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四個問題看懂美國的移民簽證政策變化

「誰有資格留在美國?」特朗普對這個問題的答案,牽扯着包括中國新移民在內的整個移民社區。新總統入主白宮一週年,如今的美國,「合法」與「非法」移民,轉換都可能只在一夕之間,鼓勵移民「自我遣返」的氣氛也漸漸浮出水面。


美國司法部長塞申斯正式宣佈美國政府將停止「Deferred Action for Childhood Arrivals」(簡稱DACA)計劃。這一奧巴馬時代的計劃,旨在保護隨父母前往美國的無證移民不被遣返,并給與他們臨時工作證。這些暱稱為「夢想者」(Dreamers)的孩子們,在幼年被家長帶到美國,是無證移民中最受美國主流社會接受的群體,也是最容易被遣返的群體——他們不像其他流散的無證移民,從住址到家庭,全都被記錄在案。 攝:Jewel Samad/AFP/Getty Images
美國司法部長塞申斯正式宣佈美國政府將停止「Deferred Action for Childhood Arrivals」(簡稱DACA)計劃。這一奧巴馬時代的計劃,旨在保護隨父母前往美國的無證移民不被遣返,并給與他們臨時工作證。這些暱稱為「夢想者」(Dreamers)的孩子們,在幼年被家長帶到美國,是無證移民中最受美國主流社會接受的群體,也是最容易被遣返的群體——他們不像其他流散的無證移民,從住址到家庭,全都被記錄在案。 攝:Jewel Samad/AFP/Getty Images

2016年夏天, Frida Yu 從史丹福大學(Stanford University)商學院畢業,來自中國的她履歷優秀,分別在中國和牛津大學獲得法學學位,還在香港從事律師行業多年。畢業後,她順利拿到了矽谷一間創業公司的工作offer——然而,2017年10月,美國移民局給她發來了拒信,說她沒有留在美國工作的資格。

「如果連我都沒有資格獲得工作簽證,究竟誰有資格呢?」 Frida 在《紐約時報》發表的一封公開信里不甘心地問。像許多美國留學生一樣, Frida 敗給了一紙名為「H-1B」的美國工作簽證。

被拒簽者傷心離開,留在美國的幸運兒也如履薄冰。2017年底,先是美國國土安全局計劃在未來廢除給「H-1B」持有者的配偶的工作許可;隨後,媒體曝出國土安全局計劃限制「H-1B」持有人在等待綠卡排期時的延期資格。關於「H-1B」的每一絲變化,都尤其牽動着生活在美國的新興技術移民群體。

本文將一一解答,美國「H-1B」工作簽證是什麼,為什麼尤其牽動中國新興的移民社群?特朗普上台后,正在怎樣影響「H-1B」?除了以技術移民為代表的新移民群體,特朗普還對美國其他「合法」移民群體做了什麼?各種各樣的移民政策,將在特朗普接下來的任期中,扮演怎樣的角色?

一、美國「H-1B」工作簽證是什麼?為什麼尤其牽動中國留學生社群?

「這是精神上的『靈薄獄』(Mental Limbo)。」

「H-1B」工作簽證的全稱是「『H-1B』特殊職業,國防部聯合研發項目勞工,以及時裝模特簽證」。這一簽證種類,脫胎於1965年美國移民法中允許美國僱主僱傭外籍勞工從事特殊行業的條款。儘管大多數美國人對「H-1B」一無所知,但它對新移民群體——尤其是以技術移民為主的中國和印度社群來說意義重大。

該簽證為外籍技術僱員提供為期三年、可續簽至六年的工作許可——雖然它是非移民簽證,但它給與了僱員足夠時間留在美國,並有機會申請成為永久居民。「H-1B」是矽谷科技公司聘請國際僱員的主要路徑,也是外籍留學生能夠留美工作的主要選擇。自2004年起,美國移民局提供每年85000個固定「H-1B」名額,其中有20000個留給碩士及更高學歷申請人。據統計,2014年,全美超過64%的「H-1B」申請都來自科技行業。

「H-1B」簽證是美國除旅遊、轉機、交流外持有人數最多的簽證類型。但想得到「H-1B」簽證,並沒有那麽容易。這是一場關於實力、速度和運氣的長跑。

申請人首先要找到願意擔保的美國僱主——不僅薪資要被官方認可,還要強大到令僱主願意多支付數千美元的律師費和申請費。僱主必須在每年4月初遞交一份詳盡的申請。金融海嘯後,美國經濟緩慢復甦,清冷了數年的「H-1B」在2014年在數年後又出現了申請者超過配額的情況。近幾年來,由於申請量巨大,這一短暫的申請期往往只有五個工作日。這也就意味着,「H-1B」申請人必須爭分奪秒將申請遞交出去。稍有差池,就可能滿盤皆輸。

這一僧多粥少的局面在2016年達到頂峰:自2016年4月1日起的短短五個工作日內,美國移民局宣布收到了超過二十三萬份申請——這幾乎是簽證名額的三倍。儘管其中有些申請不占據名額(譬如續簽、跳槽和特定行業的工作,並不一定需要在這五天內遞交),需要「H-1B」的人數,遠遠超出每年美國政府提供的配額。

2016年有超過4000家企業為員工成功申請了「H-1B」簽證(包括續簽和跳槽),而申請量排前五的企業,全都是科技外包公司,申請總量高達總數的22%。

2016年有超過4000家企業為員工成功申請了「H-1B」簽證(包括續簽和跳槽),而申請量排前五的企業,全都是科技外包公司,申請總量高達總數的22%。攝:David Paul Morris/Bloomberg via Getty Images

此外,申請人還必須面對來自四面八方的競爭。因為外交優惠政策,美國在每年簽證名額裏,都會留給新加坡和智利6800個名額。許多總部設立在印度的科技外包公司,則會通過大批量、重複申請的方式在抽簽中取得優勢。當這些公司的僱員獲得「H-1B」工作簽證後,公司可以將這些具有合法工作身份的員工「外派」去其他公司為客戶服務——2015年,迪士尼就因砍掉美國本土技術員工、使用外包公司而惹來許多爭議。據官方統計,2016年有超過4000家企業為員工成功申請了「H-1B」簽證(包括續簽和跳槽),而申請量排前五的企業,全都是科技外包公司,申請總量高達總數的22%。儘管官方並沒有公布每年中籤的幾率,一些移民律所估算,近年來能被抽中的概率不到一半,甚至更低。

在往年,申請遞交後、幸運中籤之後基本上就保證了「H-1B」的批核。但剛剛過去的2017年,中籤之後的申請人,依然還要面對層層嚴格審核。

「你可能大學畢業,找到了工作,老板甚至願意幫你申請『H-1B』,然後給你一個合適的工資。你去政府指定的外籍勞工數據中心查詢后發現你工資符合申請標準,於是你放心地遞交了申請。」紐約移民律師米爾斯坦(Rakhel Milstein)擁有15年從業經驗,她在接受端傳媒採訪受訪時說,「可移民局依然會回函表示證據不足——『我們覺得你的工資還是不夠高。』」

米爾斯坦說,在符合法定基本條件的前提下,卻被要求補充更多證據甚至拒簽的個案,從2017年起尤其頻繁。這是許多移民律所未曾預料到的情況。就職於某國際諮詢公司的刁刁,就收到了來自移民局的「補充材料要求」(Request for Further Evidence, 簡稱RFE)。她被要求補交的材料都早已提交並通過初步審核了,但移民局卻堅持需要重新上繳資料。面對這種情況,即便是頂尖公司聘請的專業法律團隊也難以應付。刁刁所在公司的國際團隊中,五人幸運中簽得以申請簽證,四人被要求補交材料——一位來自印度的同事最終被拒簽,而另一位新加坡的同事則被要求補交了兩次。

據路透社統計,2017年一年移民局所發出的RFE文件,比前年同期暴增了45%。對於「H-1B」申請人來說,每個RFE都意味着數周乃至數月的漫長等待。有工作的人不知能否保住飯碗,而沒工作的則要失業在家,不確定僱主是否因為簽證問題收回發出的聘書。米爾斯坦說:「這是精神上的『靈薄獄』(Mental Limbo)。」

雪上加霜的是,2017年3月,移民局暫停了「H-1B」簽證的快速審批通道。在此之前,申請人和僱主如果多交1225美元,就可在15天內獲知申請結果(若需補交材料,移民局也必須在15天內回應)。不走快速通道的話,申請等待期可長達6至8個月,而這對於許多前途不定的申請人來講,這不但帶來長期的精神壓力,也嚴重影響前途規劃。快速通道直到2017年7月才在多方壓力下恢復。但對於那些難以支付快速通道費用的申請人,有些個案已拖進了2018年。簽證懸而不決,申請人只能在家等待。僱主若等不及,只能另尋他人。

二、特朗普的上台是否影響到了「H-1B」工作簽證的申請?

執法層面上的變化來得迅猛,政策層面上的改變則來得隱晦。2017年4月18日,也就是新一年「H-1B」簽證收件結束的11天後,上任88天的美國總統特朗普在威斯康辛州的一間工具制造廠裏簽署了「買美國貨,招美國人:美國工人優先」的行政命令。

這條行政令的第五條(c)款,劍指「H-1B」簽證項目:「為了使『H-1B』項目更好地運行,國務卿、司法部長、勞工部長和國家安全局局長,需要在盡可能快的時間裏,提出合適的改革方案,確保『H-1B』簽證能給技能最好、薪水最高的申請者。」

2017年4月18日,也就是新一年「H-1B」簽證收件結束的11天後,上任88天的美國總統特朗普在威斯康辛州的一間工具制造廠裏簽署了「買美國貨,招美國人:美國工人優先」的行政命令。

2017年4月18日,也就是新一年「H-1B」簽證收件結束的11天後,上任88天的美國總統特朗普在威斯康辛州的一間工具制造廠裏簽署了「買美國貨,招美國人:美國工人優先」的行政命令。攝:Daniel Acker/Bloomberg via Getty Images

行政令並未提出具體的「H-1B」改革措施,但2017年底,一個新的改變在流言中漸漸浮出水面:作為行政令的一項具體措施,國土安全局未來計劃廢除「技術人才配偶的工作許可」(註:RIN: 1615-AC15)。這條看似普通的新計劃,直接針對高科技產業的中印員工。这一政策改動已被提上議事日程。

對美國移民政策了解不深的話,便難以讀出這一改變的微妙之處。這是2015年奧巴馬任內的一項政策,是主要針對「H-1B」簽證持有人的特殊情況:持「H-1B」工作簽證的人,有資格申請永久居民身份(即「綠卡」)。當技術人才的綠卡申請已經獲批,或工作六年以上、等待申請綠卡時,他/她的伴侶才有資格申領工作許可。

但這一等待期少則兩三年,多則近十年。當高技術人才幾乎要確定成為永久居民時,其配偶要麽失業在家,要麽異國分居,這樣的移民條件未免苛刻。而且大部分國家的國民申請美國綠卡并無需排期。所以,真得要漫長等待職業排期獲得綠卡的,只有兩個國家的移民:中國與印度。換言之,新政策将要直接針對的,是高科技產業的中印員工。

此外,在2017年12月30日,資深媒體集團 McClatchy 旗下的華盛頓新聞部,爆出國土安全局計劃限制「H-1B」持有人在六年之後、等待綠卡排期時的延期資格。這意味着,即便中印僱員獲得了移民批核,在等待排期時也未必能給予工作簽證的延期——最壞的情況就是申請者必須丟下在美國的一切回到母國,苦等自己的排期到來。

正如許多與「H-1B」簽證的新聞一般, McClatchy 的報道並未在美國本土獲得較多關注。但該消息在中國與印度社區一石激起千層浪。相關報道也直接促使共和黨議員 Kevin Yoder 與民主黨議員 Tulsi Gabbard 去信特朗普。「我們向您致信,表達對報道中「H-1B」簽證計劃改動的擔憂,」兩位議員寫道,「這會導致對這些『H-1B』簽證持有人的遣返,而他們正在等待自己是否成為永久居民的裁定。」

律師米爾斯坦表示:「這並不符合特朗普行政令『買美國貨,招美國人』的本意,該政策變更最大的問題在於,這些已經獲批的移民許可的僱員,也就是未來的美國人。他們即便在海外等待,也會在排期到來時成為永久居民。這只是硬生生增加申請的痛苦。」移民局則在消息流出近10天後,矢口否認這一計劃。

三、特朗普還對其他的「合法」移民群體做了什麼?

過去的一年中,關於「H-1B」簽證的消息,幾乎都被其他方面的移民新聞所湮沒。雖然特朗普在競選綱領裏主張反對所謂的「非法移民」(illegal immigrants),但在種種新政策之下,一個新的、主要針對「合法移民」群體的方向,漸漸浮出水面。

種種跡象都表明,即便這些移民政策難以現實操作,它們所製造的「自我遣返」(self-deportation)氛圍很可能是白宮的目標之一。

2017年1月27日,上任七天的特朗普簽署了第一個為期90天的旅行禁令。在毫無預警的情況下,來自伊拉克、敘利亞、伊朗、利比亞、索馬里、蘇丹和也門的公民,即使持有合法簽證也會被擋在國境之外,就連綠卡持有者也不能倖免——其中不乏簽證在飛機上失效,到機場即被遣送回國的極端案例。地方法院旋即向旅行禁令發起挑戰,而最新的第三版禁令仍在等待高院的裁決。

2017年8月,特朗普13780號行政令宣布了「保護美國免於恐怖分子進入」的具體措施,美國移民局宣布加強對綠卡申請人的審查。新政策要求對所有基於工作移民的綠卡申請人進行面試。突然增加的面試數量造成移民局人手短缺,許多原本只負責面試婚姻移民的官員也被抽調,而包括「H-1B」在內的許多申請進度都遭到波及。

2017年9月5日,美國司法部長 Jeff Sessions 正式宣布美國政府將停止「Deferred Action for Childhood Arrivals」(簡稱DACA)計劃。這一奧巴馬時代的計劃,旨在保護隨父母前往美國的無證移民不被遣返,并給與他們臨時工作證。這些暱稱為「夢想者」(Dreamers)的孩子們,在幼年被家長帶到美國,是無證移民中最受美國主流社會接受的群體(CBS民調表示超9成美國人希望他們留在美國)。而他們也是最容易被遣返的群體——他們不像其他流散的無證移民,從住址到家庭,全都被記錄在案。

2017年底,白宮宣布其計劃停止46,000名海地居民在美國的受保護身份(Temporary Protected Status)。圖為同年5月,居住在佛羅里達州的海地居民到街頭示威,要求特朗普政府不要終止給予海地居民在美國的受保護身份的計劃。

2017年底,白宮宣布其計劃停止46,000名海地居民在美國的受保護身份(Temporary Protected Status)。圖為同年5月,居住在佛羅里達州的海地居民到街頭示威,要求特朗普政府不要終止給予海地居民在美國的受保護身份的計劃。攝:Joe Raedle/Getty Images

白宮的新目標還包括具有臨時合法居留身份的災害難民。2017年底,白宮宣布其計劃停止46,000名海地居民在美國的受保護身份(Temporary Protected Status)。類似的政策也在2018年初擴展到了200,000名在美國的薩爾瓦多居民身上。

但是,這些群體與特朗普希望通過建牆而阻擋的「非法移民」相去甚遠。法律角度而言,他們目前都在美國具有某種程度的合法居留身份;也並不是當前政策規定所要優先遣返的群體。從執法角度而言,想要遣返他們,必須面對洶湧的民意以及長達數年的上訴過程。即便是從人道角度,DACA和TPS居民在美國居住多年,許多子女、伴侶、父母都可能是美國公民,遣返勢必造成骨肉分離的傷害。

然而,從「H-1B」的嚴格審查到合法居民遭遇遣返可能,種種跡象都表明,即便這些移民政策難以現實操作,它們所製造的「自我遣返」(self-deportation)氛圍很可能是白宮的目標之一。

特朗普在2017年1月25日簽署的執政令中,廢除了奧巴馬時代對於無證移民遣返的優先級。在新的規定裏,「優先」被遣返的人包括:有犯罪記錄的移民;偽造官方文件的人;雖然沒有前兩個問題,但在海關執法局看來威脅公共安全的人。第三條,操作空間並不小。海關執法局代理局長在2017年5月對國會表示:「當你非法居留在美國的時候,你『應該』感覺不舒服。」

「不舒服」的感覺不止是非法居留者,不論是技術移民還是災害難民,在合法/非法之間朝令夕改、審查空間極為靈活的環境裏,這種「不舒服」令人放棄留在美國,也許恰是新政府追求的目標。

四、美國歷史上的移民政策有過怎樣的發展?它們將在特朗普接下來的任期中,扮演怎樣的角色?

「如果連我都沒有資格獲得工作簽證,究竟誰有資格呢?」 中國留學生 Frida Yu 的質問,一語切中了美國建國來百年移民政策的糾葛:究竟什麼樣的人,才有「資格」留在美國?

美國早年一度擁有着相對開放的國界。只要你能漂洋過海來到美國,就可以成為美國公民(當然,在種族主義盛行的背景下,黑人和華工所遭受的殘酷待遇不可不提)。幾波移民潮之後,聯邦政府首次在19世紀末通過排華法案,成為首個限制移民的重要立法。

19世紀20年代,美國通過了移民配額制:西歐、北歐等地的移民擁有更多配額。譬如1925年至1927年三年之間,西歐、北歐國家有142483個移民配額,占了總配額的86.5%,而非洲和亞洲在內的其他國家移民配額,則僅有1900個——約為總數的2.3%。這一種族主義色彩濃厚的移民政策,直到1965年才被新的移民法所代替,引入了通過工作扎根美國的移民計劃。

移民改革對於近年來的歷任總統都極為重要,但對特朗普而言則至為關鍵——其競選承諾就包括在美墨邊境鑄造高墻。上任一年的特朗普,在阻擊奧巴馬醫療改革失敗、成功通過減稅法案後,移民問題則在現階段成為政改核心。

究竟什麼樣的人,才有「資格」留在美國?移民改革對於近年來的歷任總統都極為重要,但對特朗普而言在現階段則至為政改核心。圖為2017年12月6日,多名市民到國會前抗議特朗普政府停止DACA計劃的決定。

究竟什麼樣的人,才有「資格」留在美國?移民改革對於近年來的歷任總統都極為重要,但對特朗普而言在現階段則至為政改核心。圖為2017年12月6日,多名市民到國會前抗議特朗普政府停止DACA計劃的決定。攝:Brendan Smialowski/AFP/Getty Images

2018年1月初,共和黨和民主黨無法再在DACA問題上取得一致,導致國會預算案無法通過,引致政府關門。經過多方斡旋,政府在三日後臨時重開——國會如無法在2月8日前就爭議達成一致,政府將再度關門。

艱難的商議還在每日進行中。就在1月26日,共和黨提出了為一百八十萬無證移民和DACA受惠人提供公民身份的道路,代價則是民主黨同意國會撥款250億美元在美墨邊境建牆,並限制家庭團聚移民的數量——據《華盛頓郵報》,這可能導致美國1920年來對合法移民數量最大的削減。

在限制移民的大方針政策下,移民的「合法」與「非法」轉換可能只在一夕之間,政策則變成了不同移民群體間的零和遊戲。然而,究竟誰有「資格」成為新政策下的美國公民,在新法案被通過之前還,並不清晰。

倒是特朗普和其前任軍師班農(Steve Bannon)的一段對話,許能成為這個問題的註腳。那是2015年11月2日,距離特朗普宣布參選美國總統還有七個月,他與班農在極右翼媒體《Breitbart》的新聞播客裏聊起移民問題。在討論到「留學生從名校畢業後回到母國」這一話題時,特朗普說:「我們必須小心謹慎,必須把有天賦的人留在我們國家。」班農則回答說:「現在的矽谷,有三分之二甚至四分之三的CEO來自南亞和東亞。可是,一個國家不僅僅是個經濟體,也是個『文明社會』(civic society)。」

儘管班農今已失勢,其移民觀依然沒有遠離白宮。特朗普眼中的「文明社會」又會是什麼形態、誰有資格、又由什麼樣的人組成,尚未有政策上的答案。倒是1月11日,兩黨對移民改革膠着不下時,特朗普在會上被爆出的一句無心之言,恐怕泄露了他的一點私心。在談及海地移民時,他問道:「我們幹嘛要這些『屎坑國家』(shithole countries)的人來這兒?」

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