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曾朗天:墨西哥大選之後──左翼變革還是老調重彈?

洛佩斯的政綱正如其內閣一樣,有前足球明星、前任PRI和PAN黨員,也有哈佛畢業的經濟學家和前任最高法院法官,雖包羅萬有,卻無明確方向。


一如選前民調所料,墨西哥在7月1日的大選中,代表「國家復興運動」的左翼政客洛佩斯憑着53%的極高得票率勝出,成為新一任總統。 攝:Alfredo Estrella/AFP/Getty Images
一如選前民調所料,墨西哥在7月1日的大選中,代表「國家復興運動」的左翼政客洛佩斯憑着53%的極高得票率勝出,成為新一任總統。 攝:Alfredo Estrella/AFP/Getty Images

一如選前民調所料,墨西哥在7月1日選出代表「國家復興運動」(Morena)的左翼政客洛佩斯(Andrés Manuel López Obrador,羅培茲)為新一任總統。他憑着53%的極高得票率,取代任滿六年的跛腳鴨總統涅托(Peña Nieto,尼托)。

洛佩斯絕對不是政治素人,他年輕時投身墨國最大政黨、曾執政71年的「革命制度黨」(PRI),在1996年到1999年擔任由PRI分裂出來的「民主革命黨」(PRD)的主席,在2000到2005年度代表PRD擔任墨西哥城市長,及後在2006年和2012年兩度代表PRD競逐總統寶座,2015年到2017年又擔任Morena主席,可謂政壇老手。弔詭的是,體制內外從政履歷皆十分豐富的他,卻憑藉「破壞精英領導」的旗號順利入主總統宮,不禁令人納悶,何以一名兩度易主、兩度競選總統失敗的政客,能在本次選舉中獲取如此光彩奪目的成績?

坊間解讀本屆墨西哥總統大選,不外乎市民厭倦毒品、暴力或政客貪污,繼而選擇主流政黨外的人選來改革體制。然而,本屆所有候選人都有提出解決毒品和貪腐的方案,卻唯獨洛佩斯一人能獲得絕對優勢的選票登上寶座。與其說洛佩斯勝人一籌,不如說是兩個前執政黨PRI和「國家行動黨」(PAN)表現強差人意,留下南北發展不均、民主化停滯和禁毒戰爭等一堆爛攤子,令市民對傳統精英萌生厭倦。所以,今屆選舉是一股集體向體制發洩的憤怒,多於一場真正的政治理念博弈。若要明白今天洛佩斯的成功,必先要了解過去墨西哥政府的施政錯位。

墨西哥民粹的起跌,與城鄉割裂的歷史

墨西哥自1921年內戰結束、建設民主憲法以來,PRI(連同其前身PNR和PRM)的控制就無時無刻滲入國家各方面,成就71年(1929-2000)的政權壟斷,往後更被人稱為“La dictadura perfecta”(完美的獨裁者)。作為壟斷墨國多年的政黨,PRI成功的關鍵在於能聯動社會不同區塊,建立龐大的政治聯盟來確保千秋萬世。當中最佳例子就是,1930年代開始,時任總統卡德納斯(Lázaro Cárdenas)把全國近四百萬黨員依照屬性來分成四大派別,包括工人、農民、軍人和人民(即中產、商人和公務員),形成一個跨越階層、無所不有的統合性政黨。透過從上而下的中央架構,PRI能集資源分配、資訊傳播、動員號令等權力於一身,鞏固了執政基礎和民意流向。

為了持續維持道統,執政的PRI在二戰後大搞進口替代戰略(Import Substitution Strategy,即以本國產品代替進口品),力推福利政策和國有經濟來滿足廣大民眾的需求;同時PRI籠罩整個政經生態,迫使其他黨外人士與其合作。慢慢地,墨西哥社會和PRI變成「我中有你,你中有我」的共生生態。

然而,以福利民粹為載具的獨裁政權通常存在數處張力,在互相拉扯下必然長遠影響架構的完整性。首先,PRI對各地的資源投放不一,讓城鄉發展差距逐漸拉大,例如城市工人比例遠較山區為多,故此墨國中部往往比南部擁有相對完善的醫保系統。其次,民粹政府為求使聲望在短期膨脹,大多着眼短期表現,鮮有施行長遠規劃的打算,比如PRI的基建項目不時出現計劃先行而資金不到位,最後導致貨不對辦的情況。第三,由於PRI傾向用出口盈利來提供福利服務,長期忽略稅制改革,使政府沒有財政彈性以應對轉變。最後,民粹政權需要高度穩健的經濟條件才能支撐,一旦遇上貨幣貶值或市場動盪,管治威信即會被直接撼動。PRI擁有絕對優勢的時期,幾乎是與墨西哥原油盛景時期平行,而其中又糅合了強調民族自強的國產經濟,一黨獨裁、民粹、體制建設、城鄉發展等軌跡從此走上同路。

1982年,PRI的半壁江山終被國際油價大跌所動搖。因為外債高築和資金停轉,六年內墨西哥披索瘋狂貶值到歷史低位,引致公共開支停擺、政府補貼不足以及大型基建項目取消等多重政治災難。同時,墨西哥自1950年代人口急升,國內移民紛紛向發展較好的中北部走動,令大量非法勞工走入常規產業,改變了工人結構,削弱PRI對整體工人階級的掌控力。出口萎縮和工人結構變動的雙重難關,令PRI數十年來的民望工程在一屆之間付諸流水,時任總統德拉馬德里(Miguel de la Madrid Hurtado)為了挽回頹勢,選擇應國際貨幣基金組織(IMF)要求開放市場和放棄耕耘多年的工人陣線,但此舉除了把PRI從中間派變得右傾之外,更使黨內一眾左翼人士倒戈離巢。PRD的前身、從PRI分裂出來的Democratic Current在1988年選舉中與PRI分庭抗禮,其威脅之大甚至讓PRI要大舉舞弊才能力保山河。

PRI右轉成技術官僚政府的第一步,就是修正農業政策。自1930年代開始,墨國政府把大地主的農地分配給小規模的農民社群,而且使用者只要沒有休耕兩年,就能不斷享受農地使用權,故此這個計劃在鄉郊基層廣受歡迎。然而,自耕農產銷過低也是經濟轉型的一大痛腳,故此PRI在1991年始開放農地予私人市場。農民遭到背叛的同時,鄉郊也漸漸在國家發展藍圖中被邊緣化。

縱使在1989年後PRI推出社會福利計劃Pronasol,向低收入人士提供生活援助,但這些小修小補根本無助如格雷羅州(Gurrero)、瓦哈卡州(Oaxaca)和恰帕斯州(Chiapas)等南部州分長遠脫貧。在民粹政治的風火年代,南部人民尚可在PRI的四大區塊中以農民之名換取資源,但技術官僚上場後,他們就成為被遺忘的一群,自始城鄉割裂。

2000年之後,PAN打破PRI的壟斷地位順利執政,但其開放市場的新自由綱領卻沒有改變重北輕南的現狀。城與鄉彷彿越走越遠,只為日後民粹捲土重來埋下伏筆。

執政的PRI在二戰後大搞進口替代戰略,力推福利政策和國有經濟來滿足廣大民眾的需求;同時PRI籠罩整個政經生態,慢慢地,墨西哥社會和PRI變成「我中有你,你中有我」。但其後因需要經濟轉型而變得右傾,農民遭到背叛,鄉郊亦漸漸在國家發展藍圖中被遺忘。

曾朗天:執政的PRI在二戰後大搞進口替代戰略,力推福利政策和國有經濟來滿足廣大民眾的需求;同時PRI籠罩整個政經生態,慢慢地,墨西哥社會和PRI變成「我中有你,你中有我」;但其後因需要經濟轉型而變得右傾,農民遭到背叛,鄉郊亦漸漸在國家發展藍圖中被遺忘。攝:Cesar Rodriguez/Bloomberg via Getty Images

民粹主義借屍還魂的土壤

2000年不啻是墨西哥終於實現和平輪替的一年,亦是政治生態改變的開端。反對派PAN能夠奇蹟擊倒PRI,有賴PRI一直賴以為生的民粹政策開始失調。從PRI放棄滿足所有的工人農民,轉而選擇向關鍵地方投放資源開始,就給予PAN發展地區連結的空間。而1994年PRI繼續上台執政後又遇上金融危機,披索再次貶值到谷底,國內通脹嚴重,將PRI的政治前景送上斷頭台。

PAN上場後,時任總統福克斯(Vicente Fox Quesada)的政策重點圍繞北美自由貿易協定(NAFTA),任內向商家傾側,並沒有積極推動社會變革。相反,同年上任的墨西哥城市長洛佩斯嶄露鋒芒,於五年內針對多項社區問題施行政改。除了重建舊城區吸引觀光客外,他的政綱還包括大幅補貼鐵路系統以維持票價,向單身母親、老年、失業和殘疾人士提供補貼,修建快速巴士系統等。

雖然洛佩斯建立的福利網絡把2000年的墨西哥城貧窮率從5.8%減低至2005年的5.4%,但失業率又從3.9%反升到5.6%,政府債務也從3.8百億披索增至4.1百億披索。洛佩斯的兩極政績被右翼政客包括福克斯批評只是福利主義的學舌鳥,罔顧財政健康又不具顯著成效。同時,儘管洛佩斯自稱社會主義者,但任內卻和美洲電信巨頭斯利姆(Carlos Slim,史林)聯手整修舊城區,又向企業提供減稅優惠來刺激房地產。連串工程帶動發展榮景,也令樓價節節高升,結果中產階層才是洛佩斯政策的最大得益者。最令人詫異的是,洛佩斯有意避開處理墨西哥城多年的非法勞工問題,拒絕着手處理百姓貧窮的病因,比如因他拒絕承認獨立工會的合法地位,導致最少二十萬工人失去法律保障的資格。

因此,與其將洛佩斯浪漫化為一名有意翻起左翼浪潮的革命家,倒不如認清他為求民望的務實性格。他把握着人民對新自由主義下的不滿,繼而「向左站」呼喚民粹,結果挾着極高的滿意度走進2006年的總統大選,儘管最後仍不敵對手卡爾德龍(Felipe Calderón,卡德隆)而落敗。

往後六年,卡爾德龍帶來了一個撕裂劇增、滿目瘡痍的墨西哥,將PAN的誠信徹底破壞,為洛佩斯今屆打着左翼革命家的旗幟當選提供了土壤。首先,卡爾德龍甫上台就號令4500名軍人在米卻肯州(Michoacán)開打禁毒戰爭,卻沒有相應的司法配套來打破毒品和政客的庇護連結。掃除舊有黑幫之後,中央機關卻無力重建社會,地區政府又與新生組織合流,不少南部偏遠山區首當其衝深受其害。第二,卡爾德龍無法妥善處理2008年的金融危機,導致國債飆升和自1996年開始下降的貧窮率首度回升。第三,長年和北美貿易的順境,使墨國北部得享高度的政經穩定性,工業和外資如雨後春筍般高速上揚。相反南部不少地區長期糾結於毒品、難民、和治安等問題,停滯在「北水南調」的救濟式發展中,難以使經濟自立。南北在社會各層面的雙向分歧,甚至被人稱為「兩個墨西哥問題」。

2012年總統大選,涅托擊敗PAN為PRI重奪政權,接手國家並嘗試重建PRI的威望,卻在連串經濟低迷、貪污醜聞和毒品暴力等問題上加深上屆遺毒。12年的右翼發展路線過去後,南北問題已經從單純經濟資源分配不均,擴張到反毒治安、貪污腐敗、體制失調等議題上。

與其將洛佩斯浪漫化為一名有意翻起左翼浪潮的革命家,倒不如認清其看風使舵的務實性格。儘管在2006年大選中挾着極高的滿意度敗給對手卡爾德龍,但卡爾德龍帶來了一個撕裂劇增、滿目瘡痍的墨西哥,為洛佩斯今屆打着左翼革命家的旗幟當選提供了土壤。

曾朗天:儘管洛佩斯在2006年大選中挾着極高的滿意度敗給對手卡爾德龍,但卡爾德龍帶來了一個撕裂劇增、滿目瘡痍的墨西哥,為洛佩斯今屆打着左翼革命家的旗幟當選提供了土壤。攝:Manuel Velasquez/Getty Images

換湯不換藥的民粹政治能否帶來改革?

今年,洛佩斯用更亮麗的口吻,高呼更誇張的福利政策,終獲得市民空群而出支持。雖然他仍將國家分為「壟斷資源的權貴」和「備受壓迫的人民」,但他無法像1930年代的卡德納斯一樣,由上到下建立主導體系來操控民粹。相反,他通過強調主流精英的施政失敗來不斷樹立群眾的敵人,讓人民只着眼於更替領袖而非徹底改革。而他提倡的政策也只流於發放福利滿足表面需求,如提倡發放基本薪金予全國失業人士,但又不增強積弱多年的稅制,根本難以在現實上持續行之有效。他亦主張普及教育津貼以提升就讀率,卻又忘記公共教育基金常被官員和官方工會虧空,與資源多少無關。另外,他政綱對行政架構疊床架屋、地區政府司法不足等結構性難題三緘其口,空談打貪但又缺乏清晰的體制目標。鄰近同受貪腐糾纏的危地馬拉(瓜地馬拉)、巴西、秘魯等國早已相繼成立委員會執行改革,有系統地刨除體制毒素,反而洛佩斯的政綱卻鮮有着墨於相近的改善方案。

洛佩斯的政綱正如其內閣一樣,有前足球明星、前任PRI和PAN黨員,也有哈佛畢業的經濟學家和前任最高法院法官,雖包羅萬有,卻無明確方向。

儘管洛佩斯的施政方向模糊不清,但墨西哥民眾對舊有體制的失望情緒足以保送他摘下權力桂冠。官方公布的數據顯示,洛佩斯在不少南部州分均以多於十倍的選票力壓PRI和PAN,在其餘游離州分也能佔據一半選票,唯有在少數相對右傾的中北部地區如新萊昂州(Nuevo León)或瓜納華托州(Guanajuato)失去優勢。

同時,選後民調都指洛佩斯的支持者涵蓋各年齡和教育組別,民粹大風無可否認地已經在墨西哥再度全面吹起。不過這一次,人們對左右理念之爭興趣不大,而是由純粹渴求變革的迫切心態所驅使。可是,換湯不換藥的民粹政治,能否為墨西哥帶來轉變契機,仍成疑問。

洛佩斯的成功反映本屆墨國大選的一大盲點,就是空洞的台詞竟比實在的政綱來得有感染力。若果墨西哥還停留在口號式的精神亢奮,那麼對急需制度變革的現實來說只有百害而無一利,並無助改變墨西哥的多重困局。唯一有變的是,經過大選後,墨國自1989年開始由PRI、PAN、PRD三分天下的政治生態,在Morena的衝擊下呈現另一局面。而PRI在千禧年後建立的中間派形象、PAN的專業右翼路線,和PRD的進步左翼運動,三者的界限也在Morena無所不包的民粹情懷下逐漸模糊。此刻的墨國,選舉和政治理念的關係不再那麼密切,卻彷彿帶有一點昔日革命之後只求脫離殖民、急欲尋找出路的迷惘色彩。

(曾朗天,The Glocal研究員)

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