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退役軍人事務部的誕生:建立職業尊崇,抑或應對穩定挑戰?

近年來中國大陸連續發生退役軍人抗議事件,令北京意識到加強退役軍人事務管理以維護社會穩定的重要性與緊迫性,但這一設想卻受到退役管理體制的嚴重制約,於是退役軍人事務部應運成立。


成立退役軍人事務部的核心內容,在於整合過去分散在各個部門、互不銜接的軍人退役職責,這項工作之所以凸顯其重要性,和中國長期以來分散隔離的退役政策密不可分。 攝:VCG via Getty Images
成立退役軍人事務部的核心內容,在於整合過去分散在各個部門、互不銜接的軍人退役職責,這項工作之所以凸顯其重要性,和中國長期以來分散隔離的退役政策密不可分。 攝:VCG via Getty Images

在2017年10月召開的中共十九大上,中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平正式提出通過「組建退役軍人管理保障機構」來「維護軍人軍屬合法權益」的設想,隨後該設想在2018年3月第十三屆人大第一次會議通過的《國務院機構改革方案》上得到體現。習近平在出席人大會議解放軍和武警部隊代表團全體會議時強調,組建退役軍人管理保障機構對於更好為退役軍人服務、讓軍人成為全社會尊崇的職業具有重要意義。

根據該方案表述,中央着力建立「集中統一、職責清晰的退役軍人管理保障體制」,將散落於民政部的退役軍人優撫安置職責、人力資源和社會保障部的軍官轉業安置職責,以及中央軍委政治工作部、後勤保障部的離退休幹部等有關職責整合到這個統一的新部門,統一負責退役軍人政策法規的擬定實施、安置保障、就業輔助和其他榮譽紀念等活動。

顯而易見,成立退役軍人事務部的核心內容,在於整合過去分散在各個部門、互不銜接的軍人退役職責。而這項工作之所以凸顯其重要性,和中國長期以來分散隔離的退役政策密不可分。

軍轉幹部的不滿

在中國大陸,「退役」是一個概括性詞彙,指軍人退出現役,涵蓋針對軍官的「轉業」與「復員」、和針對普通士兵和士官的「退伍」。兩者之間互不銜接,每一種都有不同的對口主管部門和相應的退役方式與待遇。

首先,轉業安置方面。1950年代在各方面戰局趨於穩定的背景下,解放軍啟動了裁軍步伐,在此期間正式提出了「轉業建設」的概念,根據保留基幹和減少現役的原則,建立了將連以上幹部退出軍隊後轉業安置到地方工作的制度。

在此後的數十年中,軍隊發揮了幹部培訓基地的重要作用,根據國家需要,向商業、政法、文教和政工等領域集體性或分散性地調撥了大量幹部,根據前人力資源和社會保障部部長尹蔚民的數據,僅在改革開放後到2009年期間,就有不下240萬軍隊幹部轉業到地方各個工作領域。

改革開放後,持續性和大批量的轉業幹部對地方政府的日常工作、尤其是幹部選拔和晉升秩序產生了不小的衝擊。

在建政初期,該項制度有力推動了地方政權的鞏固和各項建設事業的發展,但是改革開放後,在各級地方政府同樣面臨機構臃腫和人員精簡壓力的情況下,持續性和大批量的轉業幹部對地方政府的日常工作、尤其是幹部選拔和晉升秩序產生了不小的衝擊,所以這一工作被許多地方幹部視為人事和財政「負擔」。由此,地方政府對轉業安置產生了不小的抵觸情緒,並通過各種渠道和手段向中央反應,要求減少安置到地方政府中的轉業幹部數量。

這一做法的部分結果,就是轉業安置到地方企業、復員幹部和自主擇業做法的誕生。其一,在1980年代後,連續多年將數十萬軍轉幹部在保留國家幹部身份和相應待遇的情況下,安置到公有制和集體制企業中任職。1990年代後,為適應企業改制的大潮,勞動和社會保障部辦公廳於1993年發布文件,要求企業與所有員工簽訂勞動合同,實行全員合同制,這一旨在推動用工關係市場化的規定,「無意間」也取消了此前轉業到企業的軍轉幹部的「國家幹部」身份,使其成為和其他企業人員身份一致的普通員工,這在稍後啟動大規模國有和集體企業破產及民營化改革之後,引發了大量企業軍轉幹部的不滿和上訪。

其二,與此同時,中央八個部門於1993年2月聯合發布文件,試行對軍隊幹部作復員處理,對自願復員的幹部通過一次性發放補助金予以「買斷」,而後政府不再負責分配工作,由本人自行就業。

截止2000年前後,共計數萬軍官選擇了「自願復員」,但隨着物價樓價不斷上漲這筆補足金大幅縮水,缺乏就業能力的復員軍官開始後悔復員。

截止2000年前後,共計數萬軍官選擇了「自願復員」,但隨着物價樓價不斷上漲這筆補足金大幅縮水,缺乏就業能力的復員軍官開始後悔復員。攝:Lintao Zhang/Getty Images

截止2000年前後,共計數萬軍官選擇了「自願復員」,但隨着物價不斷上漲,尤其是九十年代末住房市場化的推進,這筆補足金大幅縮水,缺乏就業能力的復員軍官開始後悔復員,隨之也走上了上訪之路。作為對這項政策的修正,中央在2001年將此前的「自願復員」換成了「自主擇業」, 在繼續保留國家幹部身份和中央財政逐月發放退役金的情況下,國家不再負責安置就業。然而,按規定由地方支付的住房補助和醫療補貼,由於沒有對應管理部門,許多轉業軍官並沒有拿到這筆補助,這使得部分自主擇業軍官,連同前文述及的企業轉業幹部和復員幹部一道,成為轉業軍官上訪的主要群體。

退伍士官的尷尬

建政初期大裁軍期間,除了軍官轉業地方外,大量士兵被以「實物補償」的形式遣返原籍恢復生產,這一做法經過數十年的演變,尤其是隨着1990年代後士官制度的建立出現了分化。對於服役兩年的義務兵而言,在發放少量退伍費後退出現役,地方部門不負責安置工作。對於超過兩年義務服役期、但總服役期在12年以下的士兵,進入志願兵(俗稱合同兵)行列,授予一級到六級士官,在退伍時根據士官服役年限和等級,發放高於義務兵水平、由中央政府負擔的一次性退役金,另由地方政府根據當地經濟水平給予經濟補助。還有一類是服役期高於12年的退伍士官,根據《退役士兵安置條例》,由地方政府安排工作。

三種類型中前兩類由於不列入政府安置計劃(除非部分傷殘或其他特殊類型<如部分參戰群體>),基本上在拿到退伍費後就離開軍隊自謀生路,一般不會成為上訪的主要群體。

而對於第三類,按照《兵役法》和《安置條例》,地方政府有安置義務,但現實情況是,在握有幹部選任權力的組織人事部門主管下的轉業幹部尚不能得到滿意安置的情況下,由沒有人事權的民政部門負責的士官,更就難以保證安置質量了。所以對各級安置部門而言,會通過各種渠道向士官開放自謀生路的機會:一方面,在軍隊退伍時,可以選擇「自主就業」選項,由軍隊一次性發放退役金,而後回歸原籍地,由原籍地政府根據當地經濟水平發放適當補助;另一方面,即使對於選擇政府安置的士官,在回到原籍後,也可以向當地申請,在地方政府提供一定經濟補助的情況下,選擇「自謀職業」。

相對而言,地方管理的規範性欠缺,致使在發放地方補助時出現一些亂象,導致許多士官不滿。對於經過上述兩個程序,最終仍要選擇政府安置的士官,本地政府控制的企業就成了主要安置渠道,但誠如民政部副部長高曉兵所言,改革開放以後,在地市一級國有企業越來越少,安置能力也越來越小。這導致一方面此前已經安置在此類企業中的退役士官大量丟失了工作,而另一方面亟待安置的士官又難以得到實際安置,這一困境導致等待安置的退役士官成為了另一個較大規模的上訪群體。

社會穩定面臨挑戰

轉業軍官和士官兩個類型中的上訪群體,再與中越邊境戰爭等參戰群體相疊加,近年來形成了一個頗具規模的退役軍人上訪群體。得益於他們長期在軍隊中服役的經歷,該群體有比其他抗議類型強許多的組織性和紀律性,同時在組織聯絡技術上也更為專業,加之對國家維穩機構和工作方式的了解,使這一群體具有比其他抗議群體強得多的社會與政治能量。雖然中央九十年代就發布文件明確規定退役軍人不準成立組織,但近年來許多地方的退役軍人還是成立了各種名目的「退役軍人協會」、「企轉軍人協會」和「戰友會」等組織,召開代表會議,開展紀念活動,組織集體上訪等,給各級政府造成了很大壓力。

轉業軍官和士官兩個類型中的上訪群體,與中越邊境戰爭等參戰群體相疊加,近年來形成了一個頗具規模的退役軍人上訪群體。

近年來,這一群體在北京政治核心區域連續組織了數次較大規模的退役軍人抗議事件,如2015年5月數省企業轉業軍官起訴人社部、要求恢復幹部身份和相應待遇,2016年10月「逾千」(環球時報英文版)或「上萬」(外媒)轉業士官到長安街八一大樓(中央軍委、國防部駐地)上訪,2017年2月又有大量轉業士官集體到中紀委上訪,要求查處地方安置過程中的腐敗行為,同期還有人員去民政部上訪,要求落實安置措施。

抗議上訪事件的連續發生,令中央意識到加強退役軍人事務管理以維護社會穩定的重要性與緊迫性。

抗議上訪事件的連續發生,令中央意識到加強退役軍人事務管理以維護社會穩定的重要性與緊迫性。攝:Mark Schiefelbein/AFP/Getty Images

此類事件的連續發生,令中央意識到加強退役軍人事務管理以維護社會穩定的重要性與緊迫性,但這一設想卻受到了機構分散、管理滯後的退役管理體制的嚴重制約。

在當下管理體制下,轉業軍官屬於「國家幹部」的一部分,轉業時由軍隊的政治工作部負責移交地方,離開軍隊後由1975年成立的國務院「軍隊轉業幹部安置工作小組」負責分配和移交,該小組採取聯席會議制度,成員包括人社部、解放軍政治工作部、解放軍後勤部、中組部、財政部、教育部、建設部、公安部等部門,由人社部長擔任組長,政治工作部領導擔任副組長,辦公室設在人社部,日常工作由下設的軍轉安置司承擔,加掛國務院軍轉辦牌子。

而對於退伍士官(志願兵),在軍隊時則由軍隊司令部之軍務部負責移交地方,然後由1981年成立的「國務院退伍軍人和軍隊退休幹部安置領導小組」負責,該小組也同樣採取聯席會議制度,成員包括民政部、總參謀部、財政部、勞動部和發改委等,由民政部長擔任組長,聯合參謀部領導擔任副組長,辦公室設於民政部,日常工作由下設的優撫局承擔。

退役軍人事務部的重要意義,不僅在於結束轉業與退伍分立的管理格局,更重要的是為以後制定統一的退役政策、整合退役方式提供部門依託。

可以看出,雖然同為國家盡國防義務,但在退役後,由於時間和身份的不同,退役軍人被人為割裂為了不同的模塊,相互之間即使情況類似(比如轉業軍官中的「自主擇業」和轉業士官中的「自主就業」與「自謀職業」),但由於歸管體系不同,雙方互不銜接,甚至相互抵觸,造成大量安置資源內耗,也容易引起轉業人員的相互攀比,進而引起不滿。

所以,為了應對高達5700萬的各類退役軍人,尤其是其中服役期較長、安置欠妥的數十萬軍官和士官相關涉的問題,整合分散在組織人事部門和民政部門的退役軍人事務管理權,成立統一和高規格的退役軍人事務領導機構成為首要之舉,於是退役軍人事務部應運成立。這一部門的重要意義,不僅在於結束了轉業與退伍分立的管理格局,更重要的是為以後制定統一的退役政策、整合退役方式提供了一個部門依託,有利於安置資源的統籌使用,同時將退役工作從人事部門和民政部門中剝離,也能夠推動退役保障工作的專職化和專業化。

成立退役軍人事務部前後的領導體制變化。

成立退役軍人事務部前後的領導體制變化。圖:端傳媒設計部

對「真正孃家人」恐難期待過高

但目前為止,中央僅僅宣布了該部的職責權限,而對於以後如何操作轉業與退伍事宜,尤其是計劃分配的轉業安置方法是否繼續等問題尚未作出說明,許多軍轉網站和媒體紛紛預測,該部會成為退役軍人真正的「孃家人」,希望該部門可以為「受委屈」的退役人員「出頭」,整治安置工作中的降級降職安置、拖延安置甚至不安置等亂象。

但客觀來講,這一期望恐失於現實。4月16日,退役軍人事務部正式掛牌工作,當天就有大量退役人員蜂擁而至,反應各種「歷史遺留問題」,表達重新安置、恢復國家幹部身份、支付補償等訴求。前文述及,這些問題大量源於歷史上特殊時期的特定考慮所導致的的退役政策的非連續性,相互交織錯綜複雜,涉及的群體又十分龐大,對任何一個群體的「重新安置」都會導致其他類似群體的效仿跟進,進而引起難以估計的後果,而悉數再安置又不太現實。在這一問題上,這也正是多年以來各級政府一直採取以生活補貼為主的比較謹慎保守策略的原因所在。在可以預見的未來,這一策略應該不會因為退役軍人事務部的成立而有所改變。

但退役軍人事務部的成立卻為未來退役安置方式提供了空間。轉業安置從擁有幹部權力的組織人事部門中剝離出來,很可能預示了計劃分配的模式即將走到盡頭。而新成立的退役軍人事務部由於沒有幹部人事方面的權力,所以在為轉業人員提供崗位方面將受到極大限制,不太可能獨立滿足轉業人員的政府工作安置訴求。

聯繫近年來地方政府在安置轉業軍官和士官上面臨的巨大壓力(編制有限)、和新軍改期間轉業軍官自主擇業率大幅飆升(2016年達到了49.5%)的情況,加上今年「兩會」期間國防大學教授、政協委員郝萬祿的相關表述(政府不再包攬退役軍人的職務和工作安排,轉而為其提供物質待遇、社會保障和再就業服務),可以想像,在不遠的將來,計劃分配的安置模式將逐漸退出歷史舞台,逐步代之以貨幣化補償和多元化社會服務為主體的退役軍人權益保障體系。

(王軍洋,山東大學政治學與公共管理學院助理研究員;胡潔人,同濟大學法學院副教授)

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