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資源換基建:在剛果金的工地,看懂「中國模式」

一邊是被「擠出去」的中國國企,一邊是百廢待興的非洲大國,用礦產、石油等自然資源換取低息貸款建設基礎設施,在這場被譽為「雙贏」的中國模式裏,誰贏了,贏了多少,誰又失去了什麼?


剛果金首都金沙薩,當地工人正進行道路修建工程。 攝:甯卉/端傳媒
剛果金首都金沙薩,當地工人正進行道路修建工程。 攝:甯卉/端傳媒

「以前這邊很多路都是比利時人修的,『小卡』上台後,才引入了中國公司。」11月的金沙薩,雨季將盡,熱帶氣候重新煩躁起來。在剛果金首都金沙薩西南角的這片工地上,中國工程師小陳(化名)戴着草帽,橙色安全服上印着中鐵八局的縮寫。這是他在剛果金的第七年,七年來,他一直供職於中國鐵路工程總公司(下稱中鐵),投身基建工程。

工地離市中心只有10多公里,但中間隔着一段極其擁堵的路。靠近工地的十字路口原本就狹窄,大型卡車、破舊大巴、私家車和自行車、人群、路邊攤販擠在一起,沒有秩序可言,焦灼的太陽下,喇叭和叫罵聲推不動堵死的車龍——彷彿是這個國家的縮影,百廢待興、卻又舉步維艱。

剛果金是非洲第二大國,位於撒哈拉沙漠以南,坐擁剛果盆地雨林,在地圖上常是一片綠色。從黃金、鑽石到銅、鈷,礦產資源極為豐富,也因此戰亂不斷。剛果金1960年從比利時獨立,隨後陷入導致數百萬人死亡的內戰,要到2006年戰爭結束之後,才開始有相對正常的國家建設。過去十年間,首都人口從40萬暴增到900萬,翻了二十多倍,市政建設極度缺乏。

「我們修的這條路看起來不起眼,其實是很重要的政績工程,總統過問、省長視察,原本一年的工期,我們四個月就修好了,這就是『中國速度』。」小陳指了指平時用的皮卡說,「我們這次是『五大工程』的人。」皮卡的車門上漆了一個標誌:交叉的中國國旗和剛果金國旗下,分別寫着「中鐵八局」(CREC-8)和「五大工程」(5-Chantiers)。

小陳老家在四川,今年30歲,來剛果金前還在中國修過高鐵。在剛果金7多年,小陳被赤道的陽光曬得黝黑,操一口流利的當地土語,他說:「要不是華剛協議下的基建項目,剛果金政府已經很多年無法啟動新的基建項目了。」

撒哈拉以南的「中國選項」

有無數種方法去追溯中國在非洲的故事,但過去十多年來,有一條線索無法躲開,那就是用資源換基建。

小陳口中的「小卡」,是剛果金現任總統卡比拉(Joseph Kabila Kabange),當地中國社區常用這個外號把他與前任總統區分開來。46歲的卡比拉在父親、前任總統「老卡」遇刺後,帶領「政黨重建和發展人民黨」在2006年和2011年兩次贏得大選。

小卡執政的十年,最重要的政治承諾便是「五大工程」——從基建、醫療、教育、水電和住房五大工程做起,解決國民實際需求。但剛果金政府沒有資金重建——剛果金是世界上最貧窮的國家之一,政府税收僅佔國民生產總值的2.8%,這個數字在中國將近9.7%。

剛果金還欠有131億美金外債,由於謊報預算以及缺失包括透明度在內的「結構性措施」,IMF(國際貨幣基金組織)2006年3月提前中止減少貧困和發展設施計劃,僅提供不足2億美金的緊急援助;而為發達國家協調雙邊發展資金的巴黎俱樂部(Paris Club)隨後也因此拒絕提供貸款。

在非洲,這種狀況並不少見,毗鄰剛果金的安哥拉,就在早幾年遇到過極為相似的危機。當時安哥拉找到一個「中國選項」,後來被人們稱為「安哥拉模式」:中方不僅對安哥拉提供建設力量,還向安哥拉提出融資方案。這一系列舉措讓急需為「五大工程」尋覓資金的剛果金政府看到希望。

有無數種方法去追溯中國在非洲的故事,但過去十多年來,有一條線索無法躲開,那就是用資源換基建。據世界銀行研究,非洲每年需要930億美元來填補基礎設施缺口。隨着私人投資的大比例增加,來自多邊及經合組織(OECD)發展委員會的「官方發展融資」(Official Development Finance)的重要性降低,中國成為非洲基建資金的主要雙邊來源。

很多研究者都試圖在歷史上找到「資源資助基建」(Resource Financed Infrastructure)的痕跡,著名中非關係學者布羅蒂格姆(Deborah Brautigam)稱,1970年代在日本與中國的長期貿易協定中,就有過類似印跡。但只有在21世紀初的安哥拉,這個模式的兩個支點——基礎設施和自然資源——才第一次找到完美的供需關係:能搞基建的國家,擁有低成本、高效率的優勢;需要基建的國家坐擁資源,可以償還基建費用。

不難理解這個「天作之合」,中國國內干地熱火朝天的工程隊們,在1999年第一次接到「走出去」的戰略指令,國企瞬息展開了「國際化」的志向、躍躍待試;安哥拉則在2002年剛剛結束三十年內戰,急需重建,但因為無法滿足各種附加條款,無法得到西方國家提供的資金。安哥拉於是決定用石油作為支付手段,歡迎中國基建隊伍到來。

2003年,中國進出口銀行與安哥拉財政部簽訂框架協議,中方從2004年起向安方提供一筆價值20億美元的貸款,將全部用於基礎建設工程,其中70%的項目必須由中國企業承建;安哥拉則以石油出口支付貸款。這個模式之後被一邊實踐,一邊複製,如今,中國已經與十多個非洲國家簽訂了類似協議。

剛果金是非洲第二大國,位於撒哈拉沙漠以南,礦產資源豐富,也因此戰亂不斷。2006年戰爭結束之後,才開始有相對正常的國家建設。剛果金是世界上最貧窮的國家之一,政府税收僅佔國民生產總值的2.8%。

剛果金是非洲第二大國,位於撒哈拉沙漠以南,礦產資源豐富,也因此戰亂不斷。2006年戰爭結束之後,才開始有相對正常的國家建設。剛果金是世界上最貧窮的國家之一,政府税收僅佔國民生產總值的2.8%。攝:甯卉/端傳媒

2007年,在剛果金成立的「華剛礦業」(Sicomines)也沿用這一模式,成為中國在非洲投資最大的非能源類項目。「華剛礦業」由中國中鐵和中國水電組成的中方財團與剛果金國有的剛果礦業總公司共同設立,是一家國際礦業公司。2009年10月中剛雙方最終確定協議:中方出資60億美金,一半用於公共基礎建設,一半用於礦業開發;作為交換,剛果金政府將兩份採礦許可交給華剛,用於銅礦和鈷礦的開採(剛果礦業總公司持有其中32%的股份),中方60億美金的投入由中國進出口銀行負責融資,從礦業獲得的收益中償還。工程師小陳在金沙薩修的這段路,正屬於華剛協議下的基建項目。

被「擠出去」的央企

華剛協議一開始引來各方擔憂,國際非政府組織「全球見證」(Global Witness)2011年發布報告,列出詳盡質詢,其中包括協議透明度問題,交易引發的社會、環保問題,基建項目規劃不清致使項目實施低效等問題。全球見證還請第三方估算出,華剛礦場可能帶來的總收入將高達400億到甚至1200億美金,這份巨大的回報卻無法最大程度惠及剛果。

觀察者們未能料及,對於中方而言,這份協議也並不盡是低風險、高回報。華剛在開發礦區的過程中遇到了極大阻力。就職於上海外國語大學「中國海外利益研究中心」的經濟學博士汪段泳,分別在2011年和2016年在剛果金就華剛項目做田野調查。據他了解,華剛協議的談判過程只有44天:「極其高效,也意味着有瑕疵,很多基礎資料都沒有搞清楚,項目就趕緊拿下來了。」

其中一個重要的問題就是基礎勘探不足,汪段泳說當時剛果金方面提交的資料是1960、1970年代比利時留下的,而那之後礦坑已經被開採多年,有近兩百米深,後來礦坑還被遺棄、荒廢了一段時間,致使「兩個坑裏有1.6億立方米的積水,單單排水就要花費2億美金。」

困難遠不止採礦,還有極其缺乏的電力、基礎建設,以及動亂的政局——根據世界銀行「經商便利度」排行,剛果金在全球190個國家中排名179。儘管有來自剛果金政府背書,華剛一樣要面對現實。汪段泳說:「我2011年在華剛礦區調查時,路已經修下去了,但礦是一噸都沒開出來。」剛方和中方都發出了不滿的聲音,2012年,中國進出口銀行甚至一度停止支付款項。

主持華剛項目的中企團隊並非主沒有預知風險的能力,發起者中鐵一直憑低利潤活躍在非洲基建承包行業,更早有擴張進入資源產業的野心。汪段泳認為:「不是因為他們不了解風險,而是不管有沒有風險都要出去,因為留在國內的風險更高。」

2015年7月28日,剛果金現任總統卡比拉(Joseph Kabila Kabange)與政府官員一同參觀剛果金的華剛礦業的工地。

2015年7月28日,剛果金現任總統卡比拉(Joseph Kabila Kabange)與政府官員一同參觀剛果金的華剛礦業的工地。圖片來源:中國駐剛果金大使館網站

「與其說幾家央企大佬是『走出去』,不如說他們是被『擠出去』的。」

作為全球最大的基建企業之一,中鐵特別建立資源部門,從巴西、智利、秘魯一路尋找資源到剛果金。這種用投資項目換資源的做法,可以在中國另一項戰略中找到影子,那便是與「走出去」幾乎同時出現的「西部大開發」——在內蒙古自治區的鄂爾多斯市,便曾有汽車企業用投資項目換取當地政府以行政方式劃分的煤礦資源。

英國環境類專業媒體《中外對話》上的評論文章詰問:「中國如果在國內西部的投資尚且難以通過政策調節與行政干預避免『資源詛咒』,如何讓人相信它在非洲的投資將為非洲帶來良性發展?」

這個問題不難回答:「發展非洲」本就不是國企遠赴這片大陸進行高風險投資的目的。而中外主流媒體中常見的「中國崛起」、以掠奪資源為目的的「新殖民主義」、「中國模式輸出」等話語,可能也漏掉了另一層重要背景,那便是「央企重組」。

2003年,國務院直屬特設機構「國有資產監督管理委員會」(簡稱國資委)設立,首任國資委主任李蓉融要求在2010年前將央企數量縮減至100家以內。李蓉融2010年退休,他的目標在2017年達成,央企數量從最高峰時的196家減少到如今的99家,各家央企承受的壓力可想而知。李蓉融曾有一句著名的警告:「三年之內(央企)要做到行業前三,否則國資委給你們找婆家。」在華剛礦業中佔股30%的中國水電,就被重組成為中國電力建設集團的一部分。

在中國,央企的重要性綜合體現在政治、社會和經濟多個層面,事關執政合法性,而非單純的經濟增長。自上而下強力實施的縮減目標,並非意在削弱國企,而是為了提升剩下企業的市場影響力。但要做到這一點並不容易,尤其是在資產專用性極強的基建產業,在重組壓力下,如同汪段泳所說:「與其說幾家央企大佬是『走出去』,不如說他們是被『擠出去』的。」

美國康奈爾大學博士候選人張友誼專攻國企在發展中國家項目的政治風險分析,在2016年走訪剛果金。他認為在國企海外的拓展中,盈利並非單一目的,項目的影響力和規模更為重要,「這跟企業在行業中的排序以及管理人員的晉升機制掛鈎。」

急於走出國門、尋求新項目的中國基建隊伍,同時走進了另一個逐漸成形的敘事——它一邊宣告西方在非洲半個多世紀以來各類援助的失敗,一邊反思,基礎建設如果沒有有效運營和維護,無法真正助益地方經濟。在這層敘事中,中國模式,帶着混亂的顏色。

「金沙薩50週年醫院」是華剛協議第一批基建項目之一,造價9987萬美金,主要修繕了比利時殖民時期留下的醫院,佔地大而整潔,門診樓前有大塊乾淨的草坪。

「金沙薩50週年醫院」是華剛協議第一批基建項目之一,造價9987萬美金,主要修繕了比利時殖民時期留下的醫院,佔地大而整潔,門診樓前有大塊乾淨的草坪。攝:甯卉/端傳媒

混合的「中國特色」

值得追問的是誰贏了,贏了多少,誰沒有贏,又有誰失去了什麼?更關鍵的還在於,那些有權力下賭注的玩家們,動用的是誰的風險?

「金沙薩50週年醫院」是華剛協議第一批基建項目之一,造價9987萬美金,主要修繕了比利時殖民時期留下的醫院。這座2014年修成的醫院,佔地大而整潔,門診樓前有大塊乾淨的草坪。門診大廳擱着用中文標示的醫院規劃圖,等候區內空無一人。剛剛大學畢業的前台摩西(Moses)看到記者是華人,興奮地打聽礦區的工作機會。

50週年醫院現在被一家印度私人診所承包,但問診一次5美金的價格,嚇走了大多當地人。摩西說:「醫院每天大概接待100多位病人,大部分房間都是空的,電梯空調壞了也沒人修。」他苦笑着解釋,設備都是從中國進口,說明書都是中文的,沒人懂得如何修。

來自金沙薩的羅伯特(Robert Mbongo)是一名剛果金基建工程師,他曾為中國工程隊工作,也曾為剛果金政府監理審核過中國基建項目。他認為醫院項目已經完成得很好,質量問題更多出現在公路項目上,他說:「如果給日本修的路打85分的話,我會給中國修的路打65分——中國人做工程非常快,他們有很多原材料,但他們帶過來的設備有時很容易生鏽、腐壞,比如該塗防水塗層的地方卻用了普通塗料。」2014年底,剛果金的一家機構「非洲捍衞人權協會」(ASADHO)全面調查了華剛協議下的基建項目,從預算、質量和監理等方面對基建項目提出質疑。

不過,羅伯特試圖給質量問題提供另一層解釋:「日本修的是援助項目,中國修的路都不是來自經濟援助的項目。」既然是商業項目,節約成本更為理所當然。生活在金沙薩的一位記者朱尼爾則覺得,更應受到指責的是剛果金政府,「政府可能對人們承諾了要造10條質量很好的路,但為了節約成本,政府在中國工程公司面前,會說不如只建3條好路,7條中等質量道路吧。」

如果的確存在「中國模式」,它一定會包含「靈活性」,或者說,在追求利益的過程中,謹遵「客戶」需求。雖然中國在非洲進行基建項目,大多情況下並不認為自己是「援建項目」,可類似華剛協議這樣的「資源換基建」項目,往往混合着援助、投資與貿易的性質。

一位熟悉中剛基礎設施建設協議的人士告訴端傳媒說:「原則上來講,華剛不是援建項目,是剛果金政府和中國企業聯合起來的資源換項目,當時有一個考慮,中國體系內的一些企業,也可以過來做一些事,事實證明,這個效果很好。」

根據全球見證的調查,在華剛協議中,由中國進出口銀行提供的30億美金貸款,將按固定利率4.4%償還;而按照經合組織發展委員會的定義,這筆低利率的貸款完全符合「官方發展援助」。2016年,一間來自美國威廉瑪麗學院的實驗室「AidData」利用各種外圍數據庫,得出結論說,中國在2000年到2014年的對外援助總體金額快趕上美國——但中國商務部馬上站出來說該數據混淆了援助與其他商業性質的投資。

儘管外界常常將國企與中國政府的策略牽連在一起,但例如華剛協議這樣的混合模式,更強的驅動力是中國企業從承建基建項目到資源開採的「雙贏」:利用礦產資源可能的盈利,繼續為央企在非洲提供做基建的可能。真正需要承擔風險的其實是為這些項目融資的中國銀行,事實上,中國自2000年來就一直有政策,免除部分最不發達國家逾期未還的貸款,這樣的做法會將部分貸款變為援助。當然,更多時候,這些國家會用本國的資源、港口、海域等的控制權移交給中國用來還貸。

擁有近8000萬人口、絕大多數人口生活在貧困線下的剛果金而言,華剛協議下的在剛果金基建投資累計8.76億,這和整個國家的需求相比,不過是杯水車薪。圖為的一條道路修建工程。

擁有近8000萬人口、絕大多數人口生活在貧困線下的剛果金而言,華剛協議下的在剛果金基建投資累計8.76億,這和整個國家的需求相比,不過是杯水車薪。圖為的一條道路修建工程。攝:甯卉/端傳媒

雙贏贏了誰

小陳暫時沒有離開剛果金的打算,他想攢錢回國生活,他說:「像我這樣待了七、八年的,大多是窮人家的孩子,很多人四十多歲回國的時候,老婆、房子都沒有。」他按天給工地上百來位工人付工資,做得好的每個月能拿到150美金。中國公司提供的這種短期的支付方式,在剛果金這樣通貨膨脹嚴重的地方,用記者朱尼爾的話說:「讓工人們更有安全感。」

可是,原本便是宣言大過行動的「五大工程」,前途未卜。已經執政十年卻讓國家深陷腐敗泥潭的卡比拉,面臨越發強烈的反對聲,他不願放手權力,正在想方設法改變選舉程序,延期大選、以期有再度連任的可能。

即便中國承諾的30億美金基建投資都到位,對於面積近新疆1.5倍、擁有近8000萬人口、絕大多數人口生活在貧困線下的剛果金而言,也是杯水車薪。截至2017年3月,華剛協議下的在剛果金基建投資累計8.76億,道路修建工程233公里,建築物9萬多平方米——僅記者走訪的一間醫院、一條路,就耗資一個多億。

另一邊,隨着銅價和鈷價的回暖,華剛礦業2016年初正式投產,2017年全年淨利潤突破20億元人民幣,公司還與剛果金政府談判改變了 「先還基建項目款再股東分紅」的條款,實現了股東提前分紅。

在述說「中國在非洲」的故事時,中國和非洲國家官方最常用的是「雙贏」,值得追問的是誰贏了,贏了多少,誰沒有贏,又有誰失去了什麼?更關鍵的還在於,那些有權力下賭注的玩家們,動用的是誰的風險?

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