深度 評論

沒規劃、不派錢、救海洋公園──政府市民雙輸的預算案

批評免差餉和退稅是「還富於富」,不必然代表政府派發現金就能真正助市民(特別是基層家庭)紓困,但在現行制度和政治格局裏,派發現金似乎已經是政策上的次優選擇。


2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。 攝:Stanley Leung/端傳媒
2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。 攝:Stanley Leung/端傳媒

日前,香港財政司司長陳茂波發表2017/2018年度的《財政預算案》。此前,民間與不少政黨亦按慣例,要求特區政府在年度盈餘「過剩」的情況下,向每位市民派發現金,以助市民紓困,但建議最終不獲政府接納。另一方面,雖然行政長官林鄭月娥曾在競選時表示,往後將會以「積極有為」的方式,在政府公共開支方面大膽增加投資性支出,以增強香港的經濟競爭力。惟希望越大,失望越大,最終發表的預算案仍然沿用殖民地政府的慣用伎倆──免差餉和退稅──作為主要的再分配策略。所謂的「理財新哲學」其實在整體而言並沒有什麼新元素,依然未能急市民所急。

免差餉和退稅,維繫階級分化

免差餉和退稅措施的問題,不少民間團體已有討論和批評。概括來說,免差餉和退稅就是一種「還富於富」的再分配策略:一方面,由於基層家庭的收入相較於中、高入息家庭為低,在扣除免稅額後所繳交的稅款則相對少(甚至扣除免稅額後毋須繳交稅款),因此退稅無助基層家庭獲得財政上的幫助。

另一方面,在香港現時高地價政策的影響下,樓價一直高企,因此免差餉只能令現時持有物業的中、高收入家庭受惠,不僅無法透過資源再分配解普通市民所困,反而更進一步令資源集中於擁有物業的階級身上。

有媒體報導時指出,若一中產家庭年度總收入超過200萬,家住私人住宅,育有兩名子、且供養雙親,可獲高達十萬的總退稅額;而一個普通受薪的基層家庭,年度總收入不超過50萬,且居住於公共房屋,若其他情況與上述中產家庭一樣,卻只會獲退稅額約8400元,兩者雙差十倍多。由此可見,以免差餉和退稅為主要再分配政策的預算案,只會鞏固現時階級分化的情況。

最近,行政會議成員羅范椒芬就預算案發表意見,寄語年輕人能夠「捱一下」。暫且不談年輕人有否努力,她這一說法卻是盡顯香港現時政治精英脫離現實的一面──漠視階級分化背後的結構和制度成因。與其問「年輕人有否努力」,倒不如問「香港政治精英有否看清楚狀況」,可能來得恰切。

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波發表2018至2019年度《財政預算案》,於下午召開記者會回答記者對預算案的問題。攝:Stanley Leung/端傳媒

派錢未必有助市民紓困

可是,批評免差餉和退稅是「還富於富」,不必然代表政府派發現金就能真正助市民(特別是基層家庭)紓困。

須知道,現時階級分化的情況是結構和制度性現象,這關係到社會資源集中、土地價格高企、勞工缺乏保障等多項因素。很多市民因此在富者越富、貧者越貧的惡性循環中打轉,無法享受經濟發展的成果。以前特首、前財政司司長曾蔭權的講法解釋,就是只在經濟上「做大個餅」,並不代表普羅大眾就能享受發展的成果。

在這個結構問題難以輕易解決的背景下,「派發現金」這策略對市民和部分民選議員來說,就顯得份外吸引。因為派發現金效果直接,能讓市民的錢包短期內有所進帳,讓基層市民解決到燃眉之急。現時香港樓價高企,即使是劏房住戶仍要付上數千元租金,才能居於一、二百尺的單位之內;若果育有子女,情況可能更惡劣。就這個層面而言,派發現金的確能夠改善基層家庭眼前的狀況,資源再分現的效果亦相較於免差餉和退稅來得實際和有效。

可是,之所以強調階級分化有其結構和制度性的根源,就是要指出階級分化並不是短期現象,也不是一次性抒困措施能夠足以紓緩的。2011年,政府就曾向市民派發6000元現金,按政府提供的統計資料所示,當時香港的堅尼系數為0.537(按每月主要職業收入計算),但到了2016年,堅尼系數仍維持於0.539;即使以「除稅及福利轉移後住戶每月收入」計算,2016年的堅尼系數亦只較2011年少0.002。總的來說,派錢之後,香港社會的貧富差距依然嚴重,堅尼系數遠較0.3這可接受水平為高。換言之,一次性的紓困措施難以解決由體制所引起的階級分化,我們需要的,仍是長遠而言的社會改革。

可惜的是,本年度的預算案既沒有任何長遠的福利政策規劃,也拒絕派發現金,反而再次依賴免差餉、退稅和其他小修小補的措施。特區政府在資源再分配上,可稱得上是原地踏步。

阻力重重的制度改革

話說回來,雖說只有具遠見的社會改革才有可能解決貧富懸殊問題,但在香港的政治制度下,以民為本的長遠預算規劃是否有可能實現呢?

要知道,在特區政府的預算機制下,議員並不能單方面提出增加預算上的開支和項目。根據《基本法》第62條表明,特區政府在決定、制定和執行政策方面有主導權;而《基本法》第74條亦規定,若果議員想要就預算案提出修改、增加項目或是對有關政府財政收入和支出的動議,必須先經行政長官同意和批准。

簡言之,整個預算的策劃過程只容許特區政府單方面提出政府資源的使用方法,權力集中於行政長官和行政機關手上,而作為立法機關成員的民選議員,則只能透過否定和減少支出項目,甚至透過「拉布」,與政府於預算開支上進行政治角力和討價還價。

在這樣的制度設定下,循序漸進的開支審議基本上是難以實現的,因為沒有行政長官的首肯,民間和議員的一切規劃建議都只會變成紙上空談,更莫說是達成共識。亦因此,預算案是否具長遠目光,有否以收窄貧富差距為目標,只能被動地取決於政府。

長遠來說,循序漸進的制度改革阻力重重,民選議員往往只能透過倡議一些容易、即時和對現行財政沒有太大負擔的項目(例如派發現金),來回應社會訴求和爭取支持。所以,諷刺的說,於這樣的政治格局下,相較於長遠規劃,倡議派發現金來得直接了當。(註一)

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波到立法會發表2018至2019年度《財政預算案》,有政黨及政治團體在立法會外示威抗議。

2018年2月28日,香港財政司司長陳茂波到立法會發表2018至2019年度《財政預算案》,有政黨及政治團體在立法會外示威抗議。攝:林振東/端傳媒

注資救海洋公園的後遺

這次預算案最大爭議的政策,可說是向海洋公園注資3.1億港元,並委託園方向本地中小學生送出一萬張門票。商務及經濟發展局局長邱騰華解釋,注資海洋公園一方面是為了促進旅遊發展,另一方面則是以公園作為「教室」,促進生態保育及教育的使命。而陳茂波則更為坦白,表示注資是為了幫助在過往幾年內遇到財務困難的公園。然而,這一做法卻可能衍生更多問題。

誠然,自殖民地時期開始,香港政府便以親商界著稱。即使過往財政司夏鼎基曾提出「積極不干預」的管治理念,事實上政府仍然致力營造對商界有利的環境。Hughes於Borrowed Place Borrowed Time: Hong Kong and Its Many Faces中亦曾經指出,殖民地香港的「統治者」,按優先順位排列,是賽馬會、怡和洋行、匯豐銀行,然後才到香港總督。背後所指涉的是,賽馬會代表着社會上一小撮最精英和富有的人,總督需要先考慮他們的需要辦事。

雖然如此,但過往殖民地政府仍然堅守底線,對於商界的要求是按政府治理的需要選擇性地回應的。政治學學者吳德榮在其文章Changing Government–Business Relations and the Governance of Hong Kong中指出,殖民地政府會克制商界的尋租行為(Rent seeking)──即商界利用自身的政治聯繫,去謀求經濟利益──並且避免因商界的尋租行為而引發不必要的社會壓力,確保殖民管治順利,這是自殖民地時期延續至今的一種政商共識。而Catherine R. Schenk在其研究中亦指出,在夏鼎基擔任財政司的十年內,即使金融及銀行業尋求政府保護,殖民地政府亦拒絕提供幫助,甚至在1980年代不少銀行出現擠提的情況時,政府都沒有貿然注資。(註二)換言之,殖民地政府雖然親商界,但至少不會在商界遇上財務困難時提供金錢上的補助。

回望今天的預算案,陳茂波顯然再次衝擊了這個由殖民地發展出來的政商共識,甚至予人寧願救海洋公園,也不救普羅大眾的印象。須知道,海洋公園屬自負盈虧的組織,自1987年已脫離賽馬會運作,並以商業手法經營。《海洋公園公司條例》第36條清楚列明,「海洋公園公司不得視為政府的受僱人或代理人,亦不得視作享有任何政府地位、政府豁免權或政府特權」,換言之公園並非直接隸屬於特區政府。不過,這並不表示海洋公園是純粹的商業機構,或是純粹的非牟利機構,因為《海洋公園公司條例》第38條指出,「行政長官如認為公眾利益有此需要,則可就海洋公園公司執行其職能或行使其權力,向海洋公園公司發出書面指示,而海洋公園公司須遵從該等指示」。即是說,特區政府有能力干預公園的發展和運作,這亦解釋了為何以商業手法經營的海洋公園,其董事局內卻有旅遊事務專員及發展局常任秘書長。

這種非商業、非公營的組織型式,學理上可歸類為公私部門伙伴關係(Public-private partnership,PPPs;或稱公私合營),其目的是減輕政府的財政負擔,將公營部門的功能外判予私人團體,並且引入商業手法經營,務求提升效率和競爭,做到自負盈虧。這種公私部門伙伴關係,在新自由主義浪潮下風行全球,各國政黨為了減低公共開支,不斷將公營部門外判,造成國家的空洞化(Hollowing out of the state)。

然而,各國的PPPs都存在不少問題,有些甚至威脅到民主體制的運作。首先,PPPs並非公營機構,若果發生事故、經營和管理不善,雖然作為承包政府公共服務的機構,但礙於其非公營機構的身份,立法機關是難以直接監察的,更莫說迫使其改善。其次,PPPs為承包人提供了優厚的尋租機會(Rent-seeking opportunity):若因管理不善而導致虧損,由於承包人知道其背後有政府撐腰,政府亦需要其服務,因此他們可以此為籌碼,要求政府補貼或給予經濟上的援助;當政府開始提供援助,承包人改善服務的誘因便減少了,因為改善服務將代表公帑補貼的消失。久而久之,最終損失將由廣大的納稅人和服務使用者承擔。最後,在威權政體下,PPPs更可能成為當權者向其統治聯盟發配經濟利益的管道,比如馬來西亞的供水PPPs。(註三)

如此說,海洋公園此次獲政府注資3.1億,可以說是對海洋公園開了一個非常壞的先例。海洋公園在1977年開始運作後,雖長期出現赤字,但始終均由賽馬會承包開支,殖民政府並不會直接提供補貼和援助。在政商關係裏,雖然殖民地政府與商界同謀,亦曾使用PPPs,卻只會透過間接的方式為商界提供便利。(註四)回歸後,這種官商同謀依然存在──比如,2005年政府於未公開招標的情況下,將其項目「數碼港」交予現時的電訊盈科。但與此同時,特區政府卻開始為各種項目提供無條件的補貼,舉例說,同屬香港主題樂園的旅遊業發展項目──迪士尼樂園,於2005年開始投入服務,直至2016年已獲特區政府注資324億元,卻至今仍錄得3.45億的年虧損,服務質素仍然無法改善,注資款項甚至與無差別地派發現金相約,可謂前車可鑑。

按陳茂波所說,此次因海洋公園財務困難而對其注資,很可能只是迪士尼樂園的「翻版」,情況不比連續派發現金樂觀。若果海洋公園往後繼續出現虧蝕,園方則有可能挾各種理由(如邱騰華所提供的「解釋」),要求更多的公帑補貼,海洋公園的管理問題則更難處理。長此下去,損失的也是市民和服務者享用者。結果,這次《預算案》特區政府守得住不派現金,卻守不住尋租行為這道關口。

派錢已成次優選擇

綜上所述,那些聲言不要香港特區政府效法澳門的人,或者更應該考慮支持派發現金,因為在現行制度和政治格局裏,派發現金似乎已經是政府政策上的次優選擇:當無法進行循序漸進的開支審議,社會福利制度的改革又面對極大的阻力,政府又打開了商界尋租行為的潘朵拉盒子,派發現金已經是特區政府僅餘寥寥可數可獲市民支持的手段。至於派發多少,也只是後話。

一個顯然的事實是,沒有派發現金、沒有長遠的社會福利制度改革、沒有守住尋租行為這道關口,一方面特區政府輸了民心,另一方面市民也只能繼續面對生活的各種壓迫,享受不了社會及經濟發展的成果。這份《預算案》亦只是政府與市民雙輸的結果。

(馮志強,香港中文大學政治與行政學系研究生,現注專於香港及新加坡的歷史比較研究。研究旨趣包括,全球冷戰、財稅政治與國家建立、殖民主義及後殖民社會)

註一:以2017年末香港人口計算,無差別地派發現金6000元只會花費政府約450億,對於現時坐擁千億儲備的政府而言影響非常低。

註二: Catherine R. Schenk. 2017. “Negotiating Positive Non-interventionism: Regulating Hong Kong's Finance Companies, 1976–1986.” The China Quarterly 230(June): 348-370.

註三: Jeff Tan. 2015. "Water Privatization, Ethnicity and Rent Seeking: Preliminary Evidence from Malaysia". The ISEAS Working Paper Series, Issue: 2015, No. 03.

註四: Leo Goodstadt. 2005. Uneasy Partners: the Conflict between Public Interest and Private Profit in Hong Kong. Hong Kong: Hong Kong University Press.

觸摸世界的政經脈搏
你觀察時代的可靠伙伴

已是端會員?請 登入賬號

端傳媒
深度時政報導

華爾街日報
實時財訊

全球端會員
智識社群

每週精選
專題推送

了解更多
評論 馮志強