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法夢:當局限制結社自由時,其正當性必須狹義地解讀

政府不但須證明該黨對公共安全確實存在威脅,同時亦須證明當局並非在不合理或不合比例地限制集會自由。


早前,香港警方通知提倡港獨的「香港民族黨」指,當局擬運用《社團條例》限制其運作。圖為2016年8月5日香港民族黨集會。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images
早前,香港警方通知提倡港獨的「香港民族黨」指,當局擬運用《社團條例》限制其運作。圖為2016年8月5日香港民族黨集會。 攝:Anthony Wallace/AFP/Getty Images

香港日前再刮起一輪政治爭議。7月17日,香港警方上門「拍門」並書面通知提倡「港獨」的「香港民族黨」召集人陳浩天,指香港保安局局長將考慮行使《社團條例》第8條的權力,禁止香港民族黨的運作或繼續運作,局方可於21天內宣布該黨為「非法社團」。這是香港回歸後首次引用相關條文。香港保安局局長李家超強調,任何破壞國家主權的行為都是紅線、不能觸碰。民族黨反批此舉是政治決定。

《社團條例》多用於三合會(香港黑社會)組織成員身份及活動的檢控,以嚴打黑社會。事實上,這亦是香港法院一貫對《社團條例》發展背景的理解。早在1985年,當時為香港本地最高級別法庭的上訴法院在「Attorney General v Ho Chun Chau [1985] 1 HKC 40案」中已解釋,《社團條例》自1961年經立法局修改後,加重了黑社會相關罰則,某些條文更特別指明是為抑止如三合會等犯罪組織對公共秩序的影響,故該等社團不論註冊與否,會被當作是「非法社團」。法院其後的大部分判決亦只是針對三合會成員,指是否成員是事實上的爭辯。

然而,在法律上,若政府試圖基於陳浩天及民族黨的言行,以妨害公共安全、公共秩序等的理由禁止民族黨活動,則政府不但須證明該黨對公共安全確實存在威脅,同時亦須證明當局並非在不合理或不合比例地限制集會自由。到底法庭如何看待被定性為非法社團的政黨,由於至今未有先例可循,仍是未知之數。

《社團條例》為何適用於「未註冊社團」?

「香港民族黨」未有註冊為「社團」,故《社團條例》是否適用於該黨,在香港引起激烈討論。

依照《社團條例》,如果成立了「一人以上」的合夥或組織,須在成立後一個月內,按《社團條例》第5條的規定,為社團註冊或申請按《條例》附表中列出的豁免註冊。《條例》附表內最常見的豁免,就是已經按其他條例註冊者。如果一個社團未有獲得豁免且沒有註冊,所有參與管理社團 (或自稱參與管理) 的人均需負上《條例》第5C條下的刑事責任。

另一方面,即使一個社團沒有按《條例》註冊,只要社團本身的客觀條件符合《社團條例》對社團的定義,它仍然受《條例》規管 ——這就解釋了為何民族黨即使沒有註冊,政府仍然可以按《條例》命令他們停止運作。

此一原則的訂立,可追溯至七、八十年代的案例。例如在1988年「Johnson, Stokes & Master v Boucher, Trevor Ernest [1989] 1 HKLR 219」(下稱JSM案)案中,港英時期的香港最高法院(等同現時的原訟庭)就有過解釋。

JSM是律師行,近年已經被併入國際大行。在該案中,JSM遇到有客人想走數(不給錢),便展開一般民事法律程序,嘗試追回費用。但當年《條例》已經規定,只要一個社團有超過20名成員,就無論如何都不獲《條例》附表豁免,團體性質不論為何均必須註冊。而JSM當時剛增加合夥人人數至21位,因此客人一方提出抗辯的理由是,JSM有超過20位合夥人,它必須但沒有按《條例》註冊,是非法社團。法庭表示認同,並裁定JSM和客人就有關律師費的協議違反《條例》,JSM不能追回律師費。

法院亦解釋:「《條例》有兩個目標。一是規管了合法社團的註冊及豁免。在這方面它跟其他普通法國家的註冊規管很相似。二是明訂了刑責及其他條文,令三合會組織及未登記或未豁免社團非法…」

最高法院亦曾多次引用1972年合議庭(相等於現時的上訴庭)的「Yim Wai-tsang v Lee Yuk-har [1973] HKLR 1案」(下稱嚴案),指出《條例》並非只規管三合會,而是適用於所有廣義的「社團」,包括宗教、康樂、慈善、社交組織等(注一)。

然而,兩案都反映出,《條例》對「社團」的定義寬闊、應用廣泛。正如在「嚴案」中屬於少數的法官麥慕年指,法庭有責任在執行《條例》時運用公眾接受的常識作最終判斷,「而借貸組織雖有「組織」的共同目標,但並非要成立某一組織行事…他們只是為了財務利益,難以說明為何他們的組織應受公眾監管。」

但很可惜,此論點沒有在後來的JSM案中獲得採納。

結社自由受《基本法》第27條、《香港人權法案》第18條及《公民權利和政治權利國際公約》第22條明文保護。圖為2016年8月5日香港民族黨集會。

結社自由受《基本法》第27條、《香港人權法案》第18條及《公民權利和政治權利國際公約》第22條明文保護。圖為2016年8月5日香港民族黨集會。攝:Anthony Wallace/AFP via Getty Images

政府禁止港獨政黨或違反結社自由

要討論《條例》是否合憲,首先要了解「結社自由」的範圍。結社自由受《基本法》第27條、《香港人權法案》第18條及《公民權利和政治權利國際公約》第22條明文保護。

正如夏正民法官在「2007年民主黨訴律政司司長 [2007] 2 HKLRD 804」 一案指出,結社自由保證公民有權參與因各種不同目的而組成的團體,不受國家干擾。一如其他人權保障,任何對結社自由施予的限制必須符合兩個條件:一, 由法律規定;二, 是在民主社會中,為了維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衞生或風化、或保障他人權利自由而必要的措施。事實上,聯合國人權事務委員會早於1999年審議《公約》在香港的實施情況時表達過關注,指《條例》「有可能被用來不適當地限制人們享受結社自由的權利。」

歐洲人權法院在「聯合馬其頓組織:伊林登–皮林 訴 保加利亞 (2006) 43 EHRR 52」 一案 (注二)中就政黨的結社自由作出了更詳細的闡述。法院在該案中指出,由於政黨在確保民主社會正常運作方面發揮重要角色,因此當結社自由的問題牽涉政黨,任何當局用以限制結社自由的目的,其正當性必須狹義地解讀,並且除非具有逼切性的理由,否則不可限制政黨的結社自由。尤其是,當限制的程度嚴重至足以解散政黨,有關理由必須受到最嚴格的審視。

歐洲人權法院拒絕接納沒有清晰法律規定限制結社權的投訴。但在必要性方面,歐洲人權法院列出了與政黨有關的結社權問題兩大原則:(1) 政黨必須以合法 (即非暴力) 和民主的手段達致其倡議目的;(2) 政黨倡議的變革必須符合基本的民主原則。只要政黨行事符合這兩大原則,當局便不能干預政黨的運作,遑論施加如停止運作或解散般嚴厲的措施。(註三)

殖民體制的遺物應及早修改

從上文對法例的解讀可見,《條例》內社團定義過於廣泛,令性質不同、人數有異的不同社團均被包含其中,同時可能超過結社自由需要限制的範圍。我們尤其留意到,現行法例把社團註冊的法律責任放在成立之一個月內,而同時賦予警察極廣泛的權力,這對結社自由的影響很深遠。

麥慕年法官在嚴案中指明,殖民地政府成立以來,即1949年至1972年以來,政府都沒有對有關未曾註冊的所謂非法社團採取過刑事拘捕。1972年以後,政府也僅運用《條例》處理三合會的結社及集會問題,而非其他社團的註冊問題。過往的案例亦非刑事檢控,反而是律師/客人、債仔/債主等財務糾紛。

事實上,《公安條例》及《社團條例》兩條均為殖民體制常見的產物。正如上文指出,聯合國人權委員會早於1999年表達過憂慮,指《社團條例》足以妨害結社自由,要求港府檢討此條例。

由於政黨在確保民主社會正常運作方面發揮重要角色,因此當結社自由的問題牽涉政黨,任何當局用以限制結社自由的目的,其正當性必須狹義地解讀,並且除非具有逼切性的理由,否則不可限制政黨的結社自由。尤其是,當限制的程度嚴重至足以解散政黨,有關理由必須受到最嚴格的審視。

而政府限制結社自由屬於違憲在世上也有例子。例如澳洲高等法院(即澳洲聯邦的最高法院)在1951年「澳洲共產黨案(Australian Communist Party v The Commonwealth (1951) 83 CLR 1」裁定政府禁止共產黨活動,屬違反澳洲憲法。即使後來澳洲政府在聯邦國會試圖推動修憲,又大搞公投,但最終還是無法推翻法院決定。

備受澳洲以及其他普通法國家地區推崇、前澳洲最高法院大法官Michael Kirby就曾經評論過,澳洲不接受惡法全因法官如實執行憲法責任,環顧世界各殖民地,如美國、南非、馬來西亞,禁止結社的法例都是惡法之基本,對自由民主都有很大的傷害。

(法夢,香港民間法律評論團體,相信法治、人權、公平審訊、人人平等)

註一:嚴案的背景很有趣,當時香港社會民間成立了很多「義會」,是合議借錢應急的組織,嚴案是其中之一。當時法庭大多數認為,嚴案中的「義會」有24人,是為了成員籌錢應急而成立、有共同目的的「會」,依然為《條例》內的「組織」定義所限,因應屬非法社團,因此判定未經註冊而非法。案受到當時的法律界及學界批評,認為判決擾民而離地,但反對聲指,「為了保護公眾利益而收窄《條例》的應用是立法局而非法庭責任」。

註二:皮林是一個位處保加利亞國境,歷史上屬於大馬其頓區域的地帶。提出申訴的部分創黨成員為另一個政黨「聯合馬其頓組織伊林登」的成員。後者主張基於地理和文化因素,團結所有在保加利亞的馬其頓人,以爭取保加利亞承認馬其頓人為少數民族。這舊政黨此前被拒絕登記。提出申訴的新政黨修改了其黨章,並成功取得登記。

在1999年3月,61名保加利亞國會議員要求該國憲法法院宣布提出申訴的新政黨違憲。2000年2月,憲法法院裁定由於新政黨宣揚自治和分裂,以致該政黨危害保加利亞國家安全,宣布該黨違憲並解散該黨。這政黨其後向歐洲人權法院申訴,投訴保加利亞憲法法院的決定違反《歐洲人權公約》,在沒有按照清晰的法律規定和不必要的情況下,限制該黨和其成員的結社自由。

注三:關於第一項條件,歐洲人權法院裁定,集會、演說、記者會、信件和地圖這些做法,並非訴諸暴力或其他不民主的手段。另一方面,法院也提到有關政黨的成員沒有提出過需要訴諸暴力等。所以,法院裁定該政黨並沒有主張以不民主手段帶來變革。

關於第二項條件,歐洲人權法院表明,即使一個政黨主張自治甚至分裂,也不自動代表該政黨主張的政治倡議不符合基本民主原則,因此一個政黨要求自治或分離的倡議本身,並不足以構成解散該政黨的基礎。法院進一步表明,在法治的民主社會中,必須容許挑戰現狀的政治意見以和平方式表達、進入社會競爭和參與政治進程。只要不違反兩項大原則,無論主流社會(或主要是當權者)如何討厭和不能接受一個政黨的主張,都不能以其主張獨立為由限制該政黨的結社自由。

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