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王价巨:又是桃園,又是消防員死傷,為何還不願面對結構困境?

不斷發生的公共安全危機,僅僅只是意外嗎?一而再,再而三的天佑、集氣、節哀、RIP、允諾、從優撫卹,一再「跳針」的政治語言,都無助於從根本解決消防隊員面對的結構性困境。


2018年4月29日,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生大火,造成5名消防員殉職,兩人重傷。 攝:端傳媒
2018年4月29日,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生大火,造成5名消防員殉職,兩人重傷。 攝:端傳媒

台灣桃園市平鎮區工業二路的敬鵬工業平鎮分廠大火,除了導致兩名移工喪命外,還造成消防員5死2重傷。連同先前的桃園市新屋保齡球館火災,光是桃園在這幾年就有11名消防人員喪命。加上近年的亞智科技中壢工業區廠房火災、泰豐輪胎廠火災、 東元電機觀音廠火災,桃園的工廠公共安全事件實在頻繁。

不斷發生的公共安全危機,僅僅只是意外嗎?一而再,再而三的天佑、集氣、節哀、RIP、允諾、從優撫卹,一再「跳針」的政治語言,都無助於從根本解決消防隊員面對的結構性困境。渾沌現象下的蝴蝶效應,反映的是政府失靈。縣市長、消防局、經濟發展局(經發局)、都市發展局(都發局)、建築管理單位(建管處)、環保局、勞工局、農業局等等,甚至號稱為選民服務的民意代表,都有難以推卸的責任。

2018年4月28日深夜,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生大火。
2018年4月28日深夜,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生大火。圖:桃園市消防局

層層管制還是各自為政?

安全城市很少是地方首長的施政優先重點,政務官只看政治卻沒有擔當,事務官只有疲於奔命。選舉和高舉經濟發展大旗的核心價值,使得各單位首長及會議主席普遍以樂觀偏見自我麻醉,安全議題難以成為共識,安全相關單位深怕背負影響經濟發展與業主權利之名,不敢強力要求業主改圖,更遑論申報及通報。

類似此次公共安全事件的複雜課題,橫跨經發、都發、建管、環保、消防、勞安。都發局管理使用分區、經發局負責工廠登記、環保局負責化學品登記、勞安主管工作場所危險因子、消防局負責消防設備審查與檢查、建管單位負責建築執照(建照)和使用執照(使照)審查。這樣的制度看起來層層管制,實際上就是沒有風險管理主體,各單位各自限縮在自己的業務內容,沒有交叉檢核,因而處處都是管理介面與漏洞。即便看起來是一層又一層的審查,行禮如儀的形式意義遠大於功能作為。

根據目前的制度,工廠登記證辦理只要求設廠地址的「土地使用分區」要為「工業區」,而設廠地址的「建築物使用執照」要為「廠房」;在建築管理方面,合法工廠申請建造的工廠,只被要求依照建築技術規則檢討緊急進口、逃生路徑與步行距離,以及依照規範設置消防設備、年度安檢、廠内設置職工自衛消防編組。實務上,依照現時的空間管理法令,在申請建照及都市設計審議(都審)時,送審的廠區設計都還只是空曠的大空間,沒有任何生產線及對應的機具設施,根本就不會與後續的空間使用等同。在未來材料機具如何配置不在審查之列、沒有具體規範及資訊披露的情況下,實際使用上的最小步行距離只是笑話,更遑論空間品質需求更高的連續生產設施,如何通達緊急進口都是問題。

消防法規《公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法》第10條要求,「公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備圖說,應由直轄市、縣(市)消防機關於主管建築機關許可開工前,審查完成。前項場所完工後,直轄市、縣(市)主管建築機關應會同消防機關檢查其位置、構造及設備合格後,始得發給使用執照。」使照階段才要求,以及使照現場呈現的實際複雜情境,又讓第一線人員承受更大的壓力。市政府一旦發照後,就只能祈求業者的良心了。

再看看《劃設消防車輛救災活動空間指導原則》,這是營建署主管的法令,影響的卻是消防署的業務,當中規定每棟建物只要有一處可供一輛消防車停放即可,而不管是工業廠房或住宅大樓。這項規定因此產生種種問題,兩署卻總是難以務實態度面對實務困境,協調處理。

2018年4月29日,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生火災翌日,繼續有濃煙從大廈冒出。
2018年4月29日,台北桃園市平鎮區敬鵬工廠大廈發生火災翌日,繼續有濃煙從大廈冒出。攝:端傳媒

消防不是一條鞭的體系

消防不是一條鞭的體系,消防局長由縣市首長任命,消防人員由縣市政府給薪,大部分的縣市都為了財政而未能配置足額的消防人員。再加上捕蜂抓蛇等五花八門的非消防業務,令消防人員無法多花更多力氣在平時教育訓練及緊急應變的準備上。

化學品種類、存放位置、數量,本來就有其規範,也應該明確要求查核。然而,災害管理也是資源管理。相關部門得不到應該投注的資源,且不願得罪既得利益者,有法規卻沒有人力與預算執行,部分預算更有可能被議會大量刪除。與此同時,工廠業者為了規避通報規定,也會刻意提出低於標準的數據,因為即使不配合或查獲違規,懲處也輕微。

科技發展快速,也讓很多工業材料甚至是消防人員在教育訓練過程沒有被教導過的,因此消防隊員難以完全掌握火災場所的充足資訊。《消防人員救災安全手冊》的確有明確訂出各類場所的「安全指導原則」,然而,這些原則處理的是通則性的標準作業程序,更大的風險其實來自場所本身的不確定性,與複雜的臨場反應。與其只是在後端增加設施設備,為何不從前端源頭管理,讓衝入火場的消防弟兄不需要那麼悲壯?

另外,工廠業者投資保險的風險轉移與公共安全的成本不對稱,保險有利於業者,令廠商疏於設立火災前的減災整備機制,卻致使內部風險外部化,也增加了危險性。這些狀況,消防局很難完整得知,因為台灣沒有災害調查體制(只有災因勘查或是火調),導致每次事件發生後,都難以就整體體制、災因、處置作為、責任分析、後續作為建議等完整機制作整全調查,更可能因為顧忌司法及監察體制而無法獲知直接原因,難以找到制度性改進措施,經驗教訓也無法累積。

這都還是針對合法申請的工廠,更大的未爆彈還有到處遍布、假裝看不到的違章工廠,政府連基本資料都沒有,怎麼辦?

(王价巨,銘傳大學建築學系教授)

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