約只增加1.2億美元,乍看似乎並沒有特別不合理之處,但從項目裏卻可見其微妙:就無償贈款與貸款觀之,兩者都較去年顯著增加,前者多了約25%,後者則暴增近500%。

這是因為文在寅政府採用挖東牆補西牆的方法,大幅削減對脫北者與人權基金的預算,拿來填補經濟項目。但即使國會通過預算,最終仍是要看美國是否會放鬆制裁,才有實施的可能。

從三月以降,金正恩三訪中國,與習近平政權迅速修補關係。如今看來,金正恩的戰略眼光精準,充分利用美中交惡,將中國做為減弱無核化壓力的槓桿。圖為9月10日北韓國慶70週年閱兵,儀式結束時金正恩攜著中共中央政治局常委栗戰書的手,一起面向人們。

從三月以降,金正恩三訪中國,與習近平政權迅速修補關係。如今看來,金正恩的戰略眼光精準,充分利用美中交惡,將中國做為減弱無核化壓力的槓桿。圖為9月10日北韓國慶70週年閱兵,儀式結束時金正恩攜著中共中央政治局常委栗戰書的手,一起面向人們。攝:Ed Jones/AFP/Getty Images

在中國方面,由於牽涉到地緣戰略與美中貿易爭霸,情況更為複雜。從三月以降,金正恩三訪中國,與習近平政權迅速修補關係。如今看來,金正恩的戰略眼光精準,充分利用美中交惡,將中國做為減弱無核化壓力的槓桿。

而透過恢復飛行航線等措施,以及允許少數非法的邊境貿易,北京再度挑戰聯合國制裁的漏洞,成為平壤的生命線。此外,根據韓國保守派媒體《北韓日報》報導,近來中國增加了對北韓的原油輸送。

報導稱一般油管的流量在夏季為大約3到4萬噸,但中國增加一倍到達冬季水位,大約8萬噸。若此屬實,這已違反制裁規定,因安理會決議北韓只能進口約56萬噸的成品油以維持國民生計,但依照這種輸油速度,只需幾個月就可突破制裁底線。

聯合國專家小組報告也指出,北韓以關閉船隻自動識別系統、使用未登記的小型船隻等方法,通過「船對船」非法採購油品、轉移煤炭。雖然川普政府不像去年直接出示衛星照片抨擊中國,但龐培仍是公開呼籲中國與俄國,不要違反安理會的決議:後者主要是提供「北韓人民工作證」,讓北韓人到俄國打工,以賺取僑匯

小組報告亦提到,北韓陸續向中國、印度等國出口超過1億美元的商品,違反紡織品禁令;與敘利亞保持導彈技術等軍事合作,並向葉門(也門)叛軍出售小型武器和其他軍事裝備。

值得注意的是,這份聯合國報告屬於機密,之所以不願意公開,應是擔心破壞和平談判進程。但經媒體特意揭露,世人才知道北韓仍有許多枱面下的行動,爆料目的明顯在於給平壤與背後的支持者壓力。

但以現勢觀之,韓中各有考量,都會用各種途徑維持北韓生存、保障金家政權。再加上平壤操作和平牌已經駕輕就熟,這從龐大卻低調慶祝北韓建國七十年的閱兵陣仗即可明白,華府現在若想重建制裁北韓的最大壓力,幾乎是不可能的任務。

「人權牌」還能是美國的有效手段嗎?

透過人權,川普政府至少可以有符合傳統價值觀的利器,作為實現其他目標的手段⋯⋯川普政府雖曾利用人權對付北韓,但在整體戰略思考上,並未將之列為主軸,成效也就相對不彰。

如果最大壓力制裁行不通、雙方談判又屢屢破裂,那麼還有甚麼政策工具可以幫助川普政府突圍?一個觀點是,美國應該重拾「以人為本」的策略,使用像是人道援助與人權外交的方法,作為對朝接觸的輔助。

在川金會之前,川普政府曾以「人權」指責北韓的邪惡。像是2018年初的國情咨文,川普特別指出金正恩政權侵犯人權,描述其壓迫公民的形象,將之與核威脅聯結在一起。

其後川普邀請脫北者進白宮暢談,又以被虐致死的美國大學生瓦姆比爾(Otto Warmbie)遭遇,再次強調北韓的殘酷。這點亦為副總統彭斯採用,平昌奧運時彭斯邀請瓦姆比爾父親出席,呼籲關注北韓人權運動,並參觀天安艦紀念館,等於是用人權牌回擊北韓的和平牌。

在特金會之前,特朗普政府曾以「人權」指責北韓的邪惡。像是2018年初的國情咨文,特朗普特別指出金正恩政權侵犯人權,描述其壓迫公民的形象,將之與核威脅聯結在一起。

在特金會之前,特朗普政府曾以「人權」指責北韓的邪惡。像是2018年初的國情咨文,特朗普特別指出金正恩政權侵犯人權,描述其壓迫公民的形象,將之與核威脅聯結在一起。攝:Ed Jones/AFP/Getty Images

以人為本的外交到目前可說是少數奏效的策略,因為當華府採取人權外交,平壤便以釋放美國公民回應,而川金會的主題之一,便是基於人道立場、歸還美軍戰士遺骸。透過人權,川普政府至少可以有符合傳統價值觀的利器,作為實現其他目標的手段。

尤其是平壤已將無核化上升到和平協議,甚至牽涉半島未來,華府除了繼續施壓,也該開闢新的戰場。7月底,聯合國官員訪問了北韓農村地區,報告指出北韓短缺飲用水、藥品以及食物,具有明確的人道主義需求;近來也傳出北韓部分地區水災,需要外界援助。

不過,以人道與人權角度做為對北韓的外交策略,仍有其侷限性。今年七月國會剛通過北韓人權法(NK​​HRA)重新授權,法案要求設立北韓人權特使(Special Envoy),這點在歐巴馬(奧巴馬)時期已獲確認。此法案亦獲得川普簽署,但國務院迄今還沒有提出職位任命。這代表川普政府雖曾利用人權對付北韓,但在整體戰略思考上,並未將之列為主軸,成效也就相對不彰。

川普的真正目的是無核化還是尋找機遇?

說穿了,北韓不會是美國真正的「威脅」,只要川金兩人繼續營造和平、從而進入低盪(Détente,緩和政策),自然也就能「驅散」美國人民對朝核的恐懼。

過不多時「文金會」即將舉行,可以想見和平的老調也將重彈。文在寅若是想達到韓朝經濟共同體的目標,那麼必須說服金正恩拿出實際的無核化行動。若無法對美國交出核導資訊,至少要能回到IAEA進入北韓、查核相關設施的地步,否則光靠口惠不實的承諾,只怕連「小學程度」的川普都不會相信。

缺席了北韓慶典的習近平,目前正在海參崴參加由俄國主辦的遠東經濟論壇。韓聯社曾報導,普丁(普京)還同時邀請了文在寅與金正恩。去年參與過論壇的文在寅動向未明(目前由韓國總理李洛淵出席),而金正恩早已獲邀,只是忌憚華府,尚未正式表態。雖然機率不高,但若俄中韓朝四國領袖站在一起,可謂是美國外交大挫敗,華府想必會盡力避免。

如今川普陷入國內政治風暴,又將面臨期中選舉的考驗,朝核議題上能得分固然最好,但以現狀來看,對川普其實助益不大。只是透過金正恩「溫暖的」邀請,躁進的川普是否會再次答應「川金會」仍待觀察。在這之前,華府已有加強制裁的聲音,預計不久後各方會重新陷入對抗的循環。

然而時間拖得越長,越不利於華府。當「鼻血作戰」(即有效預防打擊)不可行、最大壓力已失效、人權外交恐後繼無力的狀況下,北韓實際擁核國的地位已難動搖。

比起「半島無核化」,川普似乎對「改善美朝關係」更有興趣,這就讓美朝關係依循著金正恩的劇本進行,儘管川普尚未意識到此點。事實上無論華府或北京,現在都身陷地緣政治的窘境,被動地成為平壤的議價籌碼。

由於川普最初將朝核議題與貿易赤字掛勾,北京一度借力使力,提出雙暫停方案,搶攻朝核議題主導權。但平壤得首爾之助,在平昌冬奧後迅速營造和平氣氛,甚至在華府沒有明顯讓步的情況下,就宣布暫停核導測試,迎合川普的胃口,也重新建立美朝直接溝通的管道。

但金正恩不忘挾中自重,數月間三會習近平,既為修補接班以來交惡的雙邊關係,也在昭告天下中國仍是北韓的支持者。至此,北京的角色已經退居二線,作用主要是掩護並牽制平壤,確保不會一面倒向美韓。再加上北京判斷華府正利用貿易戰,力阻中國崛起,那麼在某種程度上與朝核保持距離,有助於與華府的談判。

如果美中貿易衝突成為持續性的新常態,美中權力轉移逐步進入白熱化階段,那麼朝核也會成為美中爭霸的一塊拼圖,更無法以單一議題看待處理。屆時,華府若是想保持在韓半島與亞太的戰略利益,或許應該重新思考對朝政策、重新界定北韓在印太戰略裏的角色。

總的來說,判斷一個國家是「威脅」,除了基於對象國的能力之外,更取決於判斷國的認知與意圖。說穿了,北韓不會是美國真正的「威脅」,只要川金兩人繼續營造和平、從而進入低盪(Détente,緩和政策),自然也就能「驅散」美國人民對朝核的恐懼。

(徐子軒,LUCIO策略顧問總監,淡江大學國際事務與戰略研究所博士)

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