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王宏恩:誰說台灣無法走向共識?梳理「台式民主衰退」迷思

台灣民主在制度上沒有倒退,在人心上確實有些令人擔心,但這並不意味着台灣沒有辦法走向共識。台灣政治還不需要扣上「民主衰退」這樣一頂帽子。


台灣民主在制度上沒有倒退,在人心上確實有些令人擔心;但這並不意味着台灣沒有辦法走向共識,台灣政治還不需要被扣上這樣一頂帽子。圖為2016年1月15日民進黨在總統府附近舉辦總統選舉集會。 攝:Xaume Olleros/Anadolu Agency via Getty Images
台灣民主在制度上沒有倒退,在人心上確實有些令人擔心;但這並不意味着台灣沒有辦法走向共識,台灣政治還不需要被扣上這樣一頂帽子。圖為2016年1月15日民進黨在總統府附近舉辦總統選舉集會。 攝:Xaume Olleros/Anadolu Agency via Getty Images

台灣《天下雜誌》7月的一期封面,大大寫着「用錢買的台式民主」,指台灣選舉變成「錢坑比賽」,年輕人參選門檻提高,「政二代到處跑」,「選賢與能變成選錢與權」,直指台灣民主是「用錢『買』來的」。這期雜誌一時在島內激起聲浪。

藍綠對立、朝野無協商,「台灣民主衰退了」,這種判斷近年並不少見。「台式民主」到底是指什麼?台灣民主真的已經倒退了嗎?在不少台灣人心中,這幾個字甚是刺眼。

不過,要回答這個大哉問,首先要能夠定義什麼是民主,有了定義才能夠測量,有了長時間測量才有辦法討論台灣民主有沒有衰退。

筆者試圖指出,台灣民主在制度上沒有倒退,在人心上確實有些令人擔心;但這並不意味着台灣沒有辦法走向共識,台灣政治還不需要被扣上這樣一頂帽子。

「民主」硬指標接近滿分

從硬指標來看,自從2007年之後,民主制度保障在全世界大多數的國家是在衰退的,可是在台灣並沒有。圖為2016年1月15日總統選舉集會中,國民黨朱立倫的支持者。

從硬指標來看,自從2007年之後,民主制度保障在全世界大多數的國家是在衰退的,可是在台灣並沒有。圖為2016年1月15日總統選舉集會中,國民黨朱立倫的支持者。攝:Alberto Buzzola/LightRocket via Getty Images

從硬指標來看,自從2007年之後,民主制度保障在全世界大多數的國家是在衰退的,可是在台灣並沒有。

那麼,什麼是民主?這個問題可以成為國中、國小社會科考試的選擇題,也可能成為政治哲學家一輩子追尋的問題。學術界與國際非政府組織通常把民主的測量分成兩種指標,第一種是以制度保障為出發點的硬指標,例如Freedom House、Polity IV、V-dem等。第二種則是以民眾態度為主的軟指標,例如Global Barometer、World Value Survey等。

假如從第一種的硬指標來看,自從2007年之後,民主的制度面保障在全世界大多數的國家是在衰退的,可是在台灣並沒有。硬指標的測量方式,是這些國際非政府組織邀請全世界的相關領域學者對每個國家每一年的制度保障與變化進行觀察與給分,包括了「是否有公平選舉」、「人民是否有集會結社的權力」、「政府制度是否有達到分權制衡」、「當上述面向出現問題時是否有公平的司法程序來進行裁決」,以及「人民是否能在言論與資訊自由的保障下對這些議題進行討論與判斷」。每個國家由數個專家進行評比,最後再取平均或中位數。在Freedom House每年的調查中,全世界近六成的國家的民主制度保障都在最近十年慢慢衰退,而民主保障提升的國家屈指可數,這個全球性的衰退現象也被《經濟學人》、《華盛頓郵報》等多家媒體報導。

儘管如此,台灣在國際學者的眼中,民主制度保障的硬指標還是趨近滿分的,並沒有搭上國際民主衰退的潮流。舉例來說,在2018年的自由之家評比中,台灣在三大指標:「自由」、「政治權力」、「公民社會」上都是拿到最高分。假如細看各個評比,台灣少數沒有拿到滿分(但也至少都是拿到4分裏的3分)的子項目為「政治選擇是否受到境外勢力影響」、「是否有官員貪污」、「政府施政是否透明」、「人民在法律上或經濟上是否足夠平等」等。總結來說,台灣的總分為100分裏的93分,佔世界排名第33名,在亞洲只輸日本(南韓84分、菲律賓62分、中國14分),更重要的是台灣在每個測量民主制度保障的硬指標上都是接近滿分的。而光是從前幾年來看,台灣在2016年的綜合分數是89分,2017年是91分,而2018年則是前述的93分。

因此,光從硬指標來看,吾人很難說台灣的民主有衰退——台灣選民可以自由地批評執政黨、電視台上不是只有官方一家說法、選民可以投票「補刀」換掉現任者、也可以跟政府對簿公堂拿回應得的權力,這不就是民主的展現嗎?

民眾從心裏不相信台灣有好的民主

台灣民眾對於民主的看法更在乎的是結果而非過程,而當鄰近威權國家的經濟表現更為耀眼時,台灣民眾對於自己民主政體的堅持也開始動搖。

台灣民眾對於民主的看法更在乎的是結果而非過程,而當鄰近威權國家的經濟表現更為耀眼時,台灣民眾對於自己民主政體的堅持也開始動搖。攝:陳焯煇/端傳媒

然而,相較於制度性保障的硬指標,以台灣民眾意見為測量方式的軟指標確實呈現了台灣民主令人擔心的一面。東亞民主化調查(Asian Barometer)對東北亞與東南亞幾乎全部的國家,進行具全國代表性的抽樣以及上千人的面對面訪談,詢問各國民眾對於民主以及政府施政的看法,總負責單位為設立於台灣大學社會科學院的東亞民主調查中心。

東亞民主化調查的一個最重要的研究成果,就是詢問亞洲民眾對於「民主」的定義。在前面的硬指標中,專家學者們用法律、權利等制度性保障來測量各國的民主程度;但在亞洲民眾眼中,大多數人並不認為民主是政治權力或分權制衡,台灣也不例外。在其2014年的第四波調查中,有34%的台灣民眾認為民主的定義是「社會公平」(Social Equity)、31%認為是「良好的政府施政」(Good Governance);只有不到四分之一、22.3%的台灣民眾強調民主定義中「程序與制度保障」的部分,更只有13%認為民主的定義是「人民的自由」。

換言之,台灣民眾對於民主的看法更在乎的是結果而非過程,而當鄰近威權國家的經濟表現更為耀眼時,台灣民眾對於自己民主政體的堅持也開始動搖。在2014年的問卷中,當被問到「民主制度儘管有它的問題,但仍是最好的政治體制」時,台灣民眾只有不到一半、46%的人給了正面的答案。相較之下,鄰近的日本與韓國民眾都仍有超過六成民眾絕對支持民主制度。

同樣值得憂慮的是,台灣民眾對於政府官員的信任程度是全亞洲最低的:在2014年,只有16%的民眾相信政府官員(全亞洲最低)、而有71%的台灣民眾相信政府官員大多數有貪污(全亞洲最高)。

政黨政治保證民主精神

台灣兩大黨輪流完全執政卻又成效不達預期,民粹主義隨之逐漸高漲,可預見的是,這些民粹主義的結果或會逐漸在台灣政壇上演,進而侵蝕原本民主的精神。圖為前總統馬英九於2018年7月27日出席馬英九基金會成立茶會。

台灣兩大黨輪流完全執政卻又成效不達預期,民粹主義隨之逐漸高漲,可預見的是,這些民粹主義的結果或會逐漸在台灣政壇上演,進而侵蝕原本民主的精神。圖為前總統馬英九於2018年7月27日出席馬英九基金會成立茶會。攝:陳焯煇/端傳媒

台灣民眾對於民主以及政府的不信任雖然還沒有實質影響民主制度的規範性保障,但卻已經逐步反映在社會運動以及政治選擇上,而這種態度也是民粹主義的温床。我所謂的民粹主義,並不是許多官員或工商大老在與多數民意相違背時隨便指責「多數民意」的民粹,而是學術上根據近年來歐洲與南美洲一系列研究中學者慢慢找到共識的一種民意趨勢。

民粹主義並不是專指左派或右派的意識形態,而是一種話術,其三大需同時存在的主要元素包括認為「所有枱面上的政治人物都很爛」、「這世界非黑即白」、以及「選我就可以造成立即的重大的政策改變」。

為何這三大看起來很讚的說法對於民主制度是個威脅?因為人們並不確定左派或右派的政策是對的,許多意識形態也都是逐步形成推演的,所以才要透過定期選舉來檢討。而當代憲政設計更是強調妥協與分權制衡、政府部門的政策也都是在層層監制下逐步落實,任何想快速一步到位的重大政策改變都可能有長久未考慮到的負面影響。

當2014年台灣民眾每8個人中就有7人不相信政府官員時,以民粹主義為號召的政治人物與政黨就可以快速崛起——「藍綠一樣爛」、「對就是對錯就是錯」、「唯快不破」這些台詞都出現在了今日台灣政壇的紅人口中。在2017年由杜克大學委託政治大學執行的全國民意調查中,更首次有超過半數的台灣民眾宣稱自己不屬於任何政黨,這是自2000年以來從來沒有過的趨勢。過去近二十年來,民意調查裏的政黨認同分布都是執政黨支持者逐漸變少、反對黨逐漸增加,但這沒有出現在2016年以後的台灣民意中。

「民眾不必靠政黨」聽起來是個很美好的願景(iVoting就好啦),也是海盜黨(強調每個政策都是支持者投票投出來的)與無政府組織推動的方向,甚至也是美國建國國父Madison的願景。但從已經運作民主制度兩百多年的美國來說,政黨對於民主的正面功能除了推出政策之外,也包括培育政治人才、收集民意、以及在政黨內對許多不同的政策、意識形態、與利益團體之間進行初步的妥協跟協調;更重要的是,政黨可以有效地約束個人,導致民主比較不會走偏。

起初民主制度被提出來時,就有政治哲學家認為定期選舉不可行,因為定期選舉會導致選上的人盡量搜刮民脂民膏,反正過不久就要下台換人當了。但政黨制度可以防止這種事發生:就算有人當上了總統握有很大的權力,他或她也沒有連任壓力;而就算他不用再選,當初幫他上台、跟他同黨的人未來還是要選,所以這些同黨同志會約束當選者避免走偏,維持這個政黨招牌的榮譽。用經濟學的術語來說,政黨讓民主制度裡的政治人物們看得更遠、時間軸(time horizon)更長,也比較不會做出短視近利的政治判斷。

一旦這樣的政黨制度瓦解,即便一些素人的個人政治新星同樣具有遠大的抱負與強大的執行力,甚至短期會有令人驚豔的政策產出,但也始終沒有辦法做到系統性的政治人才培養,也很難防止或預測下一個當選的「個人」會不會嚴重走偏,做出如重啟文化大革命一樣的事來;另一方面,當沒有時間軸較長的政黨存在時,人們或團體可能就會特別堅持單一的政策而拒絕妥協,導致在政治談判上更容易陷入僵局

台灣兩大黨輪流完全執政卻又成效不達預期,民粹主義隨之逐漸高漲,可預見的是,這些民粹主義的結果或會逐漸在台灣政壇上演,進而侵蝕原本民主的精神。

金權政治中的競選經費迷思

台灣目前對競選支出超過上限沒有罰則,而台灣的中央選舉委員會(中選會)也沒有能力查核競選資金的每個出處,政治人物們申報時,往往只是看競選團隊有留幾張發票就隨便報幾張,根本無從查起。圖為2015年12月24日,民進黨的小額捐款機。

台灣目前對競選支出超過上限沒有罰則,而台灣的中央選舉委員會(中選會)也沒有能力查核競選資金的每個出處,政治人物們申報時,往往只是看競選團隊有留幾張發票就隨便報幾張,根本無從查起。圖為2015年12月24日,民進黨的小額捐款機。攝:Billy H.C. Kwok/Bloomberg via Getty Images

另一方面,我也可以理解台灣民眾對兩黨的不滿有部分來自於金權政治,也就是《天下雜誌》報導中高額的競選經費,以及候選人為了把經費賺回來而對財團的妥協。這種不滿也直接反映在幾年前的「小豬撲滿」(蔡英文在總統選舉時推出小豬撲滿的小額捐款模式)以及近日柯文哲的「快速小額募款」上。台灣目前對競選支出超過上限沒有罰則,而台灣的中央選舉委員會(中選會)也沒有能力查核競選資金的每個出處,政治人物們申報時,往往只是看競選團隊有留幾張發票就隨便報幾張,根本無從查起。當初中選會希望廢除競選經費的支出上限就是為了誠實申報,但最後還是無助調查,這的確有改進的空間。

然而,僅僅在競選經費上作文章,並不能根本撼動金權政治。從美國經驗來看,要調查競選經費其實遠超出中選會的能力範圍,而且可能會進入非常哲學的層次。第一,政治獻金跟言論自由之間存在著緊張的關係。美國廢除競選經費上限(政治獻金上限也慢慢被挑戰)的原因就是保障言論自由,大法官們目前也仍持續思考言論自由跟政治獻金之間要怎麼切割比較好,目前還沒有很好的劃分方式。當任何公民團體在選舉期間打廣告希望選民支持特定的政策,甚至只是舉辦個座談會、記者會、感恩餐會,都可能偏頗特定政黨,但總不能在選舉期間全部禁止這些言論與聚會吧?但假如不禁,這些第三人支出就會是管制競選經費的大漏洞。

第二,全球化與資訊流通下,民主國家更難處理海外的政治獻金與言論,而台灣更首當其衝。承載中華民國歷史的台灣,有着優良的海外僑胞捐款傳統,無論哪個黨派皆然。雖然中選會已規定來自非本國籍人士的捐款是違法的,但這些金額仍可能透過半價機票、免費住宿、年末餐會等方式間皆提供給候選人,基本上中選會也沒辦法查。而這些捐款傳統對台灣政治也是有歷史意義的,亦不宜全盤否定。

第三,政治科學研究發現,競選經費對於選舉的影響,實際上往往是挑戰者的支出效果遠大於現任者。也即,允許一定數額的競選經費的存在實際上有利於實現公平的政黨輪替。

換言之,假如我們現在宣布所有人都不能打廣告、要佛系選舉,那其實才是對現任管治者最有利的局面;現任者不用打選舉廣告,就可以透過公家機關來打廣告傳遞資訊,所以從一開始就跟挑戰者是不對等的。在這樣的情況下,競選經費要怎麼規定才算公平? 拔除金權政治是個很好的理想,但就算台灣已經有g0v(台灣一個對政府進行公民監督的社群)等團體努力追上美國對於政治獻金的資訊公開程度,要讓民眾對金權政治的反感反映在選票上,還需要更多的努力。舉例來說,今年台灣年底地方選舉,g0v的一群工程師就結合了台灣所有縣市議員的投票、出席、政治獻金、提案、議員配合款等資料,於去年年底開始放在網站上供台灣選民查詢,這些資料原本散布在各政府機關網頁內,且大多以不利統計分析與語法連結的格式儲存。這樣的網站假如可以逐漸推廣並發揮效果,也許更能助力對抗金權政治的選民們。

台灣民主威脅亦來自境外

台灣的民主到底有沒有衰退呢?制度上,沒有。人心上,前景有些令人擔心,但最後的影響將取決於國際局勢與鄰近國家的經濟發展,並不能也不該全都歸罪於台灣人。圖為2016年1月15日,一名婦女在總統府附近等待民進黨最後一次選舉集會。

台灣的民主到底有沒有衰退呢?制度上,沒有。人心上,前景有些令人擔心,但最後的影響將取決於國際局勢與鄰近國家的經濟發展,並不能也不該全都歸罪於台灣人。圖為2016年1月15日,一名婦女在總統府附近等待民進黨最後一次選舉集會。攝:Xaume Olleros/Anadolu Agency via Getty Images

當然,值得一提的是,我國藍綠兩大黨的政策績效不如預期、兩岸議題的進展沒有滿足急獨派或急統派的期待、乃至於我國政治討論全都是統獨而佔掉了民生議題的空間,這些重大的問題並不全是台灣人的錯,而也來自於中國始終不放棄武力攻打台灣的影響。假如中國同意台灣是一個獨立的小國,那麼台灣的政治討論中當然仍會包含有中國跟美國,但討論的重點只會在於要多親中或多親美,而不會有如同太陽花社運(乃至於一直以來兩岸經貿合作時)會有的「亡國與否」的焦慮。

舉例來說,一篇透過問卷實驗法的政治科學研究即顯示,台灣民眾對於自由貿易與其經濟影響的態度,嚴重受到「貿易對象是否是中國」這一點影響。同樣是自由貿易協定,假如對象是菲律賓、法國等都沒有關係,也不會受到政黨認同左右,但一旦簽約對象是中國,台灣民眾的態度就都跟着藍綠各自走了。

另外,如同外籍移民問題正在衝擊美國與歐洲政治,未來十幾年內值得觀察的另一個現象,在於台灣民眾對於外籍移民的看法與政策演變。台灣雖號稱人是最美的風景、號稱多元文化,但其實是因為來自於台灣不同膚色與語言的人種根本還不夠多,所以看起來衝突很少。

外籍移民的增加在很多先進民主國家代表着更好的經濟發展、更多的工作機會、更大的經濟內需、以及更多的人口基數跟新生兒。然而,與此同時,許多人也會有「外籍移民容易帶來犯罪」的印象,而這印象常被拿來作為隱性種族歧視的藉口。究竟台灣的民主與政策是否能及早與足夠地包容外籍移民及其下一代,將對未來台灣民主的走向有重大的影響。

總結來說,台灣的民主到底有沒有衰退呢?制度上,沒有。人心上,前景有些令人擔心,但最後的影響將取決於國際局勢與鄰近國家的經濟發展,並不能也不該全都歸罪於台灣人;且相較於其他民主國家的發展,台灣已經算是在逆流中屹立不搖了。 在美中逐漸由合作轉為對抗的同時,台灣位在兩強邊界,其能動性或「改變現狀」的可能性並不高,無論是對台灣的憲政制度乃至於其國際地位來說皆然。在這樣的結構下,台灣民眾仍會把「統獨」作為最主要的政治議題,但也仍會對各黨推動統或獨的進程不滿意,使得對台灣民主或各大黨不滿的氛圍維持很長一段時間。 不過,只要台灣民眾心中清楚知道,造成台灣藍綠對立而無政策討論並不只是內部因素,並佐以民主制度的制衡與言論自由作為媒介,那麼也許全台終究會慢慢向一個有共識的方向前進。

(王宏恩,內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授)

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