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依信而治:社會信用作為一種統治工具的解析和傷害

社會信用體系看似有效地解決中國社會因互信基礎薄弱所產生的道德真空難題,但其內部其實鑲嵌了一套新型態的治理方式:「依信而治」


深圳金融區,一位走出辦公室外吸煙的男士。 攝:林振東/端傳媒
深圳金融區,一位走出辦公室外吸煙的男士。 攝:林振東/端傳媒

記得黑鏡(Black Mirror)第三季《急轉直下》嗎?那個用分數決定一切的未來世界。每個人不僅隨時看得見彼此的社交分數,更可以隨手一滑評價對方,你的分數具體而微地影響到你的購屋、租車與生活中的一切,自然讓人很難不服膺於追求個人數字提升的邏輯。畢竟若你的分數不夠,社會就會對你拒之門外,那是一個受分數主宰的反烏托邦。或者有人堅信,這才是烏托邦。

來自電視影集的既定印象,讓很多人對中國的「社會信用體系」有了更具體的想像。美國副總統彭斯(Mike Pence)去年底在保守派智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)發表演說時提到,2020年中國政府將試圖建立起一個歐威爾式體系(Orwellian system),全面控制一般人的生活,亦即「社會信用分數」(social credit score)。套一句這項計畫藍圖的官方說詞,它會「讓守信者暢遊天下,讓失信者寸步難行」。

中央研究院法律研究所博士後研究員陳玉潔(右)和清華大學科技法律研究所副教授林勤富(左)。
中央研究院法律研究所博士後研究員陳玉潔(右)和清華大學科技法律研究所副教授林勤富(左)。攝:陳焯煇/端傳媒

中央研究院法律研究所博士後研究員陳玉潔、清華大學科技法律研究所副教授林勤富和蒙納許大學(monash university)商事法與賦稅系助理教授(lecturer)劉漢威,三人合作去年底在哥倫比亞大學亞洲法學期刊發表一篇論文
,探討中國政府建構「社會信用」這個龐大體系的動力與風險。更以「依信而治」(Rule of Trust)總結這座空前的巨大社會工程。

在上述論文的基礎上,端傳媒專訪了陳玉潔與林勤富兩位台灣學者,進一步討論「社會信用」作為一種統治工具的力量與危害。


它是怎麼開始的?

回顧社會信用體系的演變,它究竟是如何從原本僅限於金融信貸方面的應用,逐步擴大成為中國政府試圖管控治理社會和國家的核心政策工具?

一般認定「社會信用體系理論」的奠基人是中國市場學會信用學術委員會主任林鈞躍。他在一篇討論社會信用發展歷史的文章中提到,1999年曾有一位深圳企業家黃聞云上書總理朱鎔基,要求政府改善市場的信用環境。經研究後,朱鎔基便指示應盡快建立全國聯網的銀行信貸登記諮詢系統,並同意在上海試點成立個人信譽公司。自此之後,揭開了社會信用體系建設的序幕。但這仍只是著眼於信用金融的應用。

接下來就是2006年的「十一五規劃」中,才更具體地指出「以完善信貸、納稅、合同履約、產品質量的信用紀錄為重點,加快建設社會信用體系,健全失信懲戒制度」。雖只有寥寥數語,更非整份規劃綱要的重點所在,但陳玉潔認為,這時的信用概念就已經漸漸外溢變成誠信(trust),不再只限於金融信用(credit)了。

2007年出台的〈國務院辦公廳關於社會信用體系建設的若干意見〉,則依據十一五規劃的意見提出一個更完整的擘劃藍圖,強調「建設社會信用體系,是完善我國社會主義市場經濟體制的客觀需要,是整頓和規範市場經濟秩序的治本之策。當前,惡意拖欠和逃廢銀行債務、逃騙偷稅、商業欺詐、制假售假、非法集資等現象屢禁不止,加快建設社會信用體系,對於打擊失信行為,防範和化解金融風險⋯⋯具有重要的現實意義。」

在此同時,為了統籌協調工作,由國務院辦公廳牽頭建立〈國務院社會信用體系建設部際聯席會議制度〉。包括有國家發改委、公安部、全國整規辦、商務部與人民銀行等15個單位參與。

2011年十七屆六中全會通過的〈中央關於深化文化體制改革若干重大問題的決定〉則是社會信用體系建設發展路徑的一個明確轉捩點,在這份文件中,中共清楚宣示要「把誠信建設擺在突出位置,大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設,抓緊建立健全覆蓋全社會的徵信系統,加大對失信行為懲戒力度。」

隔年7月,國務院發布〈國務院關於同意調整社會信用體系建設部際聯席會議職責和成員單位的批復〉,聯席會議改由發改委與人民銀行共同牽頭,並增列中央紀委、中央宣傳部、中央政法委、中央文明辦等核心黨務組織,成員單位一共增加為35個。

社會信用體系最核心的政策文件是〈國務院關於印發社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)的通知〉。它在2014年正式公告,連同〈中央文明委關於推進誠信建設制度化的意見〉的補充後,社會信用體系邁向一個全面推進的嶄新階段,後續包括推行統一信用代碼制度、架設國家統一的信用信息共享交換平台、建立失信聯合獎懲機制,以及推展社會信用建設示範城市等等,都已依循政策規劃陸續上路。時到今日,部際聯席會議的成員更已增加為43個單位,超過三分之二的國務院部門都已納入其中。

2013年12月5日,北京的一台閉路電視。

2013年12月5日,北京的一台閉路電視。攝:ED JONES/AFP via Getty Images

社會信用具體運作機制有哪些?

林勤富與陳玉潔將中國現行社會信用體系歸納出四種運作機制:資料蒐集、資料分享、標記公示和聯合懲戒。四者共同組構起以信用管控個人與法人的天羅地網。

首先是資料蒐集。蒐集的目標不僅限於金融信貸的信用信息,還有違反相關法律規定、政府法規、行業標準的失信行為,都會被紀錄下來。在〈國務院辦公廳關於加強個人誠信體系建設的指導意見〉中明確表示要建立個人實名登記制度,推動統一社會信用代碼和身份證登記指紋資訊,以準確採集個人誠信記錄。此外〈指導意見〉更提及要建立18歲以上學生的誠信檔案,如考試舞弊、學術造假、助學貸款欠費等失信行為,都會被記入個人信用檔案,以此作為升學、畢業、評量等重要考量因素。

不過林勤富也補充說,到目前為止,社會信用體系不會主動蒐集所有人的資料,政府也還沒有全面地評價每一個人的行為,賦予一個誠信分數。而是會等到失信行為發生時,政府才被動地會建立相關資料或列入黑名單,但他強調,「這不代表未來它不會跟其他監控系統整合。」

第二是資料分享。因著「統一社會信用代碼」的全面施行,目前不管是個人、企業或團體都會取得一個18碼數字作為身份識別代碼,這便作為不同部門或地區之間信用信息共享的基礎。林勤富進一步點出,包括台灣人可以申請的「港澳台居民居住證」在內,也同樣是18碼的相通設計。

全國信用信息共享平台於2015年底正式上線,並同步推出「信用中國」網站。根據國家發改委去年底發布的資料顯示,平台已經累積超過300億則各類信用信息,目前已聯通44個部門,以及全國各一級行政區。現在只要在信用中國的搜尋列中輸入18碼的社會信用代碼,就可以查閱該對象的信用資料。

第三是標記公示。運用紅黑名單分別標示出守信、失信者,同時在信用中國和中國執行信息公開網上,除了可以透過社會信用代碼查詢之外,也會直接公布被列入失信黑名單者的資訊。陳玉潔認為,這其實就是在運用公開平台「點名羞辱」(name and shame),希望強迫失信人能夠自行矯正行為。

不過林勤富補充說,在很多國家其實都運用「點名羞辱」作為管制手段,像是有嚴重違反環保或食品衛生法規的情況發生時,就可能會被公告。但針對個人的點名羞辱,而且是各式行為無所不包的點名羞辱確實比較少見。

2019年3月1日,中國建築工人在新建的北京大興國際機場工作。

2019年3月1日,中國建築工人在新建的北京大興國際機場工作。 攝:Kevin Frayer/Getty Images

最後是聯合獎懲。雖然政策文件裡都會提到還包含聯合激勵,但為了要達到「一處失信,處處受限,寸步難行」的關鍵目標,聯合懲戒相對是更關鍵的環節。在〈國家發展改革委、人民銀行關於加強和規範守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見〉中也特別提到,不僅是要求政府部門實施聯合獎懲,更鼓勵各類民間組織團體協同參與,針對黑名單實施非官方的約束,提供紅名單「綠色通道」便利,以建構全社會的聯合獎懲機制。

近來聯合懲戒的覆蓋範圍持續擴大,根據國家公共信用信息中心去年底公布的〈失信黑名單年度分析報告〉,截至2018年底,不同領域的聯合獎懲合作備忘錄已達51份。又根據中國執行信息公開網的資訊,截至2月26日為止,失信被執行人名單已達1,320萬例,限制乘坐飛機1,934萬人次,限制乘坐火車560萬人次。

而這樣的信用管控措施甚至也不會因為國界止步。陳玉潔提醒,「不只是對中國境內的人民跟公司,對國外公司還有外國人去中國,同樣都有可能落入這個體制。」去年4月,中國民航局去函44家各國航空公司,要求各公司網站上也必須遵行「一中原則」,不得在國別選項將中國與台灣並列,應標示為「中國台灣」或「中國台灣地區」。

在信中民航局表明,若航空公司不依照整改命令調整,便將援引〈民航行業信用管理辦法(試行)〉第八條第十一項,「民航行政機關作出決定後,有履行能力但拒不履行或者逃避執行的」,對不從者依法實施懲戒,並轉交網信辦採取行政處罰。

起先只有18家航空公司在30天期限內迅速修改,但包括美國三大航空公司在內,有26家公司則試圖以技術原因申請延後調整。但最終仍屈服中國當局的壓力之下,雖未完全依照中國的要求,但還是採取彈性修正的方式,將台灣改列為「台北(TPE)」。

「所以這就是一個很好的例子說明,所謂『失信行為』是多麼好用,甚至不需要有一定的道德規範,這就是一個政治決定。」在陳玉潔看來,這就是一個濫用失信的狀況,但她認為這也很適切地說明為何失信是一個完全不可靠的概念,「你沒有辦法預測什麼情況下會失信。」

2007年2月8日,中國湖北省武漢市,觀眾在IMAX影院帶著3D眼鏡看電影。

2007年2月8日,中國湖北省武漢市,觀眾在IMAX影院帶著3D眼鏡看電影。圖:China Photos/Getty Images

一般中國民眾支持社會信用體系嗎?

中國民眾支持這樣鋪天蓋地的社會信用體系嗎?德國「墨卡托中國研究中心」曾經發布一篇由柏林自由大學教授柯珍雅(Genia Kostka)研究撰寫的論文,結果顯示中國民眾贊同現行社會信用體系的比例達到八成,超過八成的民眾都至少有使用一種商業社會信用,如芝麻信用、騰訊信用等等。

另外根據調查,76%的民眾認為中國社會普遍存在缺乏互信的問題。對此,有受訪者認為,社會信用的懲戒機制能讓那些失信人學到教訓,以此重建社會之間的互信。

研究的結果顯示,就一般中國民眾看來,社會信用體系並非是政府的監控工具,而是能夠增進民眾生活品質、彌補眼前制度監管缺失,進而建立誠信守法社會的有效方案。

儘管在以黨領政的特殊脈絡下,社會信用體系贏得了多數中國民意的認同。但林勤富與陳玉潔還是從法治的角度提出他們的顧慮。他們認為,社會信用體系看似有效地解決中國社會因互信基礎薄弱所產生的道德真空難題,但其內部其實鑲嵌了一套新型態的治理方式:「依信而治」(rule of trust)。它會侵蝕掉中國原本就已經相對薄弱的法治基礎,更有損於中國憲法第五條明文規定「實行依法治國」的理念,反倒成為政府進一步施行威權統治與監控的有力工具。

一般而言,憲政民主國家都是遵循依法而治(rule of law)的規範性理念,要加強對政府的控制,保障人民不受到公權力的侵害。雖然中國政府也會強調「依法治國」的重要性,但在一黨領導的統治架構中,陳玉潔認為,中國其實沒有所謂的依法而治,純粹是一套法律制度(legal system),「只是一個工具性的思考,把它用作工具來控制跟允許公權力進入到私領域裡面。」

因此,有學者就進一步提出「以」法而治(rule by law)來詮釋中國的法制現況。林勤富解釋,依法而治意味的是政府在法律下面,所以大原則都可以反過來適用於政府自身;以法而治代表的則是法律在政府下面,只是作為政府的一個工具,無法限制政府的所作所為,反而是限制人民或企業。

而社會信用體系則是中國政府一個更好用的工具。林勤富分析,信用是一個很模糊的概念,政府可以任意詮釋,影響範圍也很主觀,「政府有很大的裁量權決定什麼是跟失信有關的法律、規則,很簡單地就可以變動對信用的判斷。只要違反了任何一項法律,被相關的單位歸納為是失信的行為,馬上就可能受到聯合懲戒。」

當政府以模糊的信用當成控制工具時,林勤富認為,這比一般模糊的法律造成的管制寒蟬效應還要更嚴重,「因為你不知道信用的範圍,不知道政府怎麼樣詮釋,很多事情你就會自己不去做。」

簡言之,依信而治就是要讓那些被定義為失信的人再多付出一層代價,「而且那個代價比法律裡面本身可以規定的範圍、程度都高得非常多。它用這多一層治理(additional layer of governance),讓法律執法上更有效。」林勤富說。

即便社會信用體系或許對於強迫大眾依循法律、遵照判決很有效,但林勤富認為,「它的手段實際上已經逾越了任何民主法治國家會有的正當懲罰。」在〈關於對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄〉中提到,最高人民法院公布之失信被執行人的子女,不得就讀高收費的私立學校。陳玉潔表示,「有人開玩笑說,小孩子不能去讀私校就是古代連坐懲罰的延伸」。

甚至有些失信行為根本無涉於違法的問題,如河南省〈2018年普通高等學校招生工作規定〉表明,學生錄取後未報到也會被視為失信,來年可填報的志願名單就會受限。林勤富直言,這些懲戒的影響範圍在一定程度上侵蝕了法律安定性跟可預測性,「一個運作正常的民主法治國家,這兩個是很重要的法治基石。」

此外,陳玉潔也提到,若在一般正常的民主法治國家漏繳稅款,可能就是納罰金、補繳稅款,「可是在中國社會信用制度裡面,稅務部門可以把你列入黑名單,發布給所有其他部門,然後其他部門就會聯合來懲戒你。」聯合懲戒的項目包括限制乘坐飛機、火車軟臥、G字頭動車組列車(編按:運行於高速鐵路,最高時速可達300公里以上的高速列車)、居住較高星等的賓館、酒店,並在〈信用中國〉網站、企業信用信息公示系統還有主要新聞網站向社會公布失信被執行人相關資訊等等,洋洋灑灑一共有32項限制措施。

「這就是一處失信,處處受限的概念,讓你寸步難行」,但陳玉潔質疑,這些懲罰比例有沒有適當,是不是缺乏正當合理聯結而沒有針對行為處罰,都是沒有經過討論的。她不諱言,「原本(中國)就已經不是法治(rule of law)了,現在跟法治更是背道而馳。」

中國北京水立方。

中國北京水立方。攝:Arcaid/UIG via Getty Images

社會信用往哪裡去?

論及社會信用未來的發展,林勤富認為,可能要到2020年才會比較清楚知道他們下一步會怎麼走,但他目前觀察到幾個趨勢。第一,在不同的文件中都提到可能會結合區塊鏈跟人工智慧的技術,讓整個社會信用體系運作更有效。如〈國務院關於印發新一代人工智能發展規劃的通知〉中就提到,「促進區塊鏈技術與人工智能的融合,建立新型社會信用體系,最大限度降低人際交往成本和風險。」或是如芝麻信用便宣稱有運用到機器學習的技術來評估計算個人信用分數。

在技術持續進步、資料足夠豐富的條件下,很多人也預測中國將會成為全球人工智慧的領先者,但林勤富認為,「技術發展領先跟數位極權其實要合在一起討論,至少放在同一個脈絡下去分析說,中國有哪一些政治上的agenda(議題)是要特別注意不能忽略的。」

第二,公私部門會有更進一步的合作協力,以「有效性」為名帶來更強化的社會控制。很多政府目前還無法直接施行的激勵或懲戒,到時公私之間可能會慢慢匯流。如最高人民法院2015年時就與芝麻信用簽訂合作備忘錄,數據串接後就能共享失信被執行人的資料,進而實施公私聯合懲戒。

此外,公私協力的形式也可能是由國家重新介入調整市場結構。如唯一獲得中國人民銀行正式許可經營個人徵信業務的百行徵信,就是由中國互聯網金融協會(佔股36%),與芝麻信用、騰訊信用等8家機構(各佔股8%)一同設立,目標就是要建立信息共享、覆蓋全社會的個人徵信機構。「從百行徵信的設立可以看得出來,中國政府真的對私人企業去做這些事情是很不放心的,它覺得最終所有權力還是要收歸到政府手上,」陳玉潔說。

社會信用體系宛若一個無比巨大的社會工程,野心勃勃地投入全社會的資源與技術,試圖形塑調控每一個人的行為。林勤富坦言,任何法律本來就都有形塑行為的功能,「只是像那麼廣泛、那麼全面性,而且背後有一個社會控制目標的制度,的確是以前沒有看過的。」

從強化治理能力與增進執法有效性的角度來看,它顯然已經展現初步的成效,並且還在持續擴大建設中。根據去年底發布的〈北京市進一步優化營商環境行動計劃〉,北京將推出「個人誠信分」,預計在2020年底覆蓋所有常住人口。

但陳玉潔提醒,「好用並不等於可以用,好用並不等於應該用」。即便社會信用制度施行的非常順利,然後政府所有的政策目標也都達到了,「但是這個東西還是不能用,因為它違反了憲政法治之下最基本給人民的保障。」

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