評論｜高雋松：「去中心化」的國務院，貫徹始終的「黨領導」

每隔五年，中國都會在政府換屆的同時小範圍重組國家機構。但剛過去的這個3月，中國經歷的國家機構改革卻是近年罕見的。正如現任國家副主席王岐山年初的那句「不存在黨政分開，只存在黨政分工」一樣，黨的機構與國家機構的界線變得模糊不清。如果說在十九大上把「黨是領導一切的」寫入黨章，標誌著習近平「新時代」的開始，那麼本次機構改革就是「黨的領導」真正落實到國家生活的一次變法。

「黨的領導」寫入憲法正文

變法前夕，憲法首先作動。本次憲法修憲案，除了國家主席任期的修改之外，另一個相當重要、卻容易被人忽視的修改，當數「共產黨的領導」寫入憲法正文。修憲之後，憲法正文總綱中關於「國體」的條款規定：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。」

這個看似不起眼的修改，是為了解決「共產黨的領導」在憲法中是否有法律效力的爭論。修改前的中國憲法中，「共產黨的領導」只出現在序言，而且都是用於敘述中國近代歷史。而對於憲法中的序言是否具有法律效力，法學界一直沒有定論。因此在修憲之前，關於憲法是否有效確保共產黨的領導地位，中國法學界也有所爭論。

現行的1982年憲法為什麼沒有在正文中寫入「共產黨的領導」？諾貝爾物理學獎得主高錕的堂兄、原全國人大常委會法律工作委員會（以下簡稱人大法工委）研究室主任高鍇曾經撰文回憶。他指出，當時人大法工委曾根據上級指示，查閲了一百多個國家的憲法，發現世界上除了少數幾個專制國家以外，沒有哪個號稱民主的國家，在憲法中規定國家由某個政黨或某位大人物領導的。

1982年憲法起草期間，正值中共深刻反思「文革」教訓之時。在一眾領導人要求避免文革重演的呼聲下，人大法工委刪除了被稱為「文革憲法」的1975年憲法以及以其為基礎的1978年憲法中，所有關於「中國共產黨領導」的詞句和「公民必須擁護中國共產黨」的規定。據悉，制定1982年憲法的這段背景在憲法學界是人盡皆知的故事，其中包括參與今年修憲具體工作的法律學者。

值得一提的是，「共產黨的領導」重新寫入憲法正文的同時，中國也落實了法學界呼籲已久的違憲審查機制。根據憲法修正案，全國人大「法律委員會」改名為「憲法和法律委員會」，突出了該委員會在保證憲法實施方面的作用。但細心的讀者可能留意到，理應監督人大立法的違憲審查機制竟然設置在人大內部，十分能體現中共對「自我監督」異常自信的邏輯。

「黨進國退」的機構改革

「黨的領導」這一主軸，此後貫穿今年兩會期間宣布的《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱改革方案）中。本輪改革中，黨務機構地位的罕有上升和政府機構的弱化。

根據改革方案，中共管理外交、財經事務、網絡安全、全面深化改革的領導小組，統一升格為「委員會」。中共黨章並沒有指出「領導小組」與「委員會」之間的明確區別，但體制內學者一般認為，「領導小組」更趨於臨時機構，「委員會」則是常設機構，而且規格更高。十八大之後，中共成立五花八門的協調和決策機構中，絕大部分稱之為「領導小組」，「委員會」只有一個：中央國家安全委員會。

此外，中宣部、中組部和統戰部等黨內機構進一步擴權，吞併了原國務院部門的部分包括國際交流的一系列功能。負責中共副省級以上幹部考察與任命的中組部，統一管理所有國家公務員事務，包括公務員的國際交流，不再保留單設的國家公務員局。同時，統戰部這個被視為主導滲透、近期最近處於風口浪尖的「中共神秘組織」，也自信的站到舞台中央。改革後統戰部將吞併國務院僑務辦公室的大部分功能，負責海外華僑的「調查研究」和「宣傳」工作，國務院僑務辦公室不再單獨設立。同時，國務院的宗教事務局也併入統戰部，不再保留單設的國家宗教事務局。改革方案指，這是為了貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持宗教的中國化方向。

以上一切，都使筆者不禁想到十九大期間浙江代表團關於中國「制度自信」的一段討論：「以前我們國家省委書記出訪的時候，會想方設法弄出各種政府職務來，什麼省人大常委會主任，甚至省人民政府特別顧問，現在我們就說，這位是我們的省委書記。」

黨相對於國家機構地位的進一步提高，還體現在國家監察委主任的設置上。在之前長達一年的吹風中，官方媒體一直強調國家監察委的設立，是為了取代「雙規」、解決中紀委執紀不受法律監管問題。在各地的試點中，各級國家監察委主任由省紀委書記兼任，監察委與紀委採用「一塊牌子、兩套人馬」的辦法。

這些信號之下，外界對於監察委的設立曾有一定期望。這將是國家機構首次能夠監督黨員，同時，紀委如果以監察委的「留置」方式調查涉案官員，行為也將受到法律的監督。此外，剛通過的《監察法》規定，同級人民代表大會監督監察委成員，這當然也包括身兼監察委主任的各省級紀委書記。

而此次兩會的人事任命中，國家監察委主任由中紀委副書記楊曉渡兼任，而非外界普遍預期的政治局常委、中紀委書記趙樂際。這一任命釋放出的明確信號，就是監察委與紀委並非完全的「一塊牌子、兩套人馬」，而監察委主任的頂頭上司中紀委書記，則免於受到全國人大的監督。

從「黨主內」到「黨主內外」

「黨的領導」也處處體現在具體的人事安排和機構改革上。十九大閉幕時，楊潔篪成為在十六大後，首位進入中央政治局的職業外交家，也昭示着中國未來五年在世界舞台一展拳腳的雄心。上一位有政治局委員待遇的職業外交家，是2003年退休的國務院副總理錢其琛。

當時對於楊潔篪的角色，外界普遍認為有三種模式，都是符合中國外交家政府職位吃重的形象：留任國務委員，以副總理角色統領外交和出任外事規格更高的國家副主席。

但在兩會的政府職務換屆之後，楊潔篪最後沒有擔任任何政府職務，目前只身兼政治局委員，以及在黨的決策機構中央外事委員會中的職位。這一改變證明了北京已經不再認為重要外交場合沒有政府職務是一個尷尬，或者更自信的認為，有黨內職務已經足夠。

過去，黨務領導人處理外事，除了會產生「中共代表國家」的尷尬，外訪期間會見政要還會有名不正言不順的問題。由於大部分國內沒有與政治局委員、中央書記處、中共各領導小組對等的職務，只在黨務系統任職的領導人過去很長時間只能進行黨際交流，或者到訪對中國政治模式有高度認同的國家。如果到了西歐、北歐，一般無法與關鍵政要會面，更不用談訪美。

出於這些考慮，雖然大家都明白黨內職務是領導人權力的真正來源，無論是在「儲君」時期的習近平，還是在政治局常委會內充當「江系監軍」角色的曾慶紅，外訪時都只使用國家副主席的職務，而不是實際權力來源政治局常委、中央書記處、中央黨校校長的職務。

以往「黨主內、政主外」的慣例近年來不斷被改變。接任國務院副總理之前，劉鶴就在今年年初前往達沃斯出席世界經濟論壇、以及出訪美國時，使用的職務都是中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任，只字不提他「國家發改委副主任」的政府職務。而楊潔篪兩會確認卸任所有政府職務後，出訪南韓時的職務是習近平主席特別代表、中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任。

去中心化：部委官員的相互制衡

與習近平一人兼任多個職務的強勢相比之下，國務院重組的安排則呈現完全相反的趨勢：大部削弱，小部增強，弱勢或過渡部長居多，各部相互制衡。

央行（中國人民銀行）與銀保監會（中國銀行保險監督管理委員會）出現了少有的相互制衡現象。在北京大談管控金融風險的時候，央行行長選用了沒有擔任中央委員的易綱，上一次出現這種安排，距今已經二十餘年。同時，央行黨組書記則未由行長擔任，而讓原本央行行長熱門人選之一、黨內地位高於易綱的郭樹清擔任。

郭樹清目前還身兼新成立的銀保監會主席的職務。而銀保監會也非原來銀監會和保監會的單純融合，原來分屬於兩者的銀行業、保險業重要法規草案和審慎監管基本制度的實權職責，在此次改革中被劃入央行。

財政部由已經因為年齡原因退居二線的劉昆主管。2016年年底，時任財政部副部長劉昆剛滿60歲，即準時轉移二線，調任全國人大常委會預算工作委員會主任。沒想到一年底之後，竟「鹹魚翻身」從二線職位升任正部長。劉昆的黨內地位也相當微妙，十九大後並沒有入選中央委員或中央候補委員，而僅是因為在預算工作委員會的原因，在中紀委留有一席。由此可見，在十九大規劃的政府部長人選時，劉昆未必是首選。

原本權力較大、被稱為「小國務院」的發改委則在改革中遭到削權，包括主體功能區規劃、應對氣候變化與減排、農業投資、價格監督等多個職能，被劃分至七個重新組個成立的部門，被外媒稱作本輪改革「最大的輸家」。

原來只負責管理律師與監獄系統，寂寂無聞司法部，本次改革中獲得擴權，融合了國務院法制辦，且是新成立的中央全面依法治國委員會辦公室所在地。但同時，部長選擇了在只有公安經驗的原公安部副部長傅政華。諷刺的是，「709維權律師大抓捕」正是傅主政的公安部主導。而由於司法部的新角色，傅很可能在全面依法治國委員會中擔任要職，成為中央依法治國的「代言人」。

合併後的文化與旅遊部，由2014年從中宣部常務副部長的要職黯然離開的文化部長雒樹剛擔任部長，而他距離正部級退休年齡僅尚餘兩年。

在這些人事任命中，部委官員互相制衡的思路若隱若現，而這種思路在過去幾個月涉及政治局常委的職務任命中，已經有所顯現。政治局常委、中央書記處常務書記王滬寧破例不兼任中央黨校校長，而由政治局委員、中組部長陳希主管機構改革後與國家行政學院合併的黨政最高學府。

參考過往歷史，這種制衡的思路不排除是為了避免中共總書記淪為「召集人」的教訓。在胡溫時代，胡不但受到前朝元老江澤民左右，也在政治局常委內面對其他八人對其權力的稀釋，造就了權傾朝野的「政法沙皇」周永康。

對政治局常委、政治局委員和各部長實權的平均化處理，必然會使中國政壇不再有條件出現耀眼的政治明星、政治強人。當然，習近平會是唯一的例外。