赶在朝鲜“建政七十周年”庆典前夕，韩国大统领文在寅向平壤派出特使团，主要目的在于打破“特金会”之后的韩半岛僵局。根据特使团团长，也就是青瓦台国家安保室室长郑义溶所言，韩朝达成了一些共识，包括将在本月中旬在平壤举行第三度的文金会与继续“无核化”等事项。
就韩朝两方来说，“文金”再会将审视《板门店宣言》的执行结果。同时为了永久解决和平问题，也可能会推出一些“军事互信机制”的措施，以及在不抵触国际制裁的前提下援助朝鲜。另外，先前曾盛传两国在开城建立联络处，但因故不断顺延，特使团也表示联络处将在文金会前开始运作。
就美朝两方来说，特使团居中传达了金正恩愿与韩美紧密合作、实现半岛无核化的承诺；对此金正恩特别表示，希望在特朗普第一个任期内便可完成。此举得到特朗普赞赏，美国国务院并宣布新任朝鲜政策特别代表比根（Stephen Biegun）出访韩国等地，被视为是开启新政策的讯号。
目前美朝接触已呈现触礁，文在寅再度亲上火线，充当金正恩的保人与调人，既为了保全艰苦营造的和缓态势，也为了拯救日益下滑的支持度。然而，这张和平峰会牌一打再打，还能有多少效益？另外，传出金正恩寻求再晤特朗普，美朝之间又会出现甚么变化呢?
“特金会”之后的美朝角力
现阶段朝鲜真正想要的，是在走向“无核化”之前，能先保证美国放弃所谓的对朝“敌对政策”，具体措施包括签署“和平条约”或“终战宣言”，最终目标当然是希望美军从韩半岛撤离。
今年6月在新加坡举行的、雷声大雨点小的“特金会”已过两个多月，在这段期间内，美朝双方各有退让。朝鲜一度表态要拆除西海卫星发射场、美韩也一度停止常规军演。但是没有足够的证据显示，平壤准备在华府可接受的时间内放弃核计划。
经过几次谈判，双方的冲突反倒似乎越演越烈。八月底美国国务卿蓬佩（Mike Pompeo）以浪费时间为由，中止对朝鲜的访问。庞培此行原本打算取得朝鲜的秘密核试验场与核弹头的信息，美方突然取消行程，显示华府与平壤仍有相当程度的认知差距，美方的无核化进程严重受挫。
随后，媒体报导指出，金正恩的心腹、劳动党中央委员会副委员长金英哲向庞培致信，宣称是美方并未准备好与朝鲜签署和平协议，并指若无法达成折衷方案，那么磋商可能破裂，朝鲜也不排除重启核导弹活动。
如此不难明白，现阶段朝鲜真正想要的，是在走向“无核化”之前，能先保证美国放弃所谓的对朝“敌对政策”，具体措施包括签署“和平条约”或“终战宣言”，最终目标当然是希望美军从韩半岛撤离。但这就跟华府的设定天差地远，双方更难交集。
从平壤的立场看来，它已经采取了一些善意措施，像是拆除地下核试验场和导弹发动设施，这代表朝鲜“已经”终结核武器和远程导弹试验。另外，朝鲜已经送还美军战士遗骸，也“意味”韩战正式结束。对此，美国应表现出回报。
但华府强调，暂停美韩联合军事演习，就是最大的让步；但如果顺著平壤的意愿，签署和平协议或发布终战宣言，必将会削弱朝鲜无核化的动力，更会缩减美韩联合军演与驻军的正当性；且美国国会在《国防授权法》里有关于驻韩美军的人数规定，不是行政部门说撤就能撤。
进一步而言，有证据指出，平壤不仅在无核化上虚与委蛇，甚至还在扩大军火库：如庞培于国会作证时表示，朝鲜持续生产裂变材料；联合国原子能机构（IAEA）也监测到朝鲜正建造新的轻水反应炉（LWR）、铀离心浓缩设施仍在使用，专家报告认为这些都违反安理会的决议。
重建制裁？华府面临的韩中“阻力”
以现势观之，韩中各有考量，都会用各种途径维持朝鲜生存、保障金家政权。再加上平壤操作和平牌已经驾轻就熟，华府现在若想重建制裁朝鲜的最大压力，几乎是不可能的任务。
即便如此，透过成功的国际宣传，朝鲜正处于有利的位置。暂停核导测试与美韩军演，表面上是维持和平，实际上却让美国进退维谷。如今唯一可恃的是国际制裁，但由于首尔与北京的掩护，华府的最大压力方案，也就是希望以制裁迫使平壤放弃核导计划，已受到严重打击。
在韩国方面，从文在寅政府的竞选纲领（称半岛和平后愿建立东北亚经济共同体），到5月板门店峰会上文亲手交给金正恩USB（“韩联社”及“纽时”指其中含有对朝的经济规划建议），都可以看出文在寅打造“韩朝经济共同体”的企图。撇开一厢情愿的民族大义不论，作为亚洲最后一块处女地的朝鲜，确实具有发展潜力，这正是看似兴旺却暗藏困境的韩国经济所亟需的机会。
虽然联合国安理会对朝制裁的项目众多，但对公共基础设施设限较少，像是若有企业想在朝鲜做生意，而其目的并非盈利而是为了人民基本所需，经安理会同意后可以有例外允许的情况。因此韩国希望利用这种弹性，与朝鲜展开经济合作。接触计划之一，就是重新连接和修复朝鲜的铁道路线。
根据《板门店宣言》，韩朝打算测试首尔和北部城市新义州之间的列车，以检查朝鲜铁路基础设施的状况。首尔主张“联合铁路调查”不属于制裁范围，应可进行无碍，于是在八月底安排了一次列车调查行程。然而此举却遭驻韩的联合国军司令部（由驻韩美军控制）否决，原因是韩国没有提供列车物品名单，司令部担心会破坏制裁，并成为朝鲜的宣传工具。
另一方面，韩国政府所属的土木工程与建筑技术研究所(KICT)正寻求包商，评估韩朝在基础设施上合作的可行性。多家跨国集团的建设子公司，如大宇、三星等，纷纷成立特别工作组投入其中。金融业也多乐观看待，打算推出以朝鲜为中心的产品，像是为离散家庭推出信托基金、或是统一主题的基金，认为这些可以绕过制裁名单。这些都显示出，韩国政府与民间早已磨刀霍霍，准备投入朝鲜市场。
最具代表性的则属文在寅政府刚编列完成、等候国会通过的“韩朝经济合作预算”。资料显示，2019年韩朝合作基金将近9.9亿美元，当中经济项目将拨款约3.8亿美元，包括无偿赠款约2.8亿美元、贷款约1亿美元；大部分将用于连接和更新朝韩公路和铁路的早期计划，也可见文在寅政府以法制化落实《板门店宣言》的决心。
与去年相比，这项预算整体约只增加1.2亿美元，乍看似乎并没有特别不合理之处，但从项目里却可见其微妙：就无偿赠款与贷款观之，两者都较去年显著增加，前者多了约25%，后者则暴增近500%。
这是因为文在寅政府采用挖东墙补西墙的方法，大幅削减对脱北者与人权基金的预算，拿来填补经济项目。但即使国会通过预算，最终仍是要看美国是否会放松制裁，才有实施的可能。
在中国方面，由于牵涉到地缘战略与美中贸易争霸，情况更为复杂。从三月以降，金正恩三访中国，与习近平政权迅速修补关系。如今看来，金正恩的战略眼光精准，充分利用美中交恶，将中国做为减弱无核化压力的杠杆。
而透过恢复飞行航线等措施，以及允许少数非法的边境贸易，北京再度挑战联合国制裁的漏洞，成为平壤的生命线。此外，根据韩国保守派媒体《朝鲜日报》报导，近来中国增加了对朝鲜的原油输送。
报导称一般油管的流量在夏季为大约3到4万吨，但中国增加一倍到达冬季水位，大约8万吨。若此属实，这已违反制裁规定，因安理会决议朝鲜只能进口约56万吨的成品油以维持国民生计，但依照这种输油速度，只需几个月就可突破制裁底线。
联合国专家小组报告也指出，朝鲜以关闭船只自动识别系统、使用未登记的小型船只等方法，通过“船对船”非法采购油品、转移煤炭。虽然特朗普政府不像去年直接出示卫星照片抨击中国，但庞培仍是公开呼吁中国与俄国，不要违反安理会的决议：后者主要是提供“朝鲜人民工作证”，让朝鲜人到俄国打工，以赚取侨汇。
小组报告亦提到，朝鲜陆续向中国、印度等国出口超过1亿美元的商品，违反纺织品禁令；与叙利亚保持导弹技术等军事合作，并向叶门（也门）叛军出售小型武器和其他军事装备。
值得注意的是，这份联合国报告属于机密，之所以不愿意公开，应是担心破坏和平谈判进程。但经媒体特意揭露，世人才知道朝鲜仍有许多枱面下的行动，爆料目的明显在于给平壤与背后的支持者压力。
但以现势观之，韩中各有考量，都会用各种途径维持朝鲜生存、保障金家政权。再加上平壤操作和平牌已经驾轻就熟，这从庞大却低调庆祝朝鲜建国七十年的阅兵阵仗即可明白，华府现在若想重建制裁朝鲜的最大压力，几乎是不可能的任务。
“人权牌”还能是美国的有效手段吗？
透过人权，特朗普政府至少可以有符合传统价值观的利器，作为实现其他目标的手段⋯⋯特朗普政府虽曾利用人权对付朝鲜，但在整体战略思考上，并未将之列为主轴，成效也就相对不彰。
如果最大压力制裁行不通、双方谈判又屡屡破裂，那么还有甚么政策工具可以帮助特朗普政府突围？一个观点是，美国应该重拾“以人为本”的策略，使用像是人道援助与人权外交的方法，作为对朝接触的辅助。
在特金会之前，特朗普政府曾以“人权”指责朝鲜的邪恶。像是2018年初的国情咨文，特朗普特别指出金正恩政权侵犯人权，描述其压迫公民的形象，将之与核威胁联结在一起。
其后特朗普邀请脱北者进白宫畅谈，又以被虐致死的美国大学生瓦姆比尔(Otto Warmbie)遭遇，再次强调朝鲜的残酷。这点亦为副总统彭斯采用，平昌奥运时彭斯邀请瓦姆比尔父亲出席，呼吁关注朝鲜人权运动，并参观天安舰纪念馆，等于是用人权牌回击朝鲜的和平牌。
以人为本的外交到目前可说是少数奏效的策略，因为当华府采取人权外交，平壤便以释放美国公民回应，而特金会的主题之一，便是基于人道立场、归还美军战士遗骸。透过人权，特朗普政府至少可以有符合传统价值观的利器，作为实现其他目标的手段。
尤其是平壤已将无核化上升到和平协议，甚至牵涉半岛未来，华府除了继续施压，也该开辟新的战场。7月底，联合国官员访问了朝鲜农村地区，报告指出朝鲜短缺饮用水、药品以及食物，具有明确的人道主义需求；近来也传出朝鲜部分地区水灾，需要外界援助。
不过，以人道与人权角度做为对朝鲜的外交策略，仍有其局限性。今年七月国会刚通过朝鲜人权法(NKHRA)重新授权，法案要求设立朝鲜人权特使(Special Envoy)，这点在奥巴马时期已获确认。此法案亦获得特朗普签署，但国务院迄今还没有提出职位任命。这代表特朗普政府虽曾利用人权对付朝鲜，但在整体战略思考上，并未将之列为主轴，成效也就相对不彰。
特朗普的真正目的是无核化还是寻找机遇？
说穿了，朝鲜不会是美国真正的“威胁”，只要特金两人继续营造和平、从而进入低荡（Détente，缓和政策），自然也就能“驱散”美国人民对朝核的恐惧。
过不多时“文金会”即将举行，可以想见和平的老调也将重弹。文在寅若是想达到韩朝经济共同体的目标，那么必须说服金正恩拿出实际的无核化行动。若无法对美国交出核导信息，至少要能回到IAEA进入朝鲜、查核相关设施的地步，否则光靠口惠不实的承诺，只怕连“小学程度”的特朗普都不会相信。
缺席了朝鲜庆典的习近平，目前正在海参崴参加由俄国主办的远东经济论坛。韩联社曾报导，普京还同时邀请了文在寅与金正恩。去年参与过论坛的文在寅动向未明（目前由韩国总理李洛渊出席），而金正恩早已获邀，只是忌惮华府，尚未正式表态。虽然机率不高，但若俄中韩朝四国领袖站在一起，可谓是美国外交大挫败，华府想必会尽力避免。
如今特朗普陷入国内政治风暴，又将面临期中选举的考验，朝核议题上能得分固然最好，但以现状来看，对特朗普其实助益不大。只是透过金正恩“温暖的”邀请，躁进的特朗普是否会再次答应“特金会”仍待观察。在这之前，华府已有加强制裁的声音，预计不久后各方会重新陷入对抗的循环。
然而时间拖得越长，越不利于华府。当“鼻血作战”（即有效预防打击）不可行、最大压力已失效、人权外交恐后继无力的状况下，朝鲜实际拥核国的地位已难动摇。
比起“半岛无核化”，特朗普似乎对“改善美朝关系”更有兴趣，这就让美朝关系依循著金正恩的剧本进行，尽管特朗普尚未意识到此点。事实上无论华府或北京，现在都身陷地缘政治的窘境，被动地成为平壤的议价筹码。
由于特朗普最初将朝核议题与贸易赤字挂勾，北京一度借力使力，提出双暂停方案，抢攻朝核议题主导权。但平壤得首尔之助，在平昌冬奥后迅速营造和平气氛，甚至在华府没有明显让步的情况下，就宣布暂停核导测试，迎合特朗普的胃口，也重新建立美朝直接沟通的管道。
但金正恩不忘挟中自重，数月间三会习近平，既为修补接班以来交恶的双边关系，也在昭告天下中国仍是朝鲜的支持者。至此，北京的角色已经退居二线，作用主要是掩护并牵制平壤，确保不会一面倒向美韩。再加上北京判断华府正利用贸易战，力阻中国崛起，那么在某种程度上与朝核保持距离，有助于与华府的谈判。
如果美中贸易冲突成为持续性的新常态，美中权力转移逐步进入白热化阶段，那么朝核也会成为美中争霸的一块拼图，更无法以单一议题看待处理。届时，华府若是想保持在韩半岛与亚太的战略利益，或许应该重新思考对朝政策、重新界定朝鲜在印太战略里的角色。
总的来说，判断一个国家是“威胁”，除了基于对象国的能力之外，更取决于判断国的认知与意图。说穿了，朝鲜不会是美国真正的“威胁”，只要特金两人继续营造和平、从而进入低荡（Détente，缓和政策），自然也就能“驱散”美国人民对朝核的恐惧。
（徐子轩，LUCIO策略顾问总监，淡江大学国际事务与战略研究所博士）
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